Открытость власти и эффективность бюрократии
Движение правящей в России группировки в сторону все большей монополизации власти, все большего ограничения политической конкуренции ведет к деградации системы государственного управления, поскольку в управленческую систему не приходят творческие люди. В условиях подавления политической конкуренции им неоткуда взяться. Управлять страной должны политики, а не бюрократы. Основные отличия между ними состоят в том, что политики несут ответственность перед избирателями, народом, а бюрократы – перед назначившим их начальником.
В такой огромной стране, как Россия, где количество принимаемых решений очень велико, ни президент, ни премьер, ни министр не в состоянии контролировать выполнение всех принимаемых ими документов. В результате, даже если решение правильно и полезно для граждан, в любой момент, на любом этаже власти оно может быть не выполнено, если отдельный чиновник решит, что ему оно невыгодно. Региональные и местные элиты прекрасно усвоили, что можно бойкотировать что угодно, можно нарушать любой закон, если при этом не затрагиваешь личные интересы вышестоящего начальника. То, что президент может отслеживать выполнение лишь ничтожной части данных им поручений, а альтернативного контроля не существует, означает, что государственная система эффективна ровно на такой же ничтожно малый процент.
Неэффективность бюрократии связана как с возродившимися советскими традициями закрытости, приоритета лояльности начальству перед исполнением закона, так и с всепроникающей коррупционной коммерциализацией управленческого аппарата. Хотя власти предпринимают отдельные попытки повысить эффективность управления, к серьезным результатам это не приводит. И не может привести, потому что взаимоотношения «патрон – клиент» и закрытость продуцируются на самой вершине управленческой пирамиды.
Необходима ротация элит и формирование новой генерации государственных служащих, постепенное, но настойчивое наращивание «элиты развития» – новых ярких, неординарных, профессионально подготовленных, независимых людей, призванных вытеснять серую и на все согласную «элиту стагнации». Основой оздоровления системы органов государственной власти должна стать многопартийная демократия со сменой правящих партий по итогам выборов.
Повышение эффективности государственного и муниципального аппарата возможно при системном проведении мер по следующим направлениям.
– Очистка госаппарата от людей, не способных или не желающих эффективно работать, преследующих коммерческие интересы.
– Формализация управленческих процессов, особенно тех, которые включают взаимодействие чиновников с гражданами или бизнесом. Формализация должна быть сопряжена с пересмотром излишних внутриаппаратных взаимодействий, упрощением процедур и повышением ответственности за принятые решения, причем ответственность должна быть персонализирована, а не размыта. Формализация нужно сопрягать с расширением практики дистанционного взаимодействия и информатизацией, которые объективно снижают возможности для произвола отдельного чиновника.
– Повышение открытости должно идти по нескольким направлениям.
а) Уменьшение объема сведений, составляющих государственную тайну. Поскольку даже в этом случае объем государственной и служебной тайны, особенно в сферах обороны и безопасности, останется значительным, необходим институт таких общественных контролеров (в том числе из состава депутатского корпуса), которые, имея допуск к государственной и служебной тайне, могли бы обеспечивать независимый контроль в этих сферах.
б) Расширение открытости в сфере внутреннего и межведомственного документооборота, которое, не обязательно раскрывая содержание всех документов, делало бы достоянием общественности сведения о скорости и эффективности процессов выработки и принятия решений.
в) Привлечение в комиссии, создаваемые органами власти, представителей общественности, причем не «удобных» представителей по усмотрению самого органа власти, а прошедших независимый общественный отбор (что особенно актуально для комиссий по государственным закупкам).
Мы предлагаем следующие конкретные шаги:
– Ограничение объема закрытой информации: секретной и с грифом «для служебного пользования» (например, запрет на отнесение к государственной тайне сведений о доходах и имуществе государственных служащих, четкое определение законом статуса «служебной тайны»).
– Ограничение «закрытых» статей бюджета: пересмотр подходов к обоснованию засекречивания расходов.
– Усиление контроля (особенно финансового) за закупками, осуществляемыми посредством закрытых процедур (закрытые конкурсы, аукционы), а также за закупками у единственного поставщика.
– Предоставление доступа к служебной документации органов исполнительной власти по крайней мере для парламентского и судебного контроля.
– Ведение публичного реестра документов государственных органов (публикация учета ведомственных приказов).
– Отказ от монополии общественных палат и советов на осуществление общественного (гражданского) контроля.
– Стимулирование практики создания экспертных советов при государственных органах в различных предметных областях.
– Снятие законодательных ограничений для общественных объединений на реализацию права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и подведомственные таким органам организации.
– Расширение возможностей для проведения парламентских расследований.
– Реализация в законодательстве конституционного права на доступ гражданина к информации, собираемой о нем государственными органами, включая правоохранительные.
– Работа органов власти, расположенных на территории Кремля и Китай-города, должна быть построена таким образом, чтобы не препятствовать доступу россиян и туристов ко всем расположенным на этой территории памятникам историко-культурного наследия. Перекрытие улиц и переулков для прохода граждан недопустимо, все возведенные за последние 10-15 лет незаконные ограждения должны быть снесены.
– Привлечение к ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов за распространение недостоверной информации в СМИ и в ответах на обращения граждан и организаций.
– Для государственных органов, непосредственно взаимодействующих с гражданами и частными организациями, важнейшим показателем эффективности должен стать уровень общественного доверия к их деятельности.
– Внедрение «репутационных» инструментов оценки в практику государственного управления: рейтинги и публичные мониторинги. Например, внедрение рейтинга государственных заказчиков позволит учитывать эффективность их работы при принятии кадровых и финансовых решений, а внедрение рейтинга поставщиков для государственных нужд позволит надежным поставщикам экономить на обеспечении контракта.
– Переход к риск-ориентированному подходу к осуществлению государственного (муниципального) контроля (надзора).
– Наделение законодательных и представительных органов правом импичмента в отношении руководителей органов исполнительной власти.
– Оптимизация бюджетных расходов на содержание кадров государственных органов РФ в результате реорганизации структуры государственного управления: упразднение института полпредства, исключение из состава органов исполнительной власти министерств, созданных по географическому признаку (по развитию Дальнего Востока и делам Северного Кавказа).
– Запрет на перекрытие дорог и использование спецсигналов (мигалок) всем автомобилям, кроме принадлежащих экстренным службам, Президенту, Председателю Правительства и главам правительств зарубежных государств.
|
