Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
Скачать 6.09 Mb.
|
| интересы. Так, при экономическом неравенстве субъектов более слабые из них постоянно нуждаются в финансовой помощи со стороны федеральной власти, в то же время сильные в экономическом отношении субъекты тяготятся большими отчислениями в федеральный бюджет, прекрасно сознавая, что часть этих средств перераспределяется в пользу слабых. В Австралии, например, "существует длительная традиция выплат из центра "более бедным" штатам во имя фискального уравнивания... Неизбежно, деньги, которые выплачивает Содружество, поступают за счет налогов, уплачиваемых жителями более процветающих штатов. Это долголетний источник споров между самими штатами, которые (споры - М.Ф.) недавно поднялись на новый, более высокий уровень".234 Ясно, что такая ситуация, типичная для многих других федераций, является источником бесконечных раздоров и напряженности в федеративной системе. Координация региональных интересов нередко представляет большую политическую проблему. В зарубежной литературе даже высказывалось мнение, что «любое решение проблемы координации между регионами, которая допускает формирование сильной коалиции, приведет скорее к асимметричному результату, чем к универсалистскому «господству права», к которому стремятся сторонники демократического федерализма».235 Вследствие существенных различий между субъектами федерации оказывается неодинаковым и круг решаемых ими задач. "Язык "равенства" между провинциями, - говорится в одном канадском издании, - фактически был источником путаницы, скрывая то, что поставлено на карту, и делая решение более трудным. Пресловутое понятие равенства является трудным для применения, и все зависит от того, на чем делается ударение. Можно было бы утверждать, что Квебеку нужны полномочия, которые не нужны другим провинциям, чтобы решать проблемы, которых нет у других провинций. Соответственно это можно было бы рассматривать как продвижение к равенству (каждой провинции в соответствии с ее задачами), а не в сторону от него. Более того, особый статус не имеет ничего общего с наличием большего влияния на центр. Это влечет за собой нечто совершенно отличное".236 Ясно, например, что в силу общепризнанного международным сообществом права народа на самоопределение каждая нация свободна определять свое политическое устройство. По крайней мере, право всех титульных наций в пределах Российской Федерации на национальную государственность является бесспорным, что, кстати, закреплено и в действующей российской Конституции. Большая совокупность задач, связанных с национально-государственным строительством в республиках Российской Федерации, не возникает, например, перед Рязанской или Воронежской областями, поскольку явно преобладающее там русское население как часть русской нации давно консолидировало свою национальную государственность. Одна из самых принципиальных задач, которую решают республики, - это поддержание жизнеспособности соответствующей коренной нации, ее языка и культуры. Весь наш собственный и международный опыт свидетельствует о том, что выполнить эту задачу, не имея национальной государственности, практически невозможно. Никакой национально-культурной автономии это попросту не по силам. Разность решаемых задач, несовпадение реальных обязанностей, лежащих на органах государственной власти, объективно требуют дифференциации принадлежащих им полномочий. Следствием фактической асимметрии в федеративной системе является и то, что субъекты федерации занимают в ней разное по авторитету и влиянию место. Достаточно, например, указать на вес Москвы в российской федеративной системе, не сравнимый с весом ни одного другого субъекта. Татарстан также относится сегодня к числу наиболее влиятельных и авторитетных субъектов Российской Федерации. Необходимо также отметить, что идеальная схема равноправия субъектов федерации рушится, как карточный домик, при первом же столкновении с прозой жизни. При распределении федеральных трансфертов среди субъектов федерации используется дифференцированный (асимметричный) подход к регионам с разным уровнем финансовой обеспеченности, разным уровнем жизни и с разным отношением федеральной власти. Должна ли асимметрия де факто получить правовое выражение, стать, так сказать, асимметрией де юре в двух существенных отношениях: в наличии у субъектов федерации разного правового статуса в федерации и существовании разных правовых отношений с федеральным центром у разных субъектов федерации? Международная и российская практика идут по противоречивому пути. С одной стороны, официально исповедуется, а часто конституционно закрепляется, принцип равноправия субъектов федерации, подчеркивается недопустимость предоставления одним членам федерации привилегий и полномочий, которых нет у других членов. Например, Конституция Австралийского Содружества предоставляет парламенту страны право принимать законы о налогах, но так, чтобы не было дискриминации между штатами или частями штатов. Регулируя торговлю или доходы, Содружество не должно отдавать предпочтение одному штату или части его перед другим штатом или частью его. Все штаты имеют по Конституции равное представительство в Сенате.237. При равном количестве представителей субъектов федерации во второй палате парламента, как в Сенате США, Сенате Австралии или Совете Федерации России, имеет место, как уже говорилось, дисбаланс между количеством избирателей на территории субъекта федерации и их представительством в верхней палате. И население малочисленного Род-Айленла (около 1 млн. человек) и население многочисленной Калифорнии (30 млн. человек) представлены в Сенате США каждое двумя сенаторами. Такая формальная симметрия оборачивается фактической асимметрией. С другой стороны, существует множество проявлений законодательно признанного неравенства субъектов федерации. Это касается, во-первых, представительства в федеральных органах власти. Так, согласно Договору об объединении между ГДР и ФРГ от 31 августа 1990 года четыре самые крупные земли с населением более 7 млн. человек каждая - Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия - имеют по 6 мест в верхней, ныне очень влиятельной, палате парламента ФРГ - Бундесрате. Другие земли в зависимости от численности населения имеют 4 или 3 места238 В Сенате Канады атлантические провинции - Новая Шотландия и Нью Брансуик - имеют по десять мест, в то время как превосходящие их по численности населения Альберта и Британская Колумбия - только по шесть. Две самые крупные провинции - Онтарио и Квебек - имеют по 24 места. Асимметричное представительство возможно и в других федеральных органах. Например, в той же Канаде в Верховном Суде одна треть судей - от провинции Квебек, хотя население ее составляет чуть меньше 25 процентов населения Канады. Столько же судей посылает провинция Онтарио, население которой составляет более трети населения страны. Оставшаяся треть приходится на остальные восемь провинций по принципу ротации.239 Проблема симметричного или асимметричного представительства серьезно затрагивает также интересы этнических общностей и принадлежащих к ним граждан федеративного государства. При этнической неоднородности общества даже унитарное государство сталкивается с проблемой обеспечения всем гражданам равных прав доступа во все сферы жизни общества, в том числе в сферу государственной службы, включая право на занятие видных постов в государственном аппарате. Большая или меньшая адекватность представительства этнических групп в государственном аппарате, включая, конечно, его высшие эшелоны, важна в первую очередь и главным образом для того, чтобы ни одна из этих групп не чувствовала себя ущемленной, что имеет немалое значение с точки зрения обеспечения политической стабильности федеративного государства. Проблема эта является тем более актуальной для федераций, в основе которых лежит и национально-территориальный принцип организации. Во-вторых, юридически признанная асимметрия проявляется в ряде федераций в неодинаковом статусе и особенностях внутренней государственной организации субъектов федераций, их правах. Например, в Австралии пять штатов имеют двухпалатный законодательный орган, а в шестом штате парламент состоит из одной палаты. В Индийской федерации особое место занимает штат Джамму и Кашмир. Он имеет собственную Конституцию, территория штата не может быть изменена без согласия его легислатуры. Штату принадлежат достаточно широкие законодательные полномочия. В то же время законы, принимаемые парламентом Индии, применяются в Кашмире при условии, что их одобрит законодательное собрание штата. Ни одно решение правительства Индии, затрагивающее штат в связи с заключением международных соглашений, не может быть принято без согласия правительства штата. Последний пользуется также широкой финансовой автономией, имея право полностью распоряжаться средствами, поступающими от сбора основных налогов. В отличие от других индийских штатов штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг наряду с государственным флагом Индии. Особый статус штата не может быть изменен без его согласия. Всего, по подсчетам специалистов, почти 52% статей индийской Конституции и 70 % норм, содержащихся в приложениях, либо не действуют в отношении Кашмира вообще, либо действуют с оговорками.240 В Швейцарии депутаты Совета кантонов избираются гражданами, а в кантоне Берн - парламентом кантона. Кантоны сами и по-разному устанавливают сроки полномочий своих представителей в Совете кантонов. Проверку конституционности кантональных законов осуществляет Федеральный Суд, а в Женевском Кантоне право такой проверки принадлежит кантональному суду. Наряду с кантонами в стране есть полукантоны. Они имеют те же самые права и обязанности, за некоторым исключением: например, вместо двух они имеют только одного депутата в Палате кантонов.241 В землях ФРГ конституционный надзор осуществляется конституционными или государственными судами земель, а в земле Шлезвиг-Гольштейн, где собственный конституционный суд отсутствует, надзор осуществляет непосредственно Федеральный Конституционный Суд. В Бельгии правовые нормы, устанавливаемые законодателем Брюссельского столичного региона занимают несколько особое место в иерархии правовых норм государства.242 Штаты в США пользуются свободой в расходовании собственных средств. В результате они сильно различаются между собой в том, как распределяют и как расходуют государственные средства. Еще большие различия существуют между штатами в том, сколько и за счет каких источников они имеют доходы.243 В Испании, которая, по свидетельству ряда авторов, встала на путь федерализации, делается ударение на формировании федеративных элементов, которые "уважают субнациональные этнические различия без создания слишком большого уровня асимметрии".244 Примером асимметрии в государственном строительстве в этой стране является также то, что «некоторые национальные области Испании отличают особенности гражданского права, административного и судебного процесса, своя полиция и др.».245 В-третьих, нередко очевидной является асимметрия в официальной политике федеральных властей по отношению к субъектам федерации. Например, несмотря на конституционное провозглашение в России принципа равноправия субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, фактически это равноправие не соблюдается. Предоставление Калининградской области особых прав, которых нет у других субъектов Российской Федерации; наличие специфических функций у Москвы как столичного центра и дополнительное финансирование ее из федерального бюджета для целей выполнения этих функций; дифференцированное и неравное распределение иностранной помощи и кредитов по регионам; дотационное (из федерального бюджета) существование одних субъектов федерации и не дотационное - других, - все это отнюдь не единичные примеры весьма асимметричного (селективного) подхода в политике федерального правительства. Более того, и в научной литературе высказывается мнение о том, что одной из основных целей российской региональной политики является «приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое и геополитическое значение».246 Что же тогда остается от равноправия и равенства? Если неравноправие и асимметрию избежать в реальной жизни нельзя, то не следует ни закреплять принцип симметрии в законодательстве, ни заниматься его пропагандой. Очевидным проявлением асимметрии в построении Российской Федерации является включение одних "равноправных" субъектов федерации в состав других, очевидно, более "равноправных" субъектов (например, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов в состав Тюменской области), в результате чего при распространении действия нормативных актов одного субъекта федерации на территорию другого субъекта возникает правовые коллизии. Источником асимметрии является также сама возможность взаимного делегирования части полномочий федерации и ее субъектов по соответствующим соглашениям, которые могут заключаться федеральным центром с отдельными субъектами федерации; возможности заключения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ договоров о разграничении полномочий, договоров, содержание которых не обязательно идентично. Необходимо, таким образом, констатировать наличие противоречия между доктриной и конституционным принципом равноправия субъектов федерации, с одной стороны, и функционированием федеративной системы и юридически, и фактически в режиме асимметрии - с другой. Выход из этого противоречия - один: официально признать и узаконить асимметричность в организации и политике федерации и найти адекватные правовые формы ее выражения. Асимметрия является важным средством отражения реально существующего многообразия и одновременно координации внутри федерации. Более того, само существование федерации является признаком наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря асимметричному федеративному устройству. Напротив, упорное игнорирование фактического неравенства субъектов федерации и упрямое желание насадить сверху некое "равенство неравных" является одним из потенциальных источников напряженности в федеративных отношениях. Как отмечалось в зарубежной литературе, "в Австралии конфликт между центром и штатами возникает не из-за различий в их интересах, а из-за попыток центра обращаться со всеми участниками игры одинаково».247 То, что попытки искусственно насадить симметрию ведут к внутрифедеративным конфликтам свидетельствует и опыт канадской провинции Квебек. Многолетняя борьба провинции за признание ее специфических этнических, лингвистических и социо-культурных проблем и соответственно расширение круга полномочий Квебека для их решения остается безрезультатной. И причина тому - позиция остальных провинций Канады, которые считают неприемлемым конституционное закрепление асимметрии и предоставление Квебеку особого статуса. "Правительства девяти других провинций утверждают, что это привело бы к нарушению недавно поддержанной ими доктрины "равенства провинций", доктрины, которая игнорирует конституционную и функциональную асимметрию, которая уже существует с тем, чтобы согласовывать характерные для Канады различия".248 Вместе с тем многие специалисты предупреждали, что реализация идеи асимметричной федерации, какой бы непопулярной она ни была в остальной части Канады, является единственным долговременным решением в рамках федеративной Канады.249 "Признать "глубокие различия" в Канаде, - писал один из них, - значит встать на дорогу асимметричного федерализма, в то время как отрицание его явилось бы оправданием разработки моделей, которые вывели бы Квебек из состава Канадской федеративной системы".250 При этом предлагаются различные способы выхода из конституционного кризиса: новое перераспределение полномочий между федеральным центром и провинциями; открытое признание асимметрии в Канадской федерации; не признавая асимметрии официально, предоставить Квебеку право законотворчества по многим вопросам, по которым формально законодательствует федеральный центр; делегирование федеральной властью своих полномочий и др.251 В то же время существует связь между асимметрией и стабильностью федеративного государства. Специальное исследование, посвященное проблеме политической стабильности в федеративном государстве и основанное на изучении 44 бывших и нынешних федераций, показало, что "асимметрия способствует политической стабильности".252 По-видимому, это происходит благодаря тому, что экономически и политически более сильные субъекты федерации не подвергаются «наказанию» симметрией с относительно слабыми субъектами федерации. В Российской Федерации асимметрия, как и в других федерациях, не абсолютна. Она сочетается с симметричными признаками, которые ограничивают асимметрию. Как пишет А. Хайнеманн-Грюдер, федеративная симметрия в России «скорее дополняется, чем подрывается асимметрией».253 Разумеется, утвердить асимметрию официально - дело не простое, поскольку всякое расширение предметов ведения и полномочий одних субъектов сразу же вызывает зависть других. Политико-правовой практике известны разные методы введения асимметрии: (а) дифференцированное по субъектам представительство в федеральных органах; (б) сокращение сферы исключительной компетенции федерального центра и расширение за счет этого сферы совместной компетенции федеральных органов власти и субъектов федерации; (в) расширение автономии субъектов федерации для дифференцированного удовлетворения своих интересов путем более широкого правотворчества в сфере совместной компетенции федерации и ее субъектов; (г) дифференцированная передача полномочий федерального центра тем или иным членам федерации, что предусмотрено, в частности, ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации; (д) расширение практики федерального рамочного законодательства, что расширяет возможности субъектов федерации учитывать в большей мере региональные особенности; (е) закрепление за субъектами федерации полномочий самостоятельно решать вопросы внутренней организации государственной власти (государственного строительства); (ж) заключение федеральными органами власти дифференцированных соглашений с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений, содержание которых не обязательно должно быть одинаковым. Существовавшая в России до последнего времени практика заключения договоров федерального центра с субъектами федерации, в чем объективно немалая заслуга Республики Татарстан, позволяла достаточно безболезненно вводить элементы асимметрии в федеративную систему с учетом фактического неравенства субъектов федерации, т. е. пойти по пути так называемой договорно признанной асимметрии. Ратуя за введение в федеративную систему или сохранение в ней элементов асимметрии, нельзя одновременно переступать определенные границы. Как ни одна федерация не является полностью симметричной, точно также ни одна федерация не может быть и абсолютно асимметричной. В противном случае это грозило бы серьезной дестабилизацией и даже распадом федеративного государства. Вспомним, как еще совсем недавно советская тоталитарная система открыто демонстрировала всему миру свое величайшее "изобретение" в области национально-государственного строительства - деление наций на четыре сорта с соответствующими типами национальной государственности - союзной республикой, автономной республикой, автономной областью, национальным (затем автономным) округом. При этом включение конкретной нации в ту или иную категорию редко соотносилось с ее численностью, площадью занимаемой территории, экономическим и интеллектуальным потенциалом, культурно-историческими традициями. От того, к какому сорту относили нацию, зависели ее государственный статус и вся совокупность предоставленных ей прав, не говоря уже о том, что многие народы вообще не имели своей национальной государственности. Никто, например, не мог разумно объяснить, почему так называемая союзная республика с населением 1,5-2,5 млн. человек посылала сначала в Верховный Совет СССР, позже на Съезд народных депутатов СССР 32 депутата, а превосходившая ее в два раза по численности населения автономная республика - только 11 или почему автономные республики в отличие от союзных были лишены, например, права иметь национальные Академии наук, студии художественных фильмов, должны были испрашивать у Москвы разрешение на открытие новой газеты или памятника на своей территории, на увеличение количества часов для радио- и телепередач на родном для титульной нации языке и т. д. Такой произвол в ранжировании наций, такая асимметрия в определении правового статуса национальной государственности и связанных с этим последствий являлись постоянным латентным источником этнической напряженности. Для всякой федерации, которая сталкивается с еще нерешенными для нее проблемами симметрии и асимметрии, злободневным является вопрос: до каких пределов возможна или целесообразна асимметричность; когда сама асимметрия становится дестабилизирующей и дисфункциональной; где то чудесное средство, которое позволило бы установить равновесие элементов симметрии и асимметрии в федеративном устройстве и в политике федеративного государства? Трудно, а может быть, и невозможно, выработать общие правила. Очевидно, решение вопроса должно быть различным в каждом конкретном случае в зависимости от всей совокупности обстоятельств. Ясно, что асимметрия асимметрии рознь. Можно говорить по существу о трех видах асимметрии. Во-первых, бывает асимметрия, основанная на полном равноправии неравных. Это неустойчивая, опасная своим дестабилизирующим последствием база федерализма. Во-вторых, это асимметрия, основанная на равенстве равных и неравенстве неравных. Опирающаяся на нее модель федерации представляется наиболее рациональной, справедливой и демократической. В-третьих, в федеративном государстве возможна асимметрия, основанная не на принципах, а на произволе как со стороны центра, разделяющего субъекты федерации в соответствии со своими политическими симпатиями или антипатиями к руководству регионов, так и со стороны локальных политических элит, проводящих политику, отличную от общенациональной. Если в федерации в целом идут процессы демократизации, а в отдельно взятом регионе локальная политическая элита благоволит авторитарному режиму, кому нужна такая асимметрия? Чем местный авторитаризм лучше общенационального? Есть еще одна проблема, которую нельзя не принять во внимание, рассматривая проблему симметрии и асимметрии. Речь идет о противоречии между фактической асимметрией субъектов федерации и необходимостью обеспечить какой-то единый минимальный уровень и качество жизни на всей территории федеративного государства. Так, в ФРГ земли резко различаются по своей экономической мощи. Если в 1999 г. доля ВВП в расчете на душу населения составляла в Саксонии-Ангальт 27235 немецких марок, то в Гамбурге – 88092, что, естественно, обусловливало неодинаковый уровень жизни в обоих субъектах германской федерации.254 В стремлении преодолеть резкие региональные различия ряд федеративных государств (например, Австралия, ФРГ) официально проводит политику так называемого финансового выравнивания, когда экономически более мощные федерации вынуждены финансово поддерживать более слабых членов федерации. Это, естественно, вызывает недовольство со стороны первых и создает почву для напряженности и конфликтов в федеративных отношениях. Проблема эта остается острой и доведенная до крайности асимметричность, конечно, не способствует ее разрешению. Исключительно остро проблема преодоления резких региональных различий по показателям социально-экономического развития и соответственно уровня и качества жизни населения стоит в Российской Федерации. Разумеется, такая асимметрия не допустима, поскольку нарушает интересы и права человека, создает почву для социальной и политической нестабильности общества. Учитывая сказанное, отношение к асимметричности федерации не может быть однозначным. Доведенная до крайности, она вполне может стать причиной дестабилизации федеративного государства, ведущей к разрушению его целостности. Но асимметричность имеет и свои достоинства, которые нужно учитывать не в меньшей степени, чем ее возможные недостатки. В свете сказанного наиболее перспективным для федеративной системы представляется сочетание элементов симметрии и асимметрии. Очевидно, в главном – в конституционно-правовом статусе субъектов федерации - необходимо стремиться к максимально возможной в данных условиях симметрии. Там, где допустимы и неизбежны разные варианты в организации и функционировании субъектов федерации, будет обязательно асимметрия. Это касается, например, особенностей организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, наличия неодинакового объема полномочий и реальных возможностей их эффективного использования, делегирования федеральным центром полномочий тем или иным субъектам федерации, распределения федеральных финансовых ресурсов с целью оказания помощи дотационным регионам и т. д. и т. п. Поэтому в принципе можно согласиться с тем, что при выборе федеративной формы государственного устройства невозможно отказаться ни от симметрии, ни от асимметрии. В федерации должно присутствовать и то, и другое. Таким образом, утверждение и сохранение жизнеспособной федерации требует нахождения оптимального соотношения элементов симметрии и асимметрии в федеративных отношениях. В конкретно-исторических условиях, в которых развивается каждое федеративное государство, это соотношение будет неизбежно своеобразным. Определить это соотношение для каждой данной федерации - в этом тоже одно из проявлений искусства политического руководства. Исходя из вышеизложенных теоретических положений и реальной практики функционирования различных федераций, можно сделать вывод, что одним из принципов федерализма является сочетание симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства. В свете проблемы оптимизации соотношения симметрии и асимметрии достаточно большую сложность приобретает вопрос о принципе равноправия субъектов федерации. Поскольку в мире нет ни одной полностью симметричной федерации, нет и не может быть полного равноправия субъектов федерации, так как оно по определению несовместимо ни с какой асимметрией, всегда подразумевающей элемент определенного неравенства. Однако как демократический принцип построения федерации равноправие субъектов федерации должно быть признано в качестве одного из фундаментальных принципов федерализма, и оно должно выражаться, в первую очередь, в конституционно-правовом статусе субъектов федерации, допуская асимметрию в других аспектах организации и функционирования федеративного государства. Другое дело, что реально, несмотря на закрепление в конституционных документах, равноправие предстает как идеал, степень приближения к которому неодинакова в условиях разных федераций. Среди важнейших принципов федерализма следует также выделить сочетание централизации и децентрализации в федеративных отношениях и управлении государством. Проблема централизации и/или децентрализации является глобальной по своему характеру и по существу является актуальной для любого общества и его политической системы. Тенденция к централизации определяется необходимостью обеспечить внутренне согласованную, целостную и стабильную систему управления, единство принципиальных основ и направлений политики. До сих пор еще ни одно государство как сложноорганизованная система не могло обойтись без централизующего, координирующего начала. Пренебрежение централизмом означало бы распад политико-правового целого на множество слабо взаимосвязанных либо вообще не связанных между собой частей. В то же время опасна абсолютизация централизма. Опасность тенденции жесткой и тотальной централизации заключается в том, что абсолютизация централизма является питательной почвой для авторитаризма, ведет к бюрократическому окостенению политико-управленческой системы, которая становится невосприимчивой, в частности, к региональным (местным) интересам и социальным инновациям, создает простор для чиновничьего произвола и коррупции. Наряду с централизацией такой же объективной является тенденция к децентрализации. Невозможно из одного центра решать все практические вопросы, каждодневно возникающие на местах, особенно если страна занимает огромное пространство. Повышение эффективности функционирования всех управленческих структур требует наиболее целесообразного для данного времени и для данных условий распределения функций и полномочий, а значит и ответственности между центром и отдельными регионами. Децентрализация важна тем, что позволяет приблизить систему управления к населению, лучше учитывать социально-территориальные интересы, точнее корректировать политику с учетом меняющихся условий, развязать инициативу нижестоящих звеньев управления. Децентрализация власти и управления дает возможность установить более гибкую систему регулирования с меньшей бюрократией по сравнению с жестко централизованным управлением. Однако увлечение децентрализацией не менее опасно, чем абсолютизация централизма. Излишний упор на тенденции к децентрализации может привести к ситуации, когда упускаются интересы целого и появляется реальная опасность сепаратизма, местничества и анархии. Как справедливо отмечалось зарубежными исследователями, «…децентрализация не является ни целью в себе, ни процессом, который должен продолжаться ad absurdum. Цель децентрализации должна состоять в том, чтобы облегчить экономическое оздоровление на региональном уровне».255 В случае абсолютизации любой из названных тенденций возникают конфликты, порождающие дисфункциональность всей управленческой системы. Являясь одинаково объективно неизбежными, тенденции централизации и децентрализации находятся в противоречивом взаимодействии. Ни одну из них невозможно просто «устранить» без риска дестабилизации и огромного ущерба для управления. Разрешить противоречие между указанными тенденциями значит найти наиболее целесообразные для конкретного времени формы их взаимосвязи. Причем сами эти формы не могут быть раз и навсегда данными, они подвержены изменениям в зависимости от экономических, социальных, этнических, политических и иных факторов. Очевидно, наиболее оптимальным является такое сочетание централизации и децентрализации, когда обеспечивается единство в главном, в разрешении узловых вопросов политико-управленческой стратегии и разнообразие в конкретике, в приемах и подходах к решению управленческих задач. Хотя проблема соотношения централизации и децентрализации является общей для всех политических систем, в федеративном государстве она приобретает особый характер из-за нецентрализованной природы самой федерации. В целом, писал Д. Элазар, «наличие нецентрализации как основы федерализма означает, что нужно использовать более тонкие инструменты для измерения централизации или децентрализации в пределах федеративных систем» .256 В условиях федеративного государства, как, впрочем, и при любой другой форме государственного устройства, централизм необходим, но в определенных границах. Централизация, не сдерживаемая децентрализацией, может вызывать последствия двоякого рода. Как отмечалось в политологической литературе, «большая степень централизации может обеспечить эффективную защиту от внешней агрессии, но она же может вызвать также неодолимое искушение осуществить такую агрессию. Она может предоставить структуру, в пределах которой ассоциированные народы наслаждаются миром и процветанием, но она же может позволить также данному центру с кровожадностью поглотить народы, населяющие его периферию. Ведь так много зависит от конкретных обстоятельств, что трудно понять, как любой разумный человек мог бы придерживаться абстрактного или априори взгляда..., что центризм всегда или обычно является подходящим независимо от цены».257 С другой стороны, федерализм нельзя отождествлять с децентрализмом. Бесспорно, федерализм немыслим без децентрализации. Последняя оказывает на федеративное устройство государства положительное воздействие, разгружая федеральный центр от многих функций, которые с большей результативностью могут выполняться субъектами федерации. В частности, при анализе американского федерализма делался вывод, что США «нуждаются в передаче власти от перегруженной центральной системы, делая в то же время федеральный механизм более эффективным в политическом и административном отношениях»258 Однако сама по себе децентрализация в федерации недостаточна для того, чтобы добиться демократии, справедливости и большей эффективности управления. Децентрализация может способствовать достижению этих желаемых целей, но она не обеспечивает их автоматически.259 Опыт децентрализации власти и управления в России в 90-е годы прошлого столетия показал, что сама по себе передача на нижестоящие этажи большего объема полномочий не всегда идет впрок. В то время региональные политические элиты и их руководители получили много полномочий, но использовали их лишь во благо себе, но не народу. Поэтому важно понять, что федерализм не означает только централизацию или одну децентрализацию. В реальной жизни федерализм невозможен без централизации и децентрализации одновременно. «Если американский опыт чему-то учит, - пишет Брюс МакДоуэл, - так это тому, что федеративные системы управления устанавливают естественную напряженность между противостоящими силами централизации и децентрализации».260 По мнению канадского политолога Рональда Уоттса, опыт Канады свидетельствует о том, что представлять эволюцию канадского федерализма как преобладание тенденции к децентрализации, является сверхупрощением. Фактически, считает он, Канада продемонстрировала элементы одновременной селективной централизации и селективной децентрализации. «Действительно, история канадского федерализма выявила динамичную и развивающуюся напряженность между центризмом и децентрализацией».261 Степень централизации управления одновременно является показателем степени децентрализации и наоборот. Однако соотношение между двумя указанными тенденциями не бывает раз и навсегда данным и одинаковым для всех федеративных государств. Соответственно бывают неодинаковыми также формы и процессы, посредством которых разные федерации приспосабливаются к меняющемуся соотношению централизации и децентрализации. Если расставить федеративные государства по оси «централизация- децентрализация», то в каждый данный момент они могут находиться в разных точках такой оси. При этом указанные точки расположения со временем могут меняться. Федерация, как отмечалось в зарубежной политологической литературе, «может привести к большей централизации, чем та, которая существовала на том же самом пространстве прежде, как было в Соединенных Штатах... . И наоборот, она может вызвать большую децентрализацию, чем та, которая была на той же самой территории, как это случилось в Западногерманской Республике...» .262. Более того, опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что в разные периоды их истории в зависимости от конкретных обстоятельств выступала на первый план то централизация, то децентрализация. Например, в США во времена Нового курса (1930-е годы) и в период осуществления Программы так называемого Великого общества (1960-е годы) заметно усилилась централизация власти в руках федерального правительства. В отличие от этого «новый федерализм» в годы президентства Р. Рейгана-Дж. Буша означал значительную децентрализацию власти и усиление роли штатов .263 По свидетельству другого американского автора, 1964-1978 годы в США были периодом централизации, а годы президентства Р. Рейгана, Дж. Буша и Б. Клинтона являются периодом смешанной централизации-децентрализации.264 Иной опыт накоплен Швейцарией. Здесь «централизация или децентрализация является постоянным политическим вопросом, который вызывает идеологические, социальные и экономические конфликты». Швейцарский опыт разрешения вопроса о соотношении централизации и децентрализации «демонстрирует явное предпочтение широкой автономии кантонов, препятствуя таким образом любому неконтролируемому увеличению власти федерации. Конституционная норма, закрепленная в ст. 3, говорит о том, что все (будущие) полномочия будут передаваться кантонам, пока народ и кантоны Швейцарии не решат путем внесения конституционной поправки, что они должны быть переданы федерации».265 Кроме сказанного, заслуживает быть отмеченным то, что соотношение централизации и децентрализации зависит еще от сферы общественной и государственной жизни, в которых они проявляются. В этом плане убедительными представляются примеры, приводимые Дэвидом Маккеем: «некоторые федеративные системы – например, Германия – политически централизованы, а административно децентрализованы. Другие, такие как США, институционально централизованы, а в фискальном отношении – децентрализованы».266 Централизация, точно также как и децентрализация, детерминируются определенной совокупностью факторов, а поскольку набор последних в разных федерациях и на разных этапах развития одной и той же федерации неодинаков, то каждый раз для понимания и объяснения, какая тенденция и почему превалирует в данное время, необходимо обращаться к конкретно-историческим условиям, в которых находится та или иная федерация. Так, в долговременной перспективе экономические интересы толкают составные части федерации к интеграции и могут потребовать на какое-то время централизации в принятии важнейших экономических решений. В то же время национально-культурные факторы требуют сохранения, если нация хочет выжить, ее особости, этнической идентичности, самосохранения национальной культуры, и они тем самым действуют в пользу децентрализации. В нынешних условиях федерация как форма государственного устройства является, пожалуй, наиболее адекватным средством сочетания в разных пропорциях централизации и децентрализации в политико-управленческой сфере. Явное и безусловное преобладание одной из них превратило бы саму федерацию в фикцию.267 В политологической литературе была высказана мысль о разном соотношении централизации и децентрализации в зависимости от принципа построения федеративного государства. Так, утверждается, что деление федерации на составные части, образованные по этническому признаку, вызывало необходимость широкой децентрализации,268 которая, очевидно, затрагивала (или должна была затронуть) государственное устройство, отношения между федеральным центром и субъектами федерации, распределение предметов ведения и полномочий. Федерации же, которые разделены на составные части, выделенные по территориальному признаку, ограничивались выборочной (селективной) децентрализацией. Бесспорной представляется идея о том, что подлинная, а не декларируемая федерация, по какому бы признаку не выделялись ее составные части - по территориальному или национально-территориальному, по определению, является формой сочетания централизации и децентрализации. Но учитывая, что в рамках федерации тоже происходит самоопределение этнических общностей в виде создания ими собственной национальной государственности, предполагающее значительную долю самостоятельности этих государственных образований, вполне логично заключить, что в федерациях, построенных по национально-территориальному принципу, степень децентрализации должна быть, как правило, более значительной. Однако при всем том, думается, не принцип, лежащий в основе построения федерации, является определяющим для соотношения тенденций к централизации или децентрализации. В этом плане ведущее значение приобретает сфера управления, в которой задействованы в первую очередь федеральные власти или органы государственной власти субъектов федерации. В тех сферах, которые в интересах федерации в целом должны быть отнесены к исключительной компетенции федеральных органов власти (например, оборона, внешняя политика, валютная система и др.), конечно, преобладает централизация. Управление же в сферах, в которых могут прекрасно разобраться сами субъекты федерации без излишнего вмешательства федерального центра, должно быть естественным образом децентрализовано. Учет обеих тенденций - централизации и децентрализации - является необходимым условием рационального разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Среди общих принципов федерализма часто выделяется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Это – сама сердцевина любого федерализма. Проблема эта заслуживает специального рассмотрения, что и будет сделано в следующей главе учебника. Вопросы для самоконтроля:
|
Похожие:
 | Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с | | Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с |
| Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 | | Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 |
| Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор... | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
 | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
| «Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,... | | Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор |