Лекция № Тема: Содержание и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»
Скачать 3.9 Mb.
|
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней состоялся января 1722года. В нем отмечалось: «Быть при Сенате генерала – прокурору и обер – прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал – прокурору». (Указом Президента РФ от 29 декабря 1995года №1329 день 12 января провозглашен «Днем работников прокуратуры Российской Федерации»). Таким образом, в 1722году в России был введен новый государственный институт, доселе не существовавший в России – прокуратура. Цель, поставленная перед прокуратурой – проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти. Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при сенате Генерал – прокурору и обер – прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал – прокурору» от 12 января 1722года; Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722года; «О должности Генерал – прокурора» от 27 апреля 1722года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал – прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», « также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производятся и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основными среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в органах, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал – прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал – прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулирования правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегии Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору. «Генерал – прокурор, - писал русский политолог А.Д. Градовский, - по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов». Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, генерал – прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность: составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике». Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр – I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». В.О. Ключевский писал, что Петр – I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и «сиятельствами» в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. Указ « О должности Генерал – прокурора» поставила прокурора над Сенатом и в прямое распоряжение императору. В табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал – лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалами. Можно полагать, что при обдумываний неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, пример Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно – надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушителей со стороны властей. По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра-I – коллегиальности и единоначалия: «Должность Генерала-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сенат начало коллегиальное». Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления». А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе». Первым генерал-прокурором Петр-I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный. Ягужинский пользовался полным доверием Петра-I, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избрать « их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и, от которого зависело, на том «»протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласиях с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовалось. В то же время прокурор. Чей протест был отклонен, направлял специальное «донесение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др. Изучение исторических материалов позволяет с полной уверенностью утверждать, что российская прокуратура своему сознанию обязана лично административному гению Петра-I, в 1722 году. Было не просто скопировано уже ранее существующая модель, а была создана уникальный Государственный орган надзора и контроля в первую очередь не только за судебной властью, но и за всем административным аппаратом Государственного управления, это позволяет охарактеризовать российскую прокуратуру как исторически самобытный элемент власти и управления. 3. После петровский период развития прокуратуры в России. В последующие годы после смерти Петра-I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 года, была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра-I от 1722 года. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора. При Павле I, одержимой идеей «все созданное Екатериной II, изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом. В целом после петровского периода Российской государственности, не смотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет. В частности, учреждение в России в 1775 году губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей местных властей и в судопроизводстве. 4. Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование структуры органов прокуратуры. В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 году «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров. Реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число было удвоенно, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло пятьдесят. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам. В основу деления был положен чисто количественный критерий – численность населения. На территории губернии проживало около четыреста тысяч душ, на территории уезда – около тридцати тысяч душ. Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воеводств проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались, упразднялись провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления – нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору.
Реформа 1775 года сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством. 5. Судебная реформа 1862 года. Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине». Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишениями свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения …» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, - состояли в наблюдении, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах». |
Похожие:
 | Дисциплина «Прокурорский надзор» относится к вариативной части профессионального цикла ( В. Дв 1) основной образовательной программы... | | Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов по специальности 030501. 65... |
 | Редактор Т. Липкина Художник Л. Чинёное Корректор Г. Казакова Компьютерная верстка М. Егоровой | | Охватывает такие понятия, как стандарты, строительные нормы и правила, технические условия и т п |
| Знать основные понятия и термины, используемые в административном праве, уметь объяснить их содержание и применить на практике. Знать... | | Учебно-методический комплекс дисциплины составлен в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта высшего... |
| Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... |
| Прокурорский надзор за исполнением законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов | | ... |