Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
Скачать 6.09 Mb.
|
| закрепленных доходных источников и регулирующих доходных источников. Доходы по первой группе налогов полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены. Доходы по второй группе налогов, к которым относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, поступают в бюджет соответствующего уровня в виде процентных отчислений по ставкам (нормативам), утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год. Согласно Основному закону ФРГ, одна часть налогов твердо закреплена за определенным уровнем власти. Так, федерация получает доходы от финансовых монополий и из следующих источников: таможенные пошлины; косвенные налоги на потребление в той мере, в какой они не поступают в пользу земель, в пользу Федерации и земель или в пользу общин; налог с грузового транспорта; налог с оборота капиталов, на страхование и налог с обменных операций; единовременный имущественный налог и компенсационные сборы для выравнивания расходов земель; дополнительные сборы к подоходному налогу и к налогу с корпораций; налоги, собираемые в рамках Европейского Союза. В пользу же земель поступают доходы от следующих налогов: имущественный налог; налог с наследства; налог с автомашины; налог с транспорта, поскольку он не поступает в пользу Федерации или Федерации и земель одновременно; налог на пиво; доходы от игорных учреждений; налог на защиту от пожаров. Другая часть налогов принадлежит одновременно Федерации и землям. Эти налоги делятся между ними в определенной пропорции. Это поступления от подоходного налога, от налогов на корпорации и налога на добавленную стоимость. Поступления от подоходного налога и налога на корпорации распределяются между Федерацией и землями поровну, а доли поступлений от налога на добавленную стоимость определяются федеральным законом.458 Более полное представление о вертикальном распределении некоторых совместных налогов дает таблица № 5: Таблица № 5 Распределение некоторых налогов между властями различных уровней в ФРГ (в % от собранных налогов)
Источник: Spahn P. and Fottinger. Germany // Fiscal Federalism in Theory and Practice. – Washington: International Monetary Fund, 1997. – P. 230; Buettner Th. Fiscal equalization in Germany. – Fiscal Equalization and Political Decentralization: Lessons from Spain, Germany and Canada. – Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Ltd., 2008. – P. 142. Законодательное закрепление доли в поступлениях от конкретного налога, которая причитается власти каждого уровня, обеспечивает субъектам федерации определенную предсказуемость в потенциальных доходах, что исключительно важно для бюджетного планирования. Кроме того, поскольку налоговые сборы имеют циклический характер, точное нормативное закрепление доли субъектов федерации позволяет им увеличивать расходы в периоды увеличения налоговых сборов и, наоборот, ограничивать расходы в периоды падения указанных сборов в результате неблагоприятной экономической конъюнктуры. В последнем случае большое значение приобретает введение в систему раздельного налогообложения элементов гибкости либо в виде увязывания трансфертов со средней за последние несколько лет величиной доходов федерального правительства, либо в виде требования к субъектам федерации создать за счет части доходов стабилизационные фонды, чтобы выровнять циклические колебания в сборе делимых налогов. При данной смешанной системе налогообложения управление им может осуществляться централизованно, на федеральном уровне (как в Российской Федерации) или на федеральном и региональном уровне одновременно (как в Германии). Земли в ФРГ управляют налогообложением наряду с федеральной властью. Так, Баварская налоговая администрация состоит из министра земли, одного регионального налогового управления, 108 местных налоговых учреждений и 18000 работников459. Вся эта управляющая система собирает по нескольку десятков миллиардов евро ежегодно. Одним из важных и по существу пока незаменимых источников доходной части бюджетов субъектов федераций являются федеральные трансферты, под которыми обычно понимаются средства, предоставляемые федеральным центром бюджетам субъектов федерации. Наряду с трансфертами используются и другие понятия, которые по существу обозначают один из видов трансферта. Так, в межбюджетных отношениях используются понятия дотации, субсидии, субвенции, гранты. Все это различные виды трансфертов. Например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. В Российской Федерации наряду с дотациями, субвенциями и субсидиями особо выделяются целевые межбюджетные трансферты бюджетам субъектов федерации. В Федеративной Республики Германии на конституционном уровне предусматривается участие федеральной власти в расходах земель. Так, в статье 91а Основного закона ФРГ раскрываются общие задачи земель, в решении которых участвует федеральная власть, поскольку, как сказано в законе, эти задачи «имеют значение для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения жизненных условий».460 К таким общим задачам Основной закон отнес: 1) расширение и строительство новых высших учебных заведений, исключая клиники при них; 2) улучшение региональной экономической структуры; 3) улучшение аграрной структуры и защита береговой линии. В первом и во втором случаях Федерация возмещает половину расходов каждой из земель. В третьем случае она возмещает не менее половины расходов. При этом регулирование участия должно быть единым для всех земель. Реформа германского федерализма, начатая в 2006 г. принятием поправок в Основной закон ФРГ, пока существенно не изменила природу фискального федерализма в данной стране. Однако сократилось число случаев совместного финансирования. Федеральные гранты землям в сфере исключительной компетенции последних отменены.461 Согласно другой статье Основного закона ФРГ – ст. 104а, в случае, «если земли действуют по поручению Федерации, то последняя несет связанные с этим расходы». Если в федеральном законе устанавливается, что Федерация несет половину или более расходов, то он исполняется по поручению Федерации. Если же в законе устанавливается, что земли несут четверть или более расходов, то для его принятия надо одобрение Бундесрата (палаты земель). В федерациях довольно широко используется система так называемых межправительственных грантов. Процесс предоставления их субъектам федерации характеризуется принятием ряда взаимосвязанных решений. Прежде всего, федеральная власть решает, предоставлять грант или не предоставлять. Здесь перед нею открыт широкий выбор целей: предоставлять ли грант на строительство дорог или на совершенствование системы образования; предоставить ли право на расходование гранта на совершенствование образования по собственному усмотрению самим субъектам федерации или направить грант конкретно на увеличение числа преподавателей и сокращение численности учащихся в классах. Во-вторых, федеральная власть решает вопрос о размере гранта, а также то, с какими условиями связать его получение субъектом федерации, чтобы выполнение этих условий способствовало реализации намеченной федеральным центром политики. В-третьих, правительство субъекта-реципиента решает, принять грант или не принимать. При этом оно может учитывать величину гранта, условия его получения и т. п. Наконец, приняв грант, субнациональное правительство должно определить политику, в соответствии с которой оно будет расходовать средства, переданные в виде гранта.462 Представляя субъектам федерации финансовые ресурсы, федеральная власть обычно требует от субъекта-реципиента придерживаться определенных правил в качестве условия помощи. Часто они включают требование, чтобы вклад самого реципиента соответствовал финансовому вкладу донора, а также условия относительно того, как будут использованы фонды, как будет осуществляться управление программой предоставления помощи и как правительство-реципиент будет отчитываться перед донором.463 Принципы, на которых должна строиться федеральная помощь, чтобы она оказалась полезной и эффективной для субъектов федерации, известны. Это прозрачность, или транспарентность ее, когда общеизвестны такие факты, как объем этой помощи, кому она оказывается, для каких целей; экономическая эффективность помощи, которая выражается в стимулировании властей и субъектов экономической деятельности; бюджетная ответственность субъектов-реципиентов, выражающаяся в целевом расходовании предоставляемой федеральной помощи и стремлении улучшить собираемость налогов на данной территории и расширить налогооблагаемую базу; недопущение иждивенчества и появление или обострение на этом основании политических конфликтов; полный учет расходных обязанностей с учетом функциональных задач органов власти и управления. Оценка федеральной помощи требует дифференцированного подхода, учитывающего ее разные последствия. С одной стороны, эта помощь в виде различных грантов способствует пополнению финансовых ресурсов субъектов федерации, помогая им тем самым обеспечивать объективно необходимые расходы. «…Возможно, наиболее широким оправданием федеральной системы грантов было то, что она предоставляет ту меру услуг, которой требует национальный интерес без полного федерального присвоения функции»464. С другой стороны, федеральная помощь является еще одним потенциальным рычагом давления федерального центра, или, если взглянуть на проблему со стороны субъектов федерации, еще одной формой их финансовой зависимости от федеральной власти, а часто и средством вторжения в их предметы ведения и полномочия со стороны федерального центра. Дело в том, что, например, в США финансовая помощь штатам используется федеральным центром для вторжения в пределы ведения штатов при помощи обходного маневра. Не приказывая штатам совершить определенные действия и, следовательно, не вторгаясь в полномочия штатов прямо, но в то же время, стремясь урегулировать по-своему те или иные общественные отношения, относящиеся к ведению штатов, федеральная власть действует опосредованно: она предлагает финансовую помощь штатам, согласным с правилами, которые устанавливаются самим центром и которые по существу регулируют вопросы, относящиеся к ведению штатов. Как только национальное правительство стало в начале 1900-х годов осуществлять влияние на взаимоотношения со штатами путем использования грантов в помощь, у некоторых наблюдателей появились сомнения: не является ли механизм грантов неконституционным федеральным вмешательством в дела штатов. Вооруженные доктриной дуального федерализма, критики федеральных грантов утверждали, что предложения Вашингтона в действительности являются принудительной приманкой и нарушают понятие раздельных сфер полномочий для двух уровней правительства – федерации и штатов. Действительно, гранты предоставили возможность для существенного расширения в США влияния федерального центра на правительства штатов и местные правительства, имели ряд важных политических и административных последствий. Соответственно эта система помощи вызвала разные оценки, в том числе негативные. «…Величайшей угрозой для автономии штатов, - пишет, например, Л. Бейкер, - долгое время были и остаются расходные полномочия Конгресса». «…Штаты будут оставаться на милости Конгресса до тех пор, пока Конгресс будет волен делать предложения фондов штатам с такими условиями, которые в случае их принятия будут регулировать деятельность штата способами, которые Конгресс не смог бы приказать прямо».465. Однако каналы действительного влияния федерального правительства на штаты значительно разнообразнее. Ведь кроме грантов, федеральное правительство несет на территории штата и другие расходы. «Национальное правительство ежегодно тратит огромные суммы, например, на выплату зарплат, пенсий, оплату контрактов на поставки, заключаемых с производителями и поставщиками в дополнение к грантам правительствам штатов и местным правительствам. Все эти расходы делаются в штатах и содействуют расширению в штатах баз для подоходного налога и налога с продаж».466 В то же время субъекты федерации обычно тоже имеют в своем распоряжении определенные средства влияния на бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве, способы противодействия финансовому диктату федерального центра. Это, прежде всего, наличие у них установленных законодательством независимых источников доходов, распоряжаться которыми федеральная власть не вправе. Во-вторых, как известно, рупором, выражающим наиболее сильно региональные, в том числе финансовые, интересы, является вторая палата парламента, которая может быть коллективно использована субъектами федерации, например, против невыгодных для них изменений налогового и бюджетного законодательства. Так называемая грантовая помощь может принимать различные размеры и направленность. Несомненно, что объем трансфертов, передаваемых федеральной властью штатам в нынешнее время, не идет ни в какое сравнение с тем, что было сто лет назад. В 1902 году федеральная помощь штатам и местным органам власти составила всего лишь 7 млн. долларов, в 2001 г. – 317 млрд. долларов. В 1902 г. федеральные гранты составили 1,2 процента всех федеральных расходов. В 2001 г. доля федеральных грантов в общих федеральных расходах выросла до 17 процентов467. По целевой направленности выделяемые штатам гранты делятся на два вида: блоковые гранты и категорические гранты, или гранты с условиями. Первые предоставляются для достижения широких общих целей, и получатели – правительства штатов, местные органы власти – пользуются значительной свободой в решении, как распределить полученные деньги по отдельным программам. Так, штату выделяется грант на развитие начального, среднего или профессионального образования, и это общее условие целевого расходования денежных средств, а это означает, что штат не может потратить указанные средства, например, на строительство дорог. Однако штату предоставляется свобода выбора, на какую специфическую образовательную программу расходовать средства, выделенные по блоковому гранту. Общее число таких грантов невелико. Наиболее распространенными в США являются так называемые категорические гранты. Жесткие условия и детальное регулирование, которыми сопровождается предоставление и расходование средств, выделенных по категорическому гранту, направлены на то, чтобы обеспечить строго целевое использование федеральных средств. Непременным условием выделения средств по федеральной программе является расходование этих средств только на цели, провозглашенные данной программой. Другим условием может быть обязательство штата совершить какие-то действия в иной сфере деятельности, напрямую не подпадающие под действие федеральной программы, в соответствии с которой выделяются деньги. Например, в свое время нефтяное эмбарго арабских стран побудило Конгресс США предпринять ряд мер по сбережению энергоресурсов. Среди этих мер было обращение к штатам с предложением уменьшить максимально возможную скорость на дорогах до 55 миль в час. При несогласии штата пойти на такую меру ему грозило лишение 10 процентов федеральной помощи на строительство и поддержание дорог.468 Гранты с условиями нередко используются для вторжения в предметы ведения штатов, поскольку обусловливают получение ими федеральной помощи проведением штатами намеченных федеральной властью мер, в том числе мер, касающихся компетенции самих штатов. «Гранты с условиями стали мощным инструментом реализации основных направлений политики в сферах субнациональной юрисдикции. В частности, через этот метод были запущены национальные программы здравоохранения и социального обеспечения».469 Часто условием предоставления федеральной помощи на выполнение конкретной федеральной программы являются встречные расходы штата. Под встречными расходами имеются в виду выделение штатами денежных средств на финансирование федеральной программы, по которой федеральное правительство предоставляет определенный грант. В таких случаях финансирование обычно осуществляется по принципу: на каждый выделенный федеральный доллар, как правило, выделяется доллар из казны штата, хотя возможны и другие пропорции в зависимости от уровня благосостояния штата. Таким образом, получается, что объем федеральной помощи, получаемой штатом по федеральной программе, напрямую зависит от объема тех средств, которые вкладывает сам штат470. Данные о федеральных трансфертах в США за 25-летний период дают представление о том, на какие цели предназначаются федеральные гранты штатам и местным органам власти. В частности, они показывают снижение федеральной помощи на цели охраны окружающей среды и увеличение этой помощи на цели образования и здравоохранения (см. табл. № 6). Таблица № 6 Федеральные трансферты в США в 1981 и 2005 гг. (в млн. долл. США)
Источник: Gormley W. Money and Mandates: The Politics of Intergovernmental Conflict // Publius: The Journal of Federalism, 2006, Vol. 36, No. 4, P. 527. В отличие от США в Канаде к концу 1990х годов произошло сокращение общей суммы грантов. В результате почти вдвое сократился процент расходов провинций, покрываемых за счет федеральных грантов. Тем самым еще раз подтвердилось правило: что дается, может быть и отобрано. В Федеративной Республике Германии центральное правительство выделяет землям дополнительные, вспомогательные гранты в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. Кроме этого, федеральное правительство выделяет в виде грантов финансовую помощь для особенно важных инвестиций. «С помощью специальных федеральных грантов правительства земель предприняли городское планирование и восстановление исторических кварталов городов, построили и поддержали больницы, субсидировали угледобывающую и судостроительную промышленность и осуществили ряд других проектов, которые, как было решено, представляют национальный интерес».471 Однако эти специальные федеральные гранты имеют неприятную для земель сторону: вторжение федерального центра в сферу их исключительной компетенции по принципу «кто платит, тот и заказывает музыку». Практика предоставления федеральной властью финансовой помощи субъектам федерации в виде грантов известна и в Швейцарии. В данном случае кантонам принадлежат широкие дискреционные полномочия. Кантоны могут отказаться от конкретной субсидии, если они не согласны и не хотят способствовать достижению целей федерации. Тем самым получают возможность приспосабливать программы федеральной политики к своим потребностям и предпочтениям.472 В Российской Федерации финансовая помощь субъектам Федерации имеет некоторые отличия. Она приняла другие названия и предоставляется, прежде всего, в виде дотаций, субвенций и субсидий. Размеры этой помощи несравнимо малы в сопоставлении с суммами грантов, предоставляемыми федеральным правительством США штатам и местным органам власти. Финансовая поддержка, оказываемая российской федеральной властью субъектам Российской Федерации, направляется, в первую очередь, на экономическое развитие субъектов Федерации. В США же наибольшая часть федеральной помощи идет на цели здравоохранения. Однако есть и общие моменты в финансовых взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации в России и США. Как правило, в Российской Федерации федеральная финансовая помощь субъектам Федерации имеет целевой характер. Такие трансферты дисциплинируют как федеральный центр, так и субъекты Федерации. Они ограничивают «свободное усмотрение» их получателей в расходовании средств, предназначенных для точно определенных целей. Федеральные гранты предоставляются субъектам федерации не только в виде дополнительного источника средств для решения какой-то конкретной задачи, но и в целях поощрения. Так, Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 утверждены «Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этим Правилам, оценка значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется раздельно по уровню и динамике эффективности в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъекта РФ, обеспечения здоровья, образования и жилищно-коммунального комплекса. Кроме трансфертов (грантов), выделяемых субъектам федерации, федеральный центр может использовать и такой механизм оказания финансовой поддержки населению субъектов федерации, как прямое финансирование, в том числе при предоставлении тех или иных льгот. В практике некоторых федераций, в частности, в Канаде в связи с позицией провинции Квебек, возник вопрос о правомерности прямого федерального финансирования, если оно затрагивает или вмешивается в предметы ведения субъекта федерации. Ответ на этот вопрос был дан однозначный: и федеральный центр, и субъекты федерации имеют право прямого финансирования лиц и организаций независимо от характера разграничения предметов ведения. И такая позиция заслуживает всяческого одобрения, поскольку в данном случае стоит вопрос о социальной поддержке нуждающихся в этом людей и учреждений и поскольку прямой федеральной помощью ни в коей мере не нарушаются самостоятельность и права субъектов федерации. Например, в той же Канаде большая часть трансфертов выделяется индивидам в виде помощи безработным, пособий семьям, пенсий по старости и общенационального страхования здоровья. О значимости и масштабах прямых расходов федеральной власти на территории субъектов Российской Федерации свидетельствует тот факт, что финансовая помощь российским регионам составляет лишь около 20 % всех территориальных расходов федерального бюджета. Трансферты, которые субъекты Российской Федерации получают из федерального фонда поддержки российских регионов, составляют всего 1,5-2 % российского ВВП. На долю же прямых расходов федерального центра в субъектах федерации приходится около четырех пятых всех территориальных расходов федерального бюджета. Причем большая часть прямых федеральных расходов производится в регионах, являющихся стабильными донорами. Прямые федеральные расходы на территории субъекта Федерации включают в себя: (а) финансирование бюджетных организаций федерального подчинения, функционирующих на территории субъекта Федерации. Последний извлекает из деятельности указанных организаций прямую выгоду. Например, специалисты, которых готовит Казанский (Приволжский) федеральный университет, как и другие вузы Татарстана, затем работают в основном в учреждениях и организациях Республики Татарстан. Но все государственные высшие учебные заведения финансируются из федерального бюджета. Из этого же бюджета финансируется деятельность правоохранительных органов, в эффективной работе которых заинтересованы все жители республики; (б) предусмотренные в федеральных законах расходы на оказание определенных социальных услуг (например, льготы некоторым категориям населения, нуждающимся в социальной помощи) в части, финансируемой из федерального бюджета; (в) финансирование федеральных программ, реализуемых на территории субъекта (субъектов) Федерации. В качестве примера можно сослаться на утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 года № 625 Федеральную целевую программу социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года. На реализацию Программы за счет федерального бюджета предусматривалось израсходовать 81 274,90 млн. рублей473. Помимо трансфертов и прямых федеральных расходов в рамках федеральной помощи нужно учитывать и финансовую помощь из центральных отделений внебюджетных фондов региональным отделениям. Ведь эти средства также тратятся в интересах социально-экономического развития субъектов Федерации. По некоторым источникам, «территориально привязанная часть федерального бюджета оценивается на уровне 60 %».474 В то же время при составлении баланса финансовой помощи необходимо учитывать все собранные на территории субъекта Федерации и зачисленные в федеральный бюджет доходы, включая налоги, акцизы и суммы, зачисленные в центральные отделения внебюджетных фондов. В связи с этим деление субъектов Российской Федерации на регионы-доноры и регионы-реципиенты является вполне правомерным, но только при условии, что принимаются во внимание все финансовые потоки, идущие в обоих направлениях. Если разность между всеми суммами, собранными на территории субъекта Федерации и зачисленными в федеральный бюджет и центральные отделения внебюджетных фондов, и всеми суммами, поступившими в субъект Федерации из федерального центра, получается положительной, то данный субъект Федерации является регионом-донором. Если указанная разница отрицательная, то субъект Федерации является регионом-реципиентом. Следует при этом уточнить, что при составлении баланса финансовых потоков между федеральным центром и субъектами Федерации учитываются только доходы и расходы, имеющие территориальную привязку. Однако существуют еще так называемые экстерриториальные доходы (например, проценты по кредитам, предоставленным Российской Федерацией иностранным государствам, доходы от международной деятельности, таможенные пошлины) и экстерриториальные расходы (например, часть расходов на оборону, на международную деятельность, обслуживание государственного долга). Такие экстерриториальные доходы и расходы формируются и осуществляются за пределами регионов и не могут быть отнесены к тому или иному конкретному субъекту федерации. Поэтому при составлении названного выше баланса финансовых потоков они, естественно, не учитываются. Если экстерриториальные доходы составляют небольшую часть доходов федерального бюджета, то экстерриториальные расходы составляют не менее 30 % всех расходов. Наряду с собственными доходами, трансфертами из федерального центра и прямым федеральным финансированием субъекты федерации используют и такой источник привлечения финансовых средств, как заимствования. Положительное значение этого источника заключается в том, что он ослабляет зависимость субъекта федерации от федеральной власти, ослабляет потребность в финансовом выравнивании, заставляет субъекты федераций соизмерять объем заимствуемых средств с реальными потребностями и возможностями своевременного возврата долгов. Хотя происходит это не всегда, что требует введения жестких экономических и правовых ограничений на объемы возможных заимствований. Подходы разных федеративных государств к решению вопроса о праве субъектов федерации занимать деньги сильно отличаются, поскольку на эти подходы оказывает влияние большое число факторов: политико-правовой статус субъектов федерации, степень политического и административного контроля над ними со стороны федерального центра, общая традиция финансовой дисциплины в стране, наличие или отсутствие серьезных финансовых и макроэкономических дисбалансов, состояние финансового рынка страны, доверие к субъектам федерации со стороны потенциальных кредиторов и инвесторов и т. д. Международная практика федерализма свидетельствует о том, что все упомянутые подходы подразделяются на четыре вида, хотя в политике большинства государств сочетаются элементы разных подходов. Среди основных подходов к вопросу о заимствованиях, которые делаются субъектами федерации, выделяются: (а) исключительная или преимущественная опора на рыночную дисциплину (например, в Канаде). Так, канадские провинции могут делать займы без каких-либо конституционных ограничений. От них не требуется, как в США, добиваться ежегодно баланса текущего бюджета. Провинция Альберта позволяет себе делать краткосрочные заимствования для финансирования текущих операций в объеме собственных годовых доходов. Федеральное правительство и провинции подчиняются определенной рыночной дисциплине, поскольку их долги оцениваются одной или несколькими международными инвестиционными фирмами, и эти рейтинги являются решающими в создании благоприятной среды для заимствования; (б) сотрудничество властей различного уровня в установлении и осуществлении контроля за долгами (например: в Австралии и ФРГ); Так, немецкие земли в основном свободны в заимствованиях, но при условии, что остаются в пределах, установленных в их конституциях уровней инвестирования, и в пределах, установленных в Стабилизационном Пакте Европейского Союза, который определяет для правительственных заимствований лимит в 3 процента ВВП в год.475 Однако в ФРГ, как показывает немецкая практика, указанные меры не всегда оказываются действенными и были случаи, когда земли набирали столько долгов, что не могли рассчитаться с ними собственными силами и обращались за помощью к федеральной власти. (в) контроль, основанный на правовых нормах (например, в США и Швейцарии). Наличие такого контроля, разумеется, не означает, что свобода заимствований для субъектов федерации сведена к минимуму. Многое зависит от степени строгости контроля. Например, как свидетельствует американский опыт, власти штатов и местные органы в принципе свободны делать займы без вмешательства федерального центра, который в то же время не отвечает по их долгам. Обращенное к штатам требование иметь сбалансированный действующий бюджет вовсе не мешает им делать достаточно крупные займы для финансирования капитальных проектов в сфере организации общественных работ, строительства дорог, водных и оросительных систем, образования и других подобных проектов; для субсидирования частных капиталовложений и решения краткосрочных проблем, связанных с денежным обращением. Заимствования штатов и местных органов власти регулируются конституционными и другими законодательными нормами; (г) административный контроль (пример - Индия). Каждый из перечисленных подходов имеет свои преимущества и недостатки, которые необходимо учитывать при выборе методов правового регулирования проблемы заимствований. Так, вряд ли абсолютно, во всех случаях приемлем принцип исключительной опоры на рыночную дисциплину, потому что могут отсутствовать одно или несколько условий, необходимых для его реализации. Например, в России, признанной мировым сообществом страной с рыночной экономикой, сложилась ситуация, когда многие субъекты федерации, воспользовавшись свободой внешних заимствований, набрали в долг столько иностранных кредитов, что их суммы превышали доходную часть бюджета этих субъектов, и они оказались неплатежеспособными. В данном случае было нарушено элементарное условие рыночной экономики – способность обслуживать свой долг. В ФРГ, где и федерация, и земли фактически не сталкиваются ни с какими ограничениями в вопросе о долгах,476 вследствие многочисленных займов, полученных федеральной властью и землями, образовался огромный долг в сумме 1,5 триллиона евро. В связи с этим в стране обсуждается проблема замораживания долга за счет временного прекращении заимствований или введения «системы раннего предупреждения», чтобы избежать бюджетных сюрпризов.477 Однако позиции богатых и бедных земель расходятся. Первые гораздо сильнее заинтересованы в изменении правил заимствований, поскольку в случае неплатежеспособности бедных земель по своим долгам, богатые земли должны будут тратить свои финансовые ресурсы в связи с федеральной помощью слабым землям. В то же время бедные земли мало заинтересованы во введении лимитов на долги. Большинство из них нуждается в новых заимствованиях, чтобы расплатиться со старыми долгами. Политики в землях не хотят значительного сокращения государственных расходов в расчете на одного жителя из-за боязни проиграть на выборах. Более того, они знают, что в случае сверх задолженности им будет оказана федеральная помощь.478 Иной и более простой способ решения избрала Российская Федерация, а именно: способ запрета. С учетом сложившейся ситуации федеральный центр полностью запретил субъектам федерации внешние заимствования. Суть дела в том, что согласно ст. 103 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в ее прежней редакции, «субъекты Российской Федерации, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, закон четко проводил различие между теми субъектами федерации, которые получают из центра финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, и теми субъектами федерации, которые такую помощь не получают, и они имели право делать внешние заимствования. Но и здесь закон вводил необходимые ограничения: законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год обязательно устанавливался верхний предел долга, причем предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать объем доходов его бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (ст. 107 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). Следовательно, сам запрет или ограничения на заключение субъектами федерации международных соглашений должны были бы иметь дифференцированный характер. И, конечно, при этом необходимо было добиваться, чтобы законодательные ограничения безусловно соблюдались. Но федеральная власть предпочла иной и, очевидно, не самый лучший путь – в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» статья 103 о государственных внешних заимствованиях переформулирована таким образом, что субъекты федерации даже не упоминаются. Сказанное вовсе не означает, что принцип опоры на рыночную дисциплину нужно отбросить вообще. Нет. Он может быть полезным как дополнение к другим формам контроля за заимствованиями и, как правило, в условиях развитой рыночной экономики. В этом плане важно обеспечить большую прозрачность и распространение информации о финансовом состоянии субъектов федерации, что должно получить правовое закрепление. Система административного контроля выражается в полном запрете субъектам федерации делать, например, внешние заимствования, как в описанном выше российском случае; централизации всех заимствований на федеральном уровне или необходимости получать одобрение со стороны федеральной власти при каждом заимствовании, которое делает субъект федерации. Такая система приходит в острое противоречие с объективно необходимой децентрализацией предметов ведения и полномочий, в том числе в распоряжении финансовыми ресурсами. Это в большей мере соответствует условиям рыночного хозяйствования. С точки зрения транспарентности и определенности подход к контролю за долгами, основанный на четких правовых нормах, более предпочтителен по сравнению с административным контролем, а также системой лимитов, определяемых в контексте ежегодного бюджетного процесса. В последнем случае результат выделения или не выделения соответствующих лимитов на заимствования может оказаться под влиянием краткосрочных политических соображений и сделок. Среди правил, регулирующих заимствования и контроль за такими заимствованиями, практике известны определение абсолютной границы возможной задолженности субъектов федерации; разрешение новых заимствований до объема долга, который соотносится с возможностью его обслуживания; запрет или ограничение некоторых типов заимствования, которые влекут макроэкономический риск. К таким типам обычно относят заимствования у центрального банка, строго оговариваются также иностранные заимствования и не только с учетом возможностей обслуживания долга, но и из-за макроэкономических соображений, связанных с оборотом денежной массы и платежным балансом. Причины, по которым обосновывается введение достаточно строгой дисциплины внешних заимствований, усматривается в первую очередь в том, что если центральное правительство, особенно в условиях экономической системы переходного типа, использует финансовый долг в качестве инструмента стабилизации, то привлекаемые региональными органами власти займы и кредиты могут противоречить такому курсу. Во-вторых, привлекаемые субъектами федерации заемные средства могут вытеснить частный сектор кредитов и займов, который экономически может быть более эффективным. В-третьих, центральное правительство косвенно гарантирует возврат долгов, сделанных региональными правительствами, а это может оказаться открытым и дестабилизирующим доступом к общенациональной казне. В этой связи вызывает довольно резкое возражение практика внешних заимствований регионами под гарантии федерального правительства. Нельзя не согласиться с мнением о том, что если исходить из принципа конгруэнтности, то внешнее заимствование, осуществляемое субъектом федерации, «не должно подкрепляться системой федеральных гарантий, так как в противном случае у граждан-налогоплательщиков из одних субъектов федерации возникало бы впечатление, что им приходится расплачиваться за недостатки бюджетов некоторых других ее субъектов».479. В-четвертых, широкое заимствование правительствами членов федерации может затруднить центру достижение его макроэкономических целей, особенно при отсутствии надежной информации обо всех государственных долгах. Наконец, неконтролируемая легкость дефицитного финансирования со стороны нижестоящих органов власти может также помешать центральному правительству контролировать бюджетную несбалансированность. Все это, конечно, не говорит в пользу полного запрета дефицитного финансирования со стороны правительств субъектов федерации, но свидетельствует о праве центрального правительства контролировать займы и кредиты, которые берут региональные органы власти с тем, чтобы избежать чрезмерных государственных заимствований.480 Как практически осуществляется контроль за заимствованиями субъектов федерации, показывает пример Австралии. Здесь функционирует Совет по займам, орган, координирующий и контролирующий заимствования властями всех уровней. Штаты свободно могут делать займы, чтобы финансировать свои бюджеты, но общий объем сделанных государственным сектором заимствований, включая заимствования государственных предприятий и местных органов власти, лимитирован. Совет по займам принял процедуры, направленные на введение транспарентного макроэкономического контроля всех операций государственного сектора. Согласно существующим правилам, федеральная власть и правительство каждого штата представляют в Совет по займам свои требования о финансировании на очередной финансовый год. Совет решает вопрос об их распределении с учетом, главным образом, предполагаемого общего государственного баланса. Поступившие предложения рассматриваются Советом, который принимает во внимание финансовое положение заявителя и разумные инфраструктурные потребности, а также макроэкономические последствия совокупной картины, открывающейся в результате производимых Советом распределений. Если требуется изменение в соответствии с макроэкономическими целями, характер изменения и связанные с ним распределения между властями различного уровня обговариваются внутри Совета. Если возникает вопрос о финансовой стратегии любого из правительств, может потребоваться дополнительное обоснование его финансовой просьбы. В этом случае Совет просит соответствующее правительство изменить свою стратегию. В течение всего процесса заимствования предъявляются строгие требования к информации, которая помогает проводить мониторинг по поводу финансирования и долга. Если заемщик осознает, что он превысил или, вероятно, превысит допустимый 3-х процентный уровень от доли, распределенной Советом, он обязан представить Совету объяснения. Это объяснение обнародуется. Хотя Совет по займам не уполномочен формально одобрять изменение, он имеет возможность добиваться, чтобы оно не повлияло на произведенные Советом распределения. Возможности американских штатов делать заимствования резко ограничиваются содержащимися в конституциях штатов положениями, которые требуют наличия сбалансированного бюджета, а также самой реальной действительностью, которая свидетельствует о том, что чрезмерное заимствование нанесло бы ущерб кредитному рейтингу и увеличило бы стоимость долга.481 В ФРГ действует конституционно-правовая норма, которая ограничивает заимствования федерального правительства суммой предполагаемых расходов на инвестиционные цели, указанной в бюджете. Такие же положения в соответствии с земельными конституциями или текущим законодательством применяются к землям. Таким образом, практика многих федераций показывает, что процесс получения субъектами федераций внешних кредитов – вполне нормальное и распространенное явление. Однако процесс этот должен находиться под контролем федеральной власти и властей самого субъекта федерации и обеспечивать дифференцированный подход: право субъектов-реципиентов на внешние заимствования необходимо ограничить, одновременно не лишая такого права субъекты-доноры, которые в силу своего финансово-экономического потенциала способны в полной мере нести ответственность за свои долговые обязательства. В заключение следует отметить, что федеральные трансферты, прямые федеральные расходы на территории субъекта федерации, а также внутренние и внешние заимствования региональных властей – это те средства финансовой поддержки субъектов федерации, которые используются для преодоления вертикального дисбаланса. Бюджетные права и обязанности субъектов федерации, источники и уровни их доходов, а также основные статьи и объемы их расходов непосредственно зависят как от экономических условий, так и от существующего в данном федеративном государстве бюджетного и налогового законодательства, которое в принципе должно исходить из конституционных и других правовых обязанностей и ответственности, лежащих на федеральной власти и субъектах федерации. Однако для измерения эффективности межбюджетных отношений этой констатации недостаточно. Трудно согласиться с тем, что «одним из основных критериев, по которым, в конечном счете, можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны».482 Дело в том, что сближение уровней социально-экономического развития и уровня базовых услуг может происходить и на основе чрезвычайно низких показателей. Эффективность политики в области межбюджетных отношений должна измеряться в соответствии с критерием обеспечения объективно возможного в данное время высокого и одинакового для всех регионов качества жизни. |
Похожие:
 | Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с | | Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с |
| Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 | | Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 |
| Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор... | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
 | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
| «Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,... | | Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор |