6. Некоторые вопросы применения реестра расходных обязательств органов местного самоуправления и использования программно-целевых методов управления в сфере культуры
В целях учета и анализа расходных обязательств, повышения прозрачности бюджетного процесса, обоснованности правовой базы бюджетов и их ориентации на выполнение законодательно установленных функций государства (местного самоуправления) в статье 87 Бюджетного кодекса устанавливается обязанность органов местного самоуправления вести на постоянной основе реестр расходных обязательств муниципального образования. Кроме того, требования по ведению реестров расходных обязательств муниципальных образований установлены в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Порядок ведения реестра муниципального образования должен устанавливаться местной администрацией.
Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В целях ведения реестра расходных обязательств муниципального образования необходимо создание соответствующих правовых основ. Прежде всего, обязательность ведения реестра расходных обязательств рекомендуется закрепить в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения на территории муниципального образования.
Порядок формирования, ведения и использования реестра расходных обязательств муниципального образования рекомендуется установить нормативным правовым актом местной администрации. Такой нормативный правовой акт может в том числе определять форму ведения, периодичность обновления реестра расходных обязательств, форму и сроки представления главными распорядителями средств местного бюджета фрагментов реестра расходных обязательств в муниципальный финансовый орган, порядок и направления использования сведений реестра расходных обязательств при осуществлении бюджетного процесса.
Основными принципами ведения реестра расходных обязательств муниципального образования являются:
полнота отражения расходных обязательств муниципального образования и сведений о них;
периодичность обновления реестра расходных обязательств муниципального образования и сведений о них;
открытость сведений о расходных обязательствах муниципального образования, содержащихся в реестре;
единство формата отражения сведений в реестре расходных обязательств муниципального образования;
достоверность сведений о расходных обязательствах муниципального образования, содержащихся в реестре.
Общие задачи по ведению реестра расходных обязательств муниципального образования возлагаются на финансовый орган местного самоуправления.
В сфере реализации полномочий по ведению фрагмента реестра расходных обязательств муниципального образования главные распорядители средств местного бюджета осуществляют следующие мероприятия:
ведут фрагмент реестра расходных обязательств муниципального образования;
представляют фрагмент реестра расходных обязательств муниципального образования в финансовый орган местного самоуправления;
привлекают подведомственных распорядителей бюджетных средств в порядке, установленном соответствующим главным распорядителем средств местного бюджета.
В случае, если в муниципальном образовании реализуются на практике (внедрены в бюджетный процесс) принципы и подходы, закрепленные в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.15, при формировании и ведении реестра расходных обязательств муниципального образования, необходимо учесть следующее.
В том случае, если в муниципальном образовании введено и используется в бюджетном процессе понятие «субъект бюджетного планирования», то по решению главы местного самоуправления полномочия по предоставлению фрагментов реестра расходных обязательств муниципального образования могут быть возложены именно на субъектов бюджетного планирования, а не на всех главных распорядителей местных бюджетов. При этом для муниципального уровня термин «субъект бюджетного планирования» может быть сформулирован как орган местного самоуправления, являющийся главным распорядителем средств бюджета, за которым соответственно главой местного самоуправления закреплены полномочия по бюджетному планированию, внесению соответствующих предложений по формированию местного бюджета, а также по составлению доклада о результатах и основных направлениях деятельности. Перечень субъектов бюджетного планирования утверждается главой местного самоуправления.
При таком подходе фрагмент реестра расходных обязательств муниципального образования может быть включен в состав доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования.
При этом для муниципального уровня термин «доклад о результатах и основных направлениях деятельности» может быть сформулирован как документ, составляемый субъектом бюджетного планирования муниципального образования в порядке, установленном органами местного самоуправления, и содержащий информацию о фактически сложившихся и планируемых целевых, финансовых, результирующих показателях деятельности субъекта бюджетного планирования муниципального образования.
При формировании соответствующего фрагмента реестра расходных обязательств муниципального образования субъекту бюджетного планирования рекомендуется руководствоваться перечнем целей и задач, стоящих перед ним, отраженных в докладе о результатах и основных направлениях деятельности данного субъекта бюджетного планирования и реализуемых в ведомственных целевых программах.
Внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает наличие на территории муниципального образования системы бюджетных целевых программ. Под системой бюджетных целевых программ муниципального образования понимается набор муниципальных целевых программ и муниципальных ведомственных целевых программ, совокупность которых обеспечивает реализацию задач местного самоуправления и, тем самым, достижение целей, стоящих перед органами местного самоуправления. Необходимо учитывать, что муниципальные целевые программы могут быть утверждены как во исполнение уже существующего расходного обязательства муниципального образования, так и порождать новое расходное обязательство муниципального образования.
Для муниципального уровня термин «муниципальная ведомственная целевая программа» может быть сформулирован как утвержденный (планируемый к утверждению) органом местного самоуправления, либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий, направленных на исполнение одного или нескольких расходных обязательств муниципального образования.
Ведомственные программы не могут порождать новое расходное обязательство муниципального образования, а являются формой исполнения расходных обязательств муниципального образования и подлежат отражению в соответствующем разделе реестра. При таком подходе формами исполнения расходных обязательств муниципального образования являются:
утвержденные нормативным правовым актом ведомственные целевые программы;
выделяемые в аналитических целях ведомственные целевые программы;
внепрограммные расходы.
В зависимости от вида ведомственных целевых программ — утвержденных или выделяемых в аналитических целях — рекомендуется отличать способы отражения указанных программ в реестре расходных обязательств муниципальных образований. В случае, если ведомственная целевая программа утверждена нормативным правовым актом муниципального образования, то в разделе реестра «Код функциональной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов)» детализация каждого расходного обязательства осуществляется только до целевой статьи функциональной классификации расходов бюджета.
В случае, если ведомственная целевая программа выделена в аналитических целях, то в разделе реестра «Код функциональной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов)» детализация каждого расходного обязательства осуществляется до уровня видов расходов функциональной классификации расходов бюджета.
Кроме того, если фрагмент реестра расходных обязательств муниципального образования является составной частью доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, в структуре реестра расходных обязательств муниципального образования рекомендуется заменить раздел «Код и наименование главного распорядителя средств бюджета местного бюджета» на раздел «Код и наименование субъекта бюджетного планирования». Рекомендуется также внести дополнительный раздел, отражающий наименование конкретного главного распорядителя средств местного бюджета, ответственного за исполнение каждого отдельного расходного обязательства муниципального образования.
Примерная структура реестра расходных обязательств муниципального образования содержит следующие разделы:
Код и наименование полномочия, уровень муниципального образования.
Код и наименование главного распорядителя средств местного бюджета.
Код, наименование и реквизиты нормативного правового акта, договора, соглашения.
Номер статьи, части, пункта, подпункта, абзаца нормативного правового акта, договора, соглашения.
Дата вступления в силу нормативного правового акта, договора, соглашения.
Срок действия нормативного правового акта, договора, соглашения.
Содержание расходного обязательства.
Код функциональной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов).
Форма исполнения расходного обязательства.
Объем средств на исполнение расходного обязательства.
Основной целью ведения реестров расходных обязательств муниципального образования является необходимость учета полного спектра расходных обязательств муниципальных образований.
В качестве справочной информации при формировании и ведении реестра расходных обязательств муниципального образования используются следующие классификаторы и справочники:
Полномочия органов местного самоуправления, составленные на основе норм следующих нормативных правовых актов:
для составления перечня вопросов местного значения — положения статей 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ;
для составления перечня вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и решаемых органами местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа — нормы соответствующего нормативного правового акта органов местного самоуправления;
для составления перечня делегированных полномочий — нормы федерального закона и/или закона субъекта Российской Федерации о передаче данного полномочия на муниципальный уровень;
Нормативные правовые акты, договоры, соглашения, отражающие всю совокупность нормативных правовых актов, договоров, соглашений муниципального образования, порождающих расходные обязательства муниципального образования, а также принятые в целях развития и детализации правовых норм, порождающих расходное обязательство.
Классификатор функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, формируемый на основании норм Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» в части разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджета.
Классификатор целевых статей расходов бюджета муниципального образования, учитывающий положения норм статьи 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и формируемый на основании нормативных правовых актов муниципальных образований о дополнении перечней целевых статей функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Классификатор главных распорядителей средств местного бюджета, формируемый на основании нормативных правовых актов муниципального образования, содержащих перечень главных распорядителей средств соответствующего бюджета.
Некоторые формы документов, связанные с формированием реестра расходных обязательств муниципальных образований, приведены в Приложениях 21 и 22.
Приложения
Приложение 1
Извлечения из примерного Устава муниципального образования «_________________ муниципальный район», касающиеся сферы культуры
2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ___________________МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ
2.3. К вопросам местного значения _______________ муниципального района относятся:
……………………
……………………..
……………………..
…………………….
……………………..
……………………..
……………………..
…………………….
………………………
……………………….
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории _______________ муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
………………………………
……………………………..
………………………………
………………………………..
формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
……………………………………………
……………………………………………
организация библиотечного обслуживания поселений;
организация мероприятий межпоселенческого характера по созданию условий для организации досуга и обеспечению жителей ______________ муниципального района услугами организаций культуры;
………………………………………………….
организация мероприятий межпоселенческого характера по созданию условий для массового отдыха жителей ____________ муниципального района и организации обустройства мест массового отдыха населения;
……………………………………………….
………………………………………………..
……………………………………………….
……………………………………………….
2.4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав ______________ муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления ______________ района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет ______________ муниципального района.
Органы местного самоуправления ______________ муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав ______________ муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета ______________ муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции на неисполнение соглашений.
2.5. Органы местного самоуправления ______________ муниципального |
