Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
Скачать 6.09 Mb.
|
| канадской федерации, уровнем экономического развития, включая сильные региональные различия, социальным и этническим составом ее населения, институциональным дизайном, с другой – конституционными поправками, судебными интерпретациями, межправительственными переговорами. Немаловажной проблемой является расхождение между реальными политическими процессами и конституционными положениями. «Писаная конституция Канадской федерации имеет ограниченную пользу в объяснении того, как действует федеративная система».289 Особо следует сказать о факторе Квебека. Канада относится к числу биэтнических федераций. Ее характерными чертами являются территориальная концентрация этнокультурной группы в пределах границ провинции (Квебек); этническая биполяризация, выражающаяся в том, что одним из полюсов поляризации является франкофонское меньшинство, которое концентрируется на одной территории. Франкофоны составляют четверть населения Канады и 85 процентов населения канадской провинции Квебек. Причем это не просто большинство населения провинции, а большинство, разделяющее глубокое чувство квебекской национальной идентичности. Далее, характерной чертой канадской федерации является институционализация конфликта, поскольку правительства Квебека около 50 лет и особенно после 1960 г. взяли на себя ответственность по защите франкофонского большинства в провинции Квебек.290 Если кратко подытожить суть противоречий между властями федерации и провинции, то она заключается в борьбе Квебека против доминирования федерального центра и за большую автономию и децентрализацию. В отличие от этого девять англоязычных провинций часто выступают совместно с федеральной властью, «чтобы находить совместные общенациональные решения того, что они рассматривают как общенациональные вопросы».291 Канада пошла по пути введения определенных институциональных элементов, обеспечивающих защиту этнического меньшинства, в том числе и таких элементов, которые усиливают асимметрию. При этом конструкция канадского федерализма непрерывно совершенствуется, вследствие чего канадский федерализм заслужил в политической науке репутацию «пантеона политических экспериментов». «Федеративный опыт Канады, - пишет Колин Вильямс, - предлагает захватывающее проникновение в способ, которым политические силы приспосабливают широкое разнообразие различных интересов и требований, периодически ставящих под вопрос все политическое здание, основанное на сообщественном федерализме. Можно было бы утверждать, что национальный спорт Канады – это не профессиональный хоккей на льду, а, скорее, профессиональное конституционное реконструирование».292 К числу характерных особенностей канадского федерализма относится то, что, хотя, несомненно, существуют противоречия между провинциями, в том числе между англоязычными провинциями и франкоязычной провинцией Квебек, все-таки основное противоречие, затрагивающее этнические интересы, проходит по вертикали – между федеральным правительством и правительством Квебека и в первую очередь по вопросу о распределении предметов ведения и полномочий. «В течение последних 40 лет руководители Квебека требовали (и обычно получали) полномочия в таких областях, как культура, иммиграция, рабочая сила, международные отношения и экономическое развитие». При этом, чтобы придать своим требованиям легитимность, они подчеркивали лингвистическую и культурную исключительность провинции, создавая в этом процессе особую идентичность. Сопротивляясь передаче полномочий и защищая мощь и масштабы канадского государства, федеральные элиты ссылались на канадскую идентичность, направленную на преодоление лингвистических и региональных расколов.293 В настоящее время Канада является сильно децентрализованной федерацией с большой автономией ее субъектов – провинций. Отношения между федерацией и провинциями не столь тесные, как в некоторых других федерациях. Эти отношения, как отмечалось в литературе, не имеют конституционной или законодательной базы. Ad hoc координация, часто лишь двусторонняя, остается доминирующей формой взаимодействия294. Как и всякая федерация, она не лишена соперничества, конкуренции между провинциями, а также между федеральным центром, с одной стороны и субъектами федерации – с другой. В то же время наличие общенациональных интересов и целей делает необходимым сотрудничество властей разного уровня, достижения согласия, в том числе в сфере распределения предметов ведения и полномочий. В Конституции Канады закрепляются законодательные полномочия федерации и провинций, а также конкурентные полномочия, а оставшиеся полномочия рассматриваются как полномочия федеральной власти. Однако в последующем развитии на разделение полномочий заметное влияние оказали судебные органы и, прежде всего, Верховный Суд Канады. По мнению некоторых авторов, они перевернули централистскую конституцию с ног на голову, ослабив федеральные полномочия и усилив провинции.295 И если первоначально доминировала федеральная власть, то с течением времени ее полномочия значительно ослабли. Поэтому судить сейчас по канадской конституции о реальном распределении предметов ведения и полномочий между властями федерального и регионального уровней не имеет большого смысла. Ситуация в этой сфере в настоящее время обстоит таким образом, что в некоторых сферах федеральные органы государственной власти и органы государственной власти провинций действуют самостоятельно, независимо друг от друга. Но в большинстве сфер федеральное правительство и правительства провинций должны координировать свои действия, хотя бы потому, что решение многих вопросов требует выхода за рамки юрисдикции властей обоих уровней. Иначе говоря, в Канаде и на федеральном, и на провинциальном уровне решаются вопросы, относящиеся к одному и тому же предмету ведения. Например, если взять в качестве предмета ведения природные ресурсы, то в целом собственность на эти ресурсы принадлежит провинциям, но за исключением оффшорных ресурсов и добычи урана, которые находятся под юрисдикцией федерального правительства. Разграничение предметов ведения и полномочий в американской федерации тоже представляет весьма существенную проблему. Как было замечено одним американским автором, «в начале двадцать первого века баланс власти федерального правительства и правительств штатов остается фундаментальным вопросом федерализма».296 В разделе 8 статьи 1 Конституции США определяются права федерального центра, причем сделано это в виде перечисления прав Конгресса США, который в данном случае выступает олицетворением всей федеральной власти. Таких полномочий называется восемнадцать. Среди них – введение и взимание налогов, сборов, пошлин и акцизов; оборона страны; регулирование торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами; введение единообразных правил о натурализации и единообразных законов о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов; чеканка монет, установление единиц весов и мер, создание почтовых служб и почтовых путей; учреждение судов, подчиненных по отношению к Верховному суду; объявление войны и другие полномочия. Само перечисление в Конституции предметов ведения федеральной власти свидетельствует об исчерпывающем характере этого перечня. Американская Конституция не содержит особого перечня предметов совместного ведения федерации и штатов, но предусматривает случаи, когда необходимы совместные действия федеральных органов власти и властей штатов (например, в XX и XXII поправках к Конституции США). Согласно доктринальному толкованию, «делегирование национальной Конституцией специфических полномочий Конгрессу не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе. Эти конкурентные полномочия включают взимание налогов, заимствование денежных средств, создание судов и строительство магистральных дорог».297 Если по какому-либо из перечисленных предметов ведения есть прямой запрет штатам заниматься его регулированием, это означает, что он приобретает характер исключительного предмета ведения федерального центра. Что касается других названных в Конституции предметов ведения и полномочий федеральной власти, то в научной литературе ставится вопрос, являются ли они исключительными или конкурентными, то есть такими, по которым могут законодательствовать и штаты. Ответ на этот не совсем ясный вопрос в целом сводится к тому, что его решение оставлено на рассмотрение Верховного Суда США. Правда, американская федеративная практика свидетельствует о том, что в случае конкурентных полномочий неготовность или неспособность федеральной власти обеспечить правовое регулирование вопросов, на которые распространяются эти полномочия, штаты получают возможность расширить свои законодательные полномочия. Когда обе палаты Конгресса не смогли договориться о принятии единого закона о незаконной иммиграции, это стимулировало принятие штатами собственных законов. Когда федеральная власть оказалась неготовой принять закон о минимальной заработной плате (5,15 доллара в час), 18 штатов подняли минимальный уровень заработной платы выше федерального минимума, в том числе законодатели штата Калифорнии повысили этот минимум до 8 долл. в час. Примерно такая же ситуация сложилась с проблемой однополых браков. Поскольку решить этот вопрос не удалось на федеральном уровне, у штатов были развязаны руки, и до конца 2006 г. девятнадцать штатов приняли поправки к своим конституциям, запрещающие браки между лицами, принадлежащими к одному полу.298 Кроме перечисленных в Конституции США полномочий Конгресса, за федеральной властью признаются так называемые подразумеваемые права. Последние в Основном законе не называются, но, как говорят специалисты, они необходимы для реализации открыто закрепленных прав. Например, в Конституции США называется право Конгресса чеканить монету, но ни словом не упоминается о бумажных деньгах. Понятно, что введение их в обращение было квалифицировано как «подразумеваемое право» федеральной власти. В практическом плане использование понятия подразумеваемых прав объективно создает почву для весьма широких и вольных толкований и даже произвола. В случае споров по поводу того или иного подразумеваемого права решающая роль в толковании принадлежит судам. Но они, как свидетельствует история американского федерализма, в течение длительного времени чаще всего вставали на сторону федерального центра. Конституция признает и так называемое право завладения, или присвоения (preemption). Под этим правом подразумевается полномочие Конгресса издавать законы, которыми федеральный центр принимает на себя полную или частичную ответственность за функцию, которую ранее выполняли правительства штатов. О масштабах распространения данного метода свидетельствует тот факт, что в течение 2001-2005 гг. Президент США одобрил 64 акта завладения (присвоения)299 Право на завладение осуществляется федеральным центром в двух формах - форме обращенного к штатам и обязательного для них указания (требования) федерального центра совершить определенное действие или предоставить услугу в соответствии с минимальными общенациональными стандартами и в форме ограничения, запрещающего штатам совершать определенные действия и осуществлять какие-то полномочия. Один из способов использования метода завладения (присвоения) встречается при распространении инноваций. Как известно, к числу преимуществ федеративного устройства государства его сторонники относят то, что субъекты федерации часто выступают в качестве лабораторий, где проводятся эксперименты. Позже они распространяются среди других субъектов федерации. В США имели место случаи, когда инновации, изобретенные в одном штате, затем добровольно перенимались другими штатами, но не всеми. Тогда в действие вступала федеральная власть, заставляя эти другие штаты также применить инновации в своей практике. Например, 19 американских штатов установили предельную норму концентрации алкоголя в крови автомобилиста. Чтобы заставить штаты, не принявшие у себя соответствующие законы, последовать данному примеру, федеральное правительство использовало такое «убеждающее» средство, как отказ таким штатам в федеральном финансировании дорог. И если первоначально данная инновация переходила от штата к штату на добровольной основе, то затем она стала добровольно/принудительно распространяться иным путем: от штатов к федеральному центру и от него снова к штатам.300 Здесь федеральный центр по существу присвоил себе полномочие штата, но не в прямой форме, а путем угрозы отказа от предоставления определенных льгот. На практике использовались и другие способы расширения полномочий федеральной власти, включая судебные решения, нефинансируемые мандаты, политику предоставления грантов. Что касается предметов ведения и полномочий штатов, то они носят остаточный характер. В федеральной конституции, согласно Х поправке, оговорены два условия отнесения тех или иных полномочий к компетенции штатов: (а) полномочия не должны быть делегированы Соединенным Штатам, т. е. федеральному центру. Это значит, что они не могут находиться в компетенции штатов, если приданные федеральной власти предметы ведения и полномочия носят исключительный характер и соответственно (б) они не должны быть запрещены к использованию отдельными штатами. Основной закон государства устанавливает прямые запреты, указывая, чего штаты не должны делать (см. разд. 9 и 10 ст. I, поправки XIV, XV, XIX, XXIV, XXVI). К числу таких запретов отнесено то, что ни один штат не может, например, вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации; облагать без согласия Конгресса пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, за исключением случаев, когда это необходимо для осуществления законов штата об инспекции; устанавливать без согласия Конгресса какие-либо тоннажные сборы; содержать в мирное время войска или корабли и др. Кроме указания на то, что не может входить в компетенцию штатов, Конституция США содержит положения, которые побуждают штаты к определенным действиям: например, к приведению законов штата в соответствие с федеральными законодательными актами и договорами федеральной власти. Так, статья 6, в частности, гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения». Специфический способ ограничения полномочий штатов, использованный в Конституции США, и отсутствие в ней статей о предметах совместного ведения создает довольно широкий простор для определения штатами своих предметов ведения и полномочий. Позиция штатов значительно усилены десятой поправкой к Конституции США. В этой поправке говорится: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом». Как заметил в свое время Джеймс Мэдисон, говоря о предлагавшейся тогда конституции, полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. «Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, многочисленны и неопределенны».301 Однако в целом история развития американской федерации свидетельствует о все большем сосредоточении разных полномочий в руках федерального центра, хотя и в нынешних условиях штаты США в отличие от субъектов некоторых других федераций сохраняют довольно широкий круг предметов ведения и обладают значительными полномочиями. В то же время следует сказать, что штаты по-разному используют свои полномочия, не выстраиваясь по единому шаблону. Это подтверждает наличие у штатов свободы выбора в том, какие полномочия использовать и каким образом. Как отмечается в литературе, «в некоторых штатах взимается подоходный налог и налог с продаж, в других – нет; некоторые штаты разрешают использование марихуаны в медицинских целях, другие – нет; некоторые разрешают самоубийство с посторонней помощью, другие запрещают это; некоторые штаты разрешают браки гомосексуалистов, большинство же – нет; некоторые штаты отличаются тем, что можно было бы назвать узнаваемой религиозной идентичностью, большинство же являются светскими и неразличимыми по этому основанию; некоторые штаты опираются на сельское хозяйство, другие – на промышленность; некоторые штаты имеют то, что можно было бы назвать «либеральными» культурами, в то время как другие обычно считаются более «консервативными». Различия можно было бы умножить во много раз».302 Своеобразно регулируется распределение предметов ведения и полномочий в ФРГ. Одна из особенностей становления |
Похожие:
 | Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с | | Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с |
| Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 | | Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 |
| Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор... | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
 | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
| «Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,... | | Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор |