1. Объективные и субъективные предпосылки формирования государственных корпораций в 2007 году
Скачать 426.65 Kb.
|
2. Основные проблемы корпоративного управления в созданных государственных корпорацияхС учетом особенностей организационно-правовой формы госкорпораций представляется важным вопрос о том, насколько рациональна системы корпоративного управления госкорпораций с позиций реализации их потенциала в решении поставленных задач. Для оценки корпоративного управления в госкорпорациях, в том числе с учетом их специфики как субъектов для решения публичных задач, мы рассмотрим, в какой степени обеспечиваются следующие принципы: (1) определенность стратегических целей, задач, направлений и принципов деятельности госкорпорации; наличие системы целевых показателей и ключевых событий в деятельности госкорпорации для оценки эффективности управления; (2) представительство в наблюдательных советах госкорпораций основных стейкхолдеров; наличие процедур разрешения конфликта интересов, участия независимых директоров; (3) четкое распределение полномочий и ответственности между менеджментом и наблюдательным советом госкорпорации; (4) формализация, регламентация процедур взаимодействия между всеми участниками корпоративного управления; прозрачность деятельности как менеджмента, так и членов наблюдательного совета по управлению госкорпорацией; определенность принципов взаимодействия госкорпораций с федеральными органами исполнительной власти; (5) информационная прозрачность госкорпорации в плане как достигнутых результатов деятельности, так и процедур принятия решений; развитые процедуры подотчетности госкорпораций. (1) Стратегии деятельности Наличие содержательных стратегий деятельности и их публичность представляется необходимой основой для построения рациональной системы корпоративного управления в госкорпорациях, объективной оценки результатов их деятельности, формирования системы мотиваций для менеджмента и ограничения скрытого лоббирования интересов ведомств и различных политических элит. В то же время прогресс по данному направлению представляется ограниченным. В законах о создании госкорпораций (за исключением госкорпораций «Росатом» и «Олимпстрой»5) не определена необходимость разработки и принятия стратегий (долгосрочных программ) их деятельности, кроме того отсутствуют какие либо нормативные акты, определяющие требования к таким стратегиям, порядок их разработки и обсуждения, порядок актуализации их содержания. В то же время, по двум госкорпорациям стратегии определены: в апреле 2008 года наблюдательный совет Внешэкономбанка одобрил стратегию его развития на 2008-2012 годы, а в мае 2008 года наблюдательный совет ГК «Роснано» одобрил стратегию деятельности до 2020 года. Кроме того, применительно к деятельности госкорпораций «Олимпстрой» и «Росатом» определены долгосрочные программы их деятельности: Правительством РФ в декабре 2007 года одобрена Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта6, а в сентябре 2008 года - Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009 - 2015 годы) 7. Таким образом, стратегия деятельности не определена госкорпорацией «Ростехнологии». В принципе, нет такой стратегии и у Фонда содействия реформированию ЖКХ, однако это не представляется существенной проблемой, так как деятельность данного фонда носит операционный характер и подробно законодательно регламентирована. Учитывая масштабы и диверсифицированный характер деятельности госкорпорации «Ростехнологии», ее активное участие в реструктуризации различных, в том числе гражданских секторов экономики, отсутствие стратегии ее деятельности ухудшает предсказуемость условий в ряде отраслей экономики и, соответственно, повышает риски для инвесторов. Несмотря на наличие у Внешэкономбанка и ГК «Роснано» стратегий, необходимо отметить следующие проблемы. Первое. В классическом понимании стратегии госкорпораций должны включать цели (задачи), основные вехи (значимые события), действия (меры), эффекты (планируемые результаты воздействия). Однако принятые стратегии почти не содержат «вех» на ближне- и среднесрочную перспективу, а эффекты (влияние) оцениваются в долгосрочной перспективе. Это существенно ограничивает возможности использования стратегий для определения системы оценки результатов текущей деятельности корпораций, качества менеджмента и для формирования стимулов к рациональному управлению. Второе. Стратегии деятельности госкорпораций, как правило, разрабатывались менеджментом, при этом отсутствовало достаточно широкое и гласное обсуждение данных стратегий среди различных стейкхолдеров. Это предопределило возможности для менеджмента представить проекты стратегий в «облегченном» с позиций ближнесрочных обязательств виде. Третье. Позитивный эффект от стратегий в значительной мере определяется их открытостью. В этом случае деятельность госкорпораций становится более предсказуемой для бизнеса, возникают существенно более широкие возможности оценки результатов деятельности корпораций всеми стейкхолдерами. Однако если стратегия ГК «Роснано» размещена в открытом доступе на сайте госкорпорации, то стратегия Внешэкономбанка не является публичным документом. (2) Представительство стейкхолдеров в наблюдательных советах Развитая система представительства стейкхолдеров, их подгрупп в наблюдательных советах представляется важнейшим условием обеспечения объективной оценки деятельности менеджмента, сбалансированного представления публичных интересов в деятельности госкорпораций, снижения рисков субъективизма, лоббирования интересов отдельных групп и волюнтаризма в принимаемых решениях. В законах о создании госкорпораций принципы формирования их наблюдательных советов существенно различаются. Можно заметить, что наиболее «однороден» по своему составу наблюдательный совет Внешэкономбанка, который включает только членов Правительства РФ (Председателя, отдельных заместителей Председателя и отдельных министров). Более широкое представление интересов различных групп стейкхолдеров предусмотрено в таких госкорпорациях, как Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Роснано», «Олимпстрой»: их наблюдательные советы шире по составу по сравнению с другими госкорпорациями8, при этом определено участие различных ветвей власти в представлении кандидатур для включения в их составы. Так, наблюдательный совет ГК «Роснано» формируется на основе «квот» представления от Президента, Федерального собрания, Правительства. Аналогичный принцип действует и в отношении наблюдательного совета Фонда содействия реформирования ЖКХ, который формируется по представлениям Президента, Федерального собрания, Правительства, Общественной палаты. В результате примерно треть членов в наблюдательных советах госкорпораций «Роснано», Фонд содействия реформированию ЖКХ и «Олимпстрой» не являются представителями федеральных органов власти, тем самым, обеспечивается более широкое представление интересов стейкхолдеров. Весьма важным с позиций совершенствования корпоративного управления в госкорпорациях представляется применение института независимых директоров. Это особенно актуально применительно к субъектам, реализующим публичные интересы, для разрешения конфликтов интересов и снижения зависимости составов наблюдательных советов от перестановок во властных структурах. Однако в законах по госкорпорациям отсутствуют какие-либо нормы по включению в состав наблюдательных советов госкорпораций независимых директоров. Предпринятые в последнее время государством действия по расширению применения института независимых директоров в публичном секторе пока направлены на акционерные общества с государственным участием и не затрагивают деятельность госкорпораций. Одним из способов обеспечения представления интересов различных сторон, повышения обоснованности принимаемых решений является формирование консультативных органов в госкорпорациях, однако только в госкорпорациях «Росатом» и «Роснано» законодательно предусмотрено наличие научно-технических советов, определена их роль в системе принятия решений. (3) Распределение полномочий, ответственности между менеджментом и наблюдательными советами Принципиальной представляется проблема, что в законах о создании государственных корпораций установлены полномочия органов их управления, но не определены ни области, ни формы ответственности членов различных органов за принимаемые решения, достигнутые результаты деятельности как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах по госкорпорациям указано кем, какими органами могут приниматься решения по прекращению полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, однако не определены даже в самом общем виде «мотивы» для принятия таких решений, требования к обоснованию назначений, досрочного прекращения полномочий. Это предопределяет нечеткость распределения ответственности за результаты деятельности корпораций, неопределенность внешних мотиваций для органов управления корпораций. В данной связи отметим, что к октябрю 2008 года в двух госкорпорациях – «Олимпстрой» и «Роснано» - была произведена смена их руководителей9, при этом ни в одном из этих случаев данные решения официально и публично не аргументировались и не соотносились с теми или иными причинами (например, конфликт интересов, завершение стартового этапа деятельности в госкорпорации и изменение характера задач, неэффективность управления и т.п.). Законами о создании госкорпораций предусмотрено «классическое» распределение полномочий между менеджментом и наблюдательными советами: наблюдательный совет определяет приоритеты, принципы, направления деятельности корпораций, одобряют крупные сделки, заслушивает отчеты руководителя госкорпорации о результатах деятельности, тогда как исполнительный орган обеспечивает практическую реализацию в рамках установленных правил целей и задач деятельности корпорации. В то же время в большинстве госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Олимпстрой») усилены позиции их руководителей, которые назначаются Президентом РФ. В принципе, это можно было бы рассматривать как инструмент «персонализации» ответственности за результаты деятельности этих госкорпораций, однако при отсутствии четкой системы оценки результатов деятельности руководителей госкорпораций это скорее проблема, нежели преимущество. В таких госкорпорациях, как Внешэкономбанк и «Роснано» сложилась практика одобрения наблюдательными советами проектов, которые получают поддержку этих госкорпораций (хотя необходимость такого одобрения прямо не предусмотрена законами об их создании). В результате наблюдательные советы берут на себя ответственность не только за формирование правил и контроль их выполнения, но и за управленческие решения в рамках этих правил. Для последовательной реализации стратегии деятельности госкорпораций, усиления ответственности членов наблюдательного совета за результаты деятельности весьма существенным является назначение членов наблюдательных советов на достаточно длительные сроки (естественно, при четком определении условий досрочного прекращения их полномочий), снижение зависимости составов наблюдательных советов от политической конъюнктуры и изменений в персональном составе руководства федеральных органов власти. Такой подход представляется особенно важным применительно к госкорпорациям, реализующим крупные проекты с жестко зафиксированными сроками (Фонд содействия реформированию ЖКХ – к 2012 году, «Олимпстрой» - к 2014 году). В принципе, в законах о создании госкорпораций заложены некоторые нормы в этом направлении: определено, что члены наблюдательно совета «Роснано» назначаются Правительством РФ на срок не более 4 лет, «Ростехнологии» - Президентом РФ на срок не более 5 лет, Внешэкономбанка - Правительством РФ на срок 5 лет, Фонда содействия реформированию ЖКХ назначаются Правительством РФ на срок осуществления деятельности фонда (то есть, до 1 января 2012 года)10. Кроме того, в законе о банке развития содержится норма, что увольнение члена наблюдательного совета Внешэкономбанка с государственной службы не является основанием для прекращения его членства в этом совете11. По нашему мнению, данная норма может оцениваться позитивно, поскольку она усиливает роль персональных качеств при назначении в наблюдательный совет по сравнению с должностным положением. Распространение данной нормы на все государственные институты развития могло бы способствовать «эволюционному формированию» независимых директоров. (4) Регламентация деятельности госкорпораций Принципиальным ограничением в реализации потенциала государственных корпораций можно считать в целом недостаточный уровень определенности принципов их деятельности, процедур формирования решений. Отметим, что только в законе о создании государственной корпорации «Росатом» содержатся нормы, по крайне мере, определяющие обязательность наличия регламента ее деятельности12. Одно из потенциальных преимуществ всех государственных корпораций состоит в существенно большей гибкости в расходовании средств, расширении возможных направлений их использования, однако для снижения риска злоупотреблений и (или) риска нерационального использования ресурсов эти дополнительные возможности должны быть «уравновешены» прозрачными и достаточно детальными критериями, регламентами принятия решения, процедурами оценки результатов деятельности. Это представляется особенно актуальным в связи с тем, что, с одной стороны, в отдельных созданных корпорациях есть внутренние функциональные противоречия (например, между некоммерческой природой самих корпораций и коммерческим характером управляемых ими акционерных компаний), а с другой стороны, многие корпорации в силу своих больших ресурсных возможностей при недостаточной определенности их места в реализации государственной политики, взаимоотношений с государственными органами управления, неясности стратегий развития стали объектом сильного разнонаправленного воздействия различных заинтересованных сторон. Отметим, что данные проблемы не решаются простым фронтальным усилением контроля со стороны государства – напротив, если не определены критерии оценки деятельности корпорации, основные регламенты ее деятельности, то уже сами государственные проверки (ввиду неопределенности того, как собственно оценивать деятельность корпорации, интерпретировать те или иные решения) могут стать инструментом давления на корпорацию, ее руководство со стороны различных групп. Важным направлением регламентации деятельности госкорпораций является четкое определение принципов, процедур взаимодействия госкорпораций с государством (государственными органами власти). Это представляется особенно значимым применительно к деятельности финансовых институтов развития, которые для успешного функционирования должны обладать определенным уровнем «автономности» по отношению к Правительству при принятии текущих решений в рамках установленных долгосрочных приоритетов их деятельности. Законы о создании госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) содержат прямой запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность госкорпораций (за исключением случаев предусмотренных федеральными законами). В то же время нормы, определяющие взаимоотношения органов государственной власти с корпорациями, представляются весьма общими и, как правило, сводятся к определению полномочий Президента РФ, Правительства РФ по назначению руководителей корпораций, членов наблюдательных советов. Лишь в отдельных случаях такие полномочия четко увязаны с определением стратегических направлений и принципов деятельности корпораций, программ их деятельности (Внешэконмбанк – Правительство утверждает Меморандум о финансовой политике13, Росатом - Правительство утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период). Необходимость регламентации взаимоотношений с органами государственной власти прямо упоминается только в законе о создании государственной корпорации «Росатом»14. (5) Прозрачность результатов и принципов деятельности Обеспечение прозрачности как результатов деятельности корпораций, так и основных принципов, порядка (критериев) принятия основных решений (особенно в случае госкорпораций, являющихся финансовыми институтами развития) является важнейшей задачей совершенствования корпоративного управления. Наблюдается заметный общий прогресс в повышении транспарентности деятельности госкорпораций: их официальные сайты содержат достаточно подробную информацию о задачах и направлениях их деятельности, органах управления, их полномочиях и составе, основных событиях в деятельности госкорпораций и наиболее важных решениях, в ряде случаев – содержательные отчеты о результатах деятельности (в лучшую сторону выделяется Внешэкономбанк). Рассматривая законодательные требования к деятельности госкорпораций, можно отметить, что заметно лучше определены требования к публичности результатов деятельности госкорпораций по сравнению с обеспечением прозрачности принципов, регламентов деятельности корпораций. Во всех законах о создании госкорпораций содержатся нормы по отчетности госкорпораций, составу основных материалов, включаемых в годовой отчет, по опубликованию сведений о результатах деятельности корпорации, в том числе на их официальных сайтах. В то же время, если по таким госкорпорациям, как Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Ростехнологии» установлены законодательные требования к опубликованию всего годового отчета15, то в отношении госкорпорации «Роснано» есть требование по обязательной публикации только в отношении обобщенных данных годового отчета, а порядок опубликования годового отчета госкорпорации «Росатом», в том числе, объем информации, подлежащей опубликованию, устанавливается наблюдательным советом корпорации. В отношении отдельных госкорпораций (Фонда содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Роснано») законодательно определены их обязанности по регулярному мониторингу получивших поддержку проектов (программ), подготовке соответствующих отчетов. Это особенно важно для оценки эффективности и результативности деятельности тех госкорпораций, которые реализуют крупные комплексные долгосрочные проекты, и для госкорпораций, являющихся финансовыми институтами развития. В этой связи представляется существенным пробелом отсутствие аналогичных требований (по мониторингу реализуемых проектов) к Внешэкономбанку. Необходимо также заметить, что если годовые отчеты Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Олимпстрой» должны обязательно включать результаты такого мониторинга (а значит, последние подлежат обязательному опубликованию), то в отношении госкорпорации «Роснано» не установлено требований о включении отчета о результатах мониторинга реализуемых проектов в его общий годовой отчет, при этом отчет о результатах мониторинга направляется отдельно Президенту РФ16. Что касается транспарентности принципов деятельности госкорпораций, процедур принятия решений, то можно отметить, что, несмотря на крайнюю ограниченность законодательных требований по раскрытию регламентов деятельности, принципов принятия решений, сами госкорпорации достаточно активны в данной области. В известной мере лидером здесь представляется госкорпорация «Роснано», которая разместила на своем сайте практически все основные документы, регламентирующие деятельность корпорации, принятие решений17, тогда как прозрачность процедур принятия решений Внешэконобанка несколько хуже: в открытом доступе из регламентирующих документов есть только Меморандум о финансовой политике и Положение о наблюдательном совете данной госкорпорации18, а документы, определяющие стратегию деятельности корпорации, порядок проведения экспертизы проектов, критерии выбора проектов для поддержки, не являются публичными. Весьма непрозрачными остаются принципы принятия решений (соответствующие порядки) в ГК «Олимпстрой» (при общем высоком уровне внутренней регламентации деятельности данной корпорации) 19. По результатам проведенного краткого анализа системы корпоративного управления в созданных в 2007 году госкорпорациях можно отметить следующее:
|
Похожие:
 | Это и объективные причины смена основного места операционной деятельности, и субъективные желание сменить конкретную налоговую инспекцию,... |  | Проведённый анализ позволил выделить проблемное поле и определить субъективные и объективные проблемы подготовки к егэ и гиа |
| Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации,... | | Целью мониторинга является содействие обеспечению реализации программ инновационного развития компаний в полном объеме и в установленные... |
| Становление профессиональной компетентности педагога в условиях современного образования | | Становление профессиональной компетентности педагога в условиях современного образования |
| Иностранный язык как учебный предмет владеет богатыми возможностями для формирования конструктивно думающей, свободной и динамичной... | | В обзоре опубликованы результаты исследования деятельности российских страховщиков, работающих на рынке осаго в 2007 году |
| Федерального закона от 21. 07. 2005 №94-фз «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных... | | Государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции для государственных нужд в сфере деятельности Министерства... |