ПРОЕКТ
Министерство культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации
Методические рекомендации по реализации вопросов местного самоуправления в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов
Согласовано:
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство регионального развития Российской Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации
Москва 2005
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 7
1. Разъяснения некоторых понятий, определяющих полномочия органов местного самоуправления по вопросам культуры 14
21
2. Порядок создания муниципальных организаций культуры. 22
3. О делегировании полномочий
в сфере культуры 38
4. Методические рекомендации
по обеспечению деятельности органов управления культурой муниципального района 44
4.1. Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры 44
4.2. Механизм реализации полномочий 48
4.3. Объем полномочий 49
4.4. Функции 51
54
5. Организации культуры 55
5.1. Учреждения культуры клубного типа 55
5.2. Библиотеки 65
6. Некоторые вопросы применения реестра расходных обязательств органов местного самоуправления и использования программно-целевых методов управления в сфере культуры 75
Приложения 81
Приложение 1 81
Извлечения из примерного Устава муниципального образования «_________________ муниципальный район», касающиеся сферы культуры 81
Приложение 2 90
ПРИМЕРНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
об Управлении (отделе, комитете) культуры как отраслевом органе исполнительной власти, являющимся структурным подразделением администрации муниципального образования 90
ПОЛОЖЕНИЕ
об Управлении культуры Администрации муниципального образования
_____________ (наименование муниципального образования)» 90
Приложение 3 98
ПРИМЕРНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
об Управлении (отделе, комитете) культуры как отраслевом органе исполнительной власти муниципального образования,
являющимся юридическим лицом 98
ПОЛОЖЕНИЕ
об Управлении культуры
(наименование муниципального образования) 98
Приложение 4 111
модельный УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
«Отдел (управление, комитет) культуры муниципального образования» 111
УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
«Управление культуры
____________________________________»
наименование муниципального образования 112
Приложение 5 124
Типовое положение о государственном муниципальном учреждении
культуры клубного типа 124
Приложение 6 139
Примерное положение о клубном формировании
культурно-досугового учреждения 139
Приложение 7 144
модельный УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ культуры 144
УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ культуры 144
Приложение 8 159
МОДЕЛЬНЫЙ УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДЕТЕЙ 159
УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДЕТЕЙ «___________» 159
Приложение 9 174
ПРИМЕРНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
О МУНИЦИПАЛЬНОМ ПАРКЕ КУЛЬТУРЫ И ОТДЫХА
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 174
Приложение 10 186
ПРИМЕРНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
об организации музейного дела в муниципальном районе 186
Приложение 11 195
Примерное положение о филиале муниципального учреждения
культуры культурно-досугового типа 195
Приложение 12 200
Модельный устав
Автономной некоммерческой организации
«Информационно-ресурсный центр культуры муниципального образования» 200
Приложение 13 209
ПРИМЕРНЫЙ АКТ ПРИЕМА-ПЕРЕДАЧИ ИМУЩЕСТВА 209
Приложение 14 210
СОГЛАШЕНИЕ МЕЖДУ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ И ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА О ПЕРЕДАЧЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТИ ПОЛНОМОЧИЙ 210
Приложение 15 216
СОГЛАШЕНИЕ МЕЖДУ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА И ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ О ПЕРЕДАЧЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТИ ПОЛНОМОЧИЙ 216
Приложение 16 221
Модельное решение представительного органа муниципального района о принятии к осуществлению части полномочий органа местного
самоуправления поселения 221
Приложение 17 223
Модельное решение представительного органа поселения о передаче осуществления части полномочий органам местного самоуправления муниципального района 223
Приложение 18 225
Порядок
расчета объема субвенции на осуществление части полномочий
поселения органом местного самоуправления муниципального района 225
Приложение 19 229
Разъяснения о порядке учреждения и присвоении звания «Народный (образцовый) самодеятельный коллектив» самодеятельным творческим коллективам 229
Приложение 20 231
Образец Паспорта муниципального учреждения культуры клубного типа 231
Введение
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации и протоколом совещания у Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — Министра Российской Федерации С. Е. Нарышкина от 25 июля 2005 г. № СН-П16–21пр Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации разработало Методические рекомендации по решению вопросов местного значения в области культуры на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) и действующего федерального законодательства в целях оказания методической помощи главам муниципальных образований (главам местных администраций), органам управления культурой муниципальных образований и муниципальным организациям культуры. Методические рекомендации подготовлены с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Необходимые преобразования организаций культуры, связанные с реформой местного самоуправления, должны обеспечить сохранение всех положительных достижений в сфере культуры, учитывать специфику образования сети общедоступных учреждений культуры, многообразие их видов и организационно-правовых форм, условий хозяйственной деятельности и финансирования, а также других сторон функционирования.
По состоянию на 1 января 2004 г. в муниципальной собственности сосредоточено 121 933 учреждения или 96 % учреждений культуры Российской Федерации. В повсеместной практике в качестве учредителей муниципальных организаций культуры выступали районные органы управления в лице отделов (управлений, комитетов) культуры и комитетов по управлению имуществом.
К началу 2005 г. объем недвижимого имущества муниципальных объектов культуры составлял 80 % районного имущества по отношению к 20 % имущества сельских администраций. Оборудование, средства коммуникации и транспорт на 90 % являлись собственностью районов. Кроме того, в ряде территорий России муниципальные объекты культуры принадлежали субъекту федерации.
Оплата труда, финансирование текущих и коммунальных расходов обеспечивались за счет консолидированного бюджета района. В случае недостаточности местного бюджета из средств субъекта федерации оказывалась финансовая помощь.
Характерной особенностью муниципальных организаций культуры являлась высокая концентрация основных ресурсов по производству услуг культуры и досуга на уровне муниципального района.
Муниципальные организации культуры традиционно представлены:
библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные системы;
клубами различных типов (Дома и Дворцы культуры, сельские клубы, Центры культуры и досуга, национально-культурные Центры, Дома народного творчества, Дома ремесел, Дома фольклора, молодежные культурные Центры, передвижные Центры культуры и досуга);
краеведческими и мемориальными музеями;
детскими школами искусств, музыкальными, художественными и хореографическими школами;
парками культуры и отдыха;
кинотеатрами и киноконцертными залами;
выставочными залами и галереями;
муниципальными творческими коллективами1.
Названные структуры различаются по: а) характеру выполняемых функций; б) организации творческого процесса; в) особенностям применяемого труда.
В силу географических особенностей нашей страны и слабой коммуникационной инфраструктуры для сельского населения, жителей малых городов, районов Крайнего Севера, Дальнего Востока и большинства регионов Сибири муниципальные учреждения культуры являются единственными структурами, обеспечивающими конституционные права граждан на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным благам.
Доля общественных организаций в муниципальных образованиях, обеспечивающих услуги культуры, по данным Всероссийского мониторинга новых форм учреждений культуры составляет 0,10 %. Доля частных организаций, обеспечивающих услуги в сфере культуры и досуга в муниципальных образованиях, составляет около 15 % и в основном сосредоточена в городах и районных центрах.
Общественные и частные организации активно используют в своей деятельности творческие коллективы, кадровые, информационные и методические ресурсы муниципальных организаций культуры. Развитие некоммерческого сектора в сфере культуры на муниципальном уровне за счет общественных и частных организаций во многом сдерживается в силу следующих объективных причин: низкий уровень доходов населения, не позволяющий оплачивать услуги культуры по рыночной цене; ограниченный круг предложения общественных и частных организаций, позиционированный на состоятельного потребителя; неразвитость общественных институтов; географические и демографические особенности, требующие дифференциации объемов и типов услуг культуры и досуга.
Явное преимущество муниципальных учреждений культуры перед другими организаторами заключается в системной практике создания культурной среды, в сохранении и преумножении культурных традиций и местной идентичности, в создании условий для социальной интеграции местного сообщества.
Базовым элементом создания услуг муниципальных учреждений культуры являются самодеятельные объединения граждан по всем направлениям творческой и социокультурной деятельности.
Муниципальные организации культуры создают комплексные услуги по обеспечению культурного досуга в массовых, интерактивных и индивидуальных формах. Концерты,
театральные спектакли, выставки художников и мастеров декоративно-прикладного творчества обеспечиваются на муниципальном уровне силами участников самодеятельных творческих коллективов и в силу этих особенностей имеют достаточно высокую
экономическую эффективность.
Муниципальные организации культуры обеспечивают библиотечные услуги, создают и экспонируют местные музейные предметы и коллекции.
Муниципальные учреждения культуры исполняют функции центров инициатив местного сообщества, патриотического воспитания граждан, сохранения и развития национальных культур.
Массовым потребителем услуг муниципальных учреждений культуры является молодежь, приток которой в творческие коллективы за последние 5 лет возрос на 25 %. Это особенно актуально на фоне статистики Министерства обороны Российской Федерации, по данным которого большая часть личного состава Российской Армии состоит из жителей сел и малых городов. Отличительной особенностью муниципальных организаций культуры является целенаправленная работа с социально незащищенными слоями населения, которая ведется на безвозмездной основе.
По итогам Всероссийского мониторинга досуговых предпочтений населения в муниципальных образованиях учреждения культуры позиционируются как центры информации, общения и социальных инициатив. На основании репрезентативной выборки 87 % опрошенных считают муниципальные учреждения культуры основным источником культурной деятельности и организации досуга.
Анализ регионального законодательства о культуре, региональных программ развития культуры, других нормативных документов субъектов Российской Федерации по вопросам культуры позволяет сделать вывод о том, что муниципальные учреждения культуры позиционируются руководителями органов власти и управления субъектов федерации и муниципальных образований как фактор экономического развития и социальной стабильности.
Конституцией Российской Федерации в статье 44 установлено право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, право на доступ к культурным ценностям.
Конституция возложила на Российскую Федерацию и субъекты федерации обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативных правовых актов.
Исходя из совокупности норм российского законодательства по вопросам в сфере культуры, в данных методических рекомендациях предложена технология преобразования ныне действующей сети учреждений культуры в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления.
Настоящие методические рекомендации стремятся дать оперативный ответ на решение проблем, возникших в ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ. В качестве основных проблем следует отметить:
субъективное толкование на местах некоторых норм закона, что повлекло за собой неоправданную ликвидацию ряда организаций культуры (музеи, киноустановки, учреждения клубного типа, методические центры, другое);
разрушение единства библиотечных и музейных фондов;
ликвидацию районных Домов и Центров культуры, централизованных библиотечных систем, создающих комплексные услуги для населенных пунктов, не обладающих ресурсами для производства услуг культуры;
ликвидацию органов управления культуры.
В методических рекомендациях предложена технология преобразовательных процессов и образцы нормативных документов, необходимых для реализации полномочий по вопросам культуры на уровне муниципальных образований.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию создания и определению функций органов управления культурой муниципального района.
В рекомендации включены главы по урегулированию вопросов библиотечного обслуживания, обеспечению сохранения нематериального культурного наследия2 (клубы, творческие коллективы), организации досуга и массового отдыха населения. Принимая во внимание тот факт, что основная доля организаций культуры приходится на учреждения культуры клубного типа и библиотеки, разработчики сосредоточили внимание на примерах, касающихся именно этих типов организаций культуры. Приведены образцы нормативных правовых актов по их созданию и организации деятельности.
В отношении других учреждений культуры и досуга, составляющих инфраструктуру муниципальной сети, разработчики сочли целесообразным привести образцы положений и нормативных документов. Такая позиция обусловлена тем, что готовятся изменения в Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», а также по вопросам деятельности музеев Роскультурой готовится новая инструкция. В связи с тем, что Минкультуры России готовит предложения о переводе кинотеатров и парков культуры и отдыха в другие организационно-правовые формы, разработчики сочли целесообразным не затрагивать в данных методических рекомендациях вопросы регулирования деятельности этих учреждений.
По мнению разработчиков настоящих рекомендаций, вопросы, касающиеся полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению объектов культурного наследия, требуют рассмотрения в отдельных методических рекомендациях в связи с подготовкой ряда изменений в комплекс законодательных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, которые затронут компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений.
С учетом многочисленных запросов органов исполнительной власти и специалистов учреждений культуры из территорий, в методических рекомендациях даны разъяснения о делегировании полномочий от поселения — муниципальному району, от субъекта федерации – к муниципальному району, а также уделено внимание обеспечению деятельности организаций культуры, исполняющих функции межпоселенческого характера. Приведены образцы нормативных правовых актов, соглашений и договоров.
В отдельной главе приведены разъяснения по составлению реестра расходных обязательств муниципального образования, касающиеся вопросов культуры.
Согласно Федеральному закону от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» до 1 января 2009 г. введен переходный период. В связи с чем, в переходный период вновь образованные поселения, на основании закона субъекта Российской Федерации, могут решать вопросы местного значения в сфере культуры, исходя из степени готовности, либо решение этих вопросов, до окончания переходного периода, остается в компетенции муниципальных районов.
* * *
Настоящие Методические рекомендации разработаны Департаментом культуры Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (директор Департамента — Ю.А. Шубин, заместитель директора Департамента – С.Н. Горушкина, заместитель начальника координационно-аналитического отдела И.А. Тозыякова) при консультационно-аналитической поддержке Института реформирования общественных финансов (директор — В. В. Климанов) и Центра научных исследований социально-экономических проблем культуры (директор — Е. Л. Игнатьева), согласованы с Министерством регионального развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.
При разработке рекомендаций были использованы материалы, предоставленные |
