Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное


НазваниеСравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
страница14/31
ТипУчебник
filling-form.ru > Туризм > Учебник
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   31
Швейцарской Конфедерации основывается, во-первых, на широкой автономии кантонов. Как отмечается в литературе, «коренным элементом швейцарского федерализма была и остается автономия, предоставленная кантонам для организации своих дел. Это позволяет кантонам рассматривать специфические кантональные вопросы и решать проблемы по своему усмотрению»323. Во-вторых, сильной стороной швейцарского федерализма является то, что он основан на сотрудничестве властей федерального и кантонального уровней.

С одной стороны, согласно федеральной Конституции, кантоны участвуют в формировании воли Союза, особенно в правотворчестве. В этом плане Конституция обязывает федеральные органы государственной власти своевременно и полностью информировать кантоны о своих намерениях, выявлять позиции кантонов, когда затрагиваются их интересы. Союз обязан оставлять кантонам как можно большую свободу организации, учитывать кантональные особенности, а также финансовое обременение, связанное с проведением в жизнь союзного права и оставлять кантонам достаточные источники финансирования.

С другой стороны, Конституция провозглашает приоритет союзного права перед кантональным правом. Кантоны в соответствии с Союзной конституцией и законом проводят в жизнь союзное право.

В конституции Швейцарии предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации не разграничиваются в какой-то отдельной статье. Согласно основному закону государства, «конфедерация выполняет функции, предписанные ей Конституцией». Это означает, что принадлежащие Федерации исключительные полномочия должны быть закреплены в Конституции. Что касается кантонов, то они имеют остаточные полномочия. В Конституции четко определяется примат федерального права над кантональным и констатируется полномочие Федерации следить за соблюдением кантонами федерального права. (см. ст. 49).

Каждое полномочие детально отражается в особой статье Конституции. Она устанавливает компетенцию в десяти самых разных областях: например, в области отношений с заграницей; безопасности, обороны, гражданской обороны; образования, исследований и культуры; окружающей среды и пространственного планирования и т. д. В большинстве статей закрепляются не только полномочия федеральной власти, но и полномочия, принадлежащие кантонам. Например, к сфере предметов ведения кантонов с соответствующими полномочиями относятся полиция, начальное образование, культура и религия. За решение некоторых вопросов, в частности касающихся энергетической политики, Конституция возлагает ответственность на власти обоих уровней.

В целом швейцарский федерализм эволюционировал в сторону значительного расширения полномочий федеральной власти. Тенденция к большей централизации власти, которая проявляется в швейцарской политической и правовой практике, сбалансирована возросшими возможностями кантонов участвовать в процессе принятия решений на федеральном уровне.

На кантонах лежит обязанность выполнять федеральные законы. С этим связаны две особенности, характерные для швейцарской правовой практики. Учитывая существенные региональные различия, федеральная власть не может принять во внимание все особенности, присущие отдельным кантонам, и поэтому оставляет им определенную свободу усмотрения в выполнении федеральных законов и оказывает им в этом финансовую поддержку. Кроме того, поскольку основная нагрузка по выполнению федеральных законов лежит на кантонах, то нет необходимости в большом числе федеральных исполнительных структур. 324

В Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий имеет свои особенности. Между федеральным центром и субъектами федерации разграничение проводится по всему комплексу полномочий, как законодательных, так и исполнительных. При этом Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Указанные предметы ведения являются исключительными и никакого участия субъектов Федерации в правотворчестве по предметам ведения Федерации здесь специально не предусмотрено. Привлекать субъекты федерации или не привлекать к обсуждению проектов таких законов передано целиком на усмотрение федеральной власти.

Распределение полномочий осуществляется разными способами. Главным из них является конституционный способ. Именно на конституционном уровне определены исключительные предметы ведения и полномочия Российской Федерации, предметы совместного ведения и по остаточному принципу предметы ведения и полномочия субъектов Федерации.

Другим способом является распределение полномочий в порядке текущего федерального законодательства. Таким способом могут быть определены формы участия субъектов федерации в осуществлении полномочий, принадлежащих федеральным органам государственной власти. Однако по общему правилу при помощи текущего законодательства распределяются полномочия по предметам совместного ведения. Так, федеральным законом Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»325 внесены изменения в 36 законодательных актов. Причем коснулись они в первую очередь перераспределения полномочий по предметам совместного ведения.

По предметам совместного ведения, согласно российской Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации – законы и иные нормативные правовые акты самих субъектов.

Ряд положений на этот счет содержится и в Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4); «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15); «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (законам по предметам ведения Российской Федерации и законам по предметам совместного ведения). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5 ст. 76).

По-иному строится правовое регулирование по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Оно предполагает и конкуренцию, и сотрудничество. В этой связи следует различать конкурентные и совместные полномочия. В первом случае использование предусмотренных законом полномочий является альтернативным: они реализуются либо федеральной властью, либо властью субъектов федераций. При этом использование конкурентных полномочий федеральным центром практически исключает владение ими субъектами федерации. При реализации предметов совместного ведения конкуренция в виде издания федерального закона или опережающего законодательства субъектов федерации первоначально не исключается. И это можно рассматривать как элемент конкуренции.

Однако при разработке федерального закона по вопросу, относящемуся к предметам совместного ведения, как показывает российская практика, к сотрудничеству привлекаются субъекты федерации.

Оба случая отражены в законодательстве Российской Федерации. Так, в законодательном порядке признано право субъектов Федерации на так называемое опережающее законодательство по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения. Суть его заключается в том, что при отсутствии по предмету совместного ведения федерального закона субъект Федерации может издать свой закон. Однако с появлением в последующем по тому же вопросу федерального закона субъект Федерации обязан привести свой закон в соответствие с федеральным. Положение о праве субъектов Российской Федерации на опережающее законодательство закреплено теперь и в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации. Так, в ст. 62 Конституции Чувашской Республики закреплена норма, в соответствии с которой «до принятия федерального закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, Чувашская Республика вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Чувашской Республики приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».

Более того, даже при наличии федерального закона по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние имеют право на собственное правовое регулирование тех положений, которые не нашли отражения в указанном законе.

Однако дело не ограничивается правом на опережающее законодательство по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения. Субъекты Российской Федерации имеют возможность активно воздействовать на процесс разработки и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, поскольку обладают соответствующими полномочиями.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ предусматривает, что законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы, направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты в тридцатидневный срок.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Конечно, степень участия субъектов Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения могла бы быть значительно выше, учитывая тот факт, что это именно совместное ведение, а не сфера прерогативы федерального центра. Поэтому, исходя из природы совместного ведения, было бы целесообразно законодательно закрепить, что законопроекты по предметам совместного ведения принимаются не только Федеральным Собранием, но и законодательными органами субъектов федерации. Это означало бы, что закон можно было бы считать принятым только в том случае, если он, кроме Государственной Думы и Совета Федерации, получил бы, скажем, в течение 2 или 3 месяцев одобрение законодательных органов, например, большинства субъектов Российской Федерации. В случае если в указанный срок субъекты федерации не приняли бы решение, закон автоматически поступал бы на подпись и обнародование Президентом РФ.

Таким образом, при нынешнем состоянии реализации полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации не только при определенных условиях могут сами принимать законы по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения, но и участвовать в законотворческой работе в данной сфере на федеральном уровне.

Субъекты Российской Федерации имеют полномочия по предметам совместного ведения не только в форме права на опережающее законодательство. Эти полномочия могут быть специально оговорены в текущих федеральных законах. Например, упоминавшимся Федеральным законом № 199-ФЗ к полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения дополнительно отнесены 11 вопросов, в том числе такие, как предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования и др.

В отечественной политической и правовой науке неоднократно высказывалось мнение, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов наиболее рациональным способом регулирования было бы издание на федеральном уровне рамочных законов, в которых бы устанавливались общие принципы регулирования того или иного вида общественных отношений, а на уровне субъектов Федерации на основе этих рамочных законов принимались бы конкретные законы прямого действия.

В условиях российской действительности рамочные законы в наибольшей степени были бы приспособлены к тому, чтобы субъекты Федерации могли учитывать местные особенности, если в этом есть необходимость. Кроме того, рамочные законы способствовали бы повышению роли и авторитета законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, что особенно важно с учетом того, что во многих регионах законодательные органы оказались подчиненными региональным органам исполнительной власти.

Федеральный рамочный закон мог бы иметь форму Основ законодательства в конкретной отрасли права, на базе и в рамках которых субъекты Федерации принимают свои законы. В данном случае можно позаимствовать опыт СССР, в котором на общесоюзном уровне принимались, например, Основы уголовного или Основы гражданского законодательства, а на их базе союзные республики разрабатывали свои соответственно уголовные и гражданские кодексы.

Однако до сих пор федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, являются законами непосредственного регулирования. Если обратиться к российскому федеральному законодательству, то обращает на себя внимание тот факт, что, например, Конституция Российской Федерации закрепляет право субъектов Федерации устанавливать свою систему государственных органов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Такой закон принят. Однако в нем закреплены не просто «общие принципы», а детально прописан целый ряд вопросов организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, что резко сужает их возможности действительно самостоятельно устанавливать собственную систему государственных органов. Так, закон подробно регулирует такие аспекты ведения субъектов Федерации, как перечень вопросов, по которым принимаются законы и постановления законодательного (представительного) органа государственной власти (положения пунктов 2 и 3 статьи 4); определение круга субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации (статья 6); порядок принятия законодательным органом субъекта Федерации нормативных правовых актов субъекта (ст. 8); порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта (статья 9); досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта (статья 19); основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта Федерации (статья 23).

В пункте 2 статьи 17 этого закона говорится, что «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации». Эта норма вторгается в регламентацию вопросов исключительного ведения субъекта – установление системы органов государственной власти субъекта и порядка их взаимодействия.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по существу не отвечает своему названию закона «об основных гарантиях». Он представляет собой подробную, детальную инструкцию по проведению выборов, в частности, в органы государственной власти субъектов Федерации и фактически не оставляет им места для законодательствования в сфере избирательного права и процесса. И перечень таких законов можно продолжить.

Практика свидетельствует о том, что вторжение федеральной власти в исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации не такое уж редкое явление. Так, в период приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами Госсовет Республики Татарстан представил федеральным властям целый перечень федеральных законов, вторгающихся в компетенцию субъектов федерации. Как отмечалось в отечественной науке, «в федеральных актах подчас нарушаются нормы российской Конституции, ущемляется конституционный статус субъектов Федерации. Это в свою очередь отражается на законотворчестве субъектов Федерации. Власти отдельных субъектов Федерации, не соглашаясь с федеральной моделью, закрепляют собственное видение правового регулирования системы разделения власти между центром и составными частями»326

Одна из особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации заключается также в том, что к числу способов такого разграничения относятся договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, хотя в последние годы с началом процесса рецентрализации власти практика заключения таких договоров оказалась ограниченной. Вместе с тем следует подчеркнуть, что эта практика вполне правомерна, поскольку заключение таких договоров предусмотрено в первую очередь Конституцией Российской Федерации, в части 3 статьи 11 которой зафиксировано, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Значение договоров, заключаемых между федеральным центром и субъектами федерации о разграничении и взаимном делегировании полномочий, заключается в том, что при помощи этих договоров можно, во-первых, конкретно уточнить действительные предметы ведения и полномочия субъектов федерации, сформулированные в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу; во-вторых, учесть региональные различия при решении тех или иных общенациональных или региональных проблем. Вряд ли, например, субъекты федерации, где нет разведанных запасов нефти, в той же сильной степени, как нефтедобывающие регионы, обеспокоены решением таких проблем, как добыча нефти, плата за природные ресурсы, защита окружающей среды в регионе, отчислениями в пользу региона части прибыли, полученной за счет экспорта нефти и т. п. Очевидно, подобные вопросы могли бы быть частично решены и при помощи договоров о разграничении и взаимном делегировании полномочий.

Выступления против договорной практики со стороны значительного числа ученых и политиков были вызваны, помимо неправильной оценки ее позитивного потенциала, очевидными ошибками, которыми эта практика пестрела ранее. Многие договоры противоречили Конституции Российской Федерации и содержали, например, положения, закреплявшие перераспределение уже установленных Конституцией предметов ведения и полномочий. Юридическая сила договоров завышалась, иногда они ставились выше Конституции. В заключении договоров не участвовала законодательная власть, что в значительной мере снижало их юридический вес и моральный престиж.

Все указанные недостатки прежней договорной практики к настоящему времени устранены в новом федеральном законодательстве, и это открывает путь к заключению договоров на принципиально новой правовой основе. Первой ласточкой в начатой с чистого листа новой договорной практике явился договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный законом, принятым Государственной Думой и утвержденный Президентом Российской Федерации.

Как и во многих других федерациях полномочия субъектов Российской Федерации сформулированы по остаточному принципу. В российской Конституции, как и в конституциях некоторых иных федеративных государств, предметы ведения и полномочия субъектов федерации не перечисляются, а содержится общее положение о том, что субъекты федерации осуществляют власть вне пределов исключительных предметов ведения федерального центра, а также его полномочий по предметам совместного ведения. Такая формулировка содержится в ст. 73, где говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти». Правда, и в том, и в другом случаях после внушительного списка предметов исключительного ведения федерального центра и совместной или конкурирующей компетенции, остается гадать, что же относится к предметам исключительного ведения субъектов федерации.

Оптимальным вариантом представляется перечисление в федеральной Конституции предметов ведения федерального центра с указанием, что все иные вопросы относятся к предметам ведения и полномочиям субъектов федерации.

Таковы главные особенности разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.
6.2 Общие принципы разграничения предметов ведения

и полномочий в федеративных государствах
Опыт российской и зарубежных федераций свидетельствует о том, что не существует единой данной на все времена и обязательной для всех модели распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектам федерации. На этот процесс накладывают сильный отпечаток многие исторические, политические, социально-экономические и культурные факторы. Одним из них является, например, способ образования федерации. Когда она создается путем интеграции в единое государство существовавших ранее отдельно государств и государственных образований, федеральному центру передавались некоторые исключительные права, осуществлять которые каждый субъект федерации в отдельности не мог, но реализация которых была необходима для жизнеспособности федерации. Большая же часть полномочий оставалась у объединившихся субъектов. Напротив, в федерациях, образовавшихся в результате деволюции, т. е. превращения некогда унитарного государства в федерацию и передачи вниз вновь созданным субъектам федерации определенных предметов ведения и полномочий, их большая часть, как правило, оставалась у федерального центра.

В распределении предметов ведения и полномочий немаловажную роль играет также степень однородности общества. Как справедливо заметил Р. Уоттс, в целом чем выше степень однородности в обществе, тем больше полномочий, которые передаются федеральному правительству, и чем выше степень разнородности, тем больше полномочий, передаваемых составным частям федерации. «Однако даже в этом последнем случае часто считалось желательным, чтобы федеральное правительство имело достаточных полномочий для противостояния тенденции к балканизации».327

Однако при всем многообразии воздействующих факторов разграничение предметов ведения, функций и полномочий имеет общине для федераций черты. По способу, которым распределяются предметы ведения и полномочия в федеративном государстве, можно выделить принцип сочетания содержательного и нормативного разграничения. Содержательное разграничение позволяет определить виды компетенции – исключительную, совместную, конкурентную и остаточную, а также сферы общественной жизни и конкретные проблемы экономического, политического и социально-культурного характера, отнесенные в данной федерации либо к ведению федеральных органов государственной власти, либо к ведению органов государственной власти субъектов федерации, либо к конкурентному ведению, либо (как, по-видимому, наименее желательный вариант) к совместному ведению и тех, и других.

Распределение предметов ведения и полномочий по общему правилу происходит путем перечисления в Конституции полномочий федерального центра. Полномочия же субъектов федерации определяются по остаточному принципу. Исключение составляет бельгийская федерация, где, как отмечалось ранее, по остаточному принципу определены полномочия федеральной власти.

Как правило, в конституциях федеративных государств признаются и так называемые конкурирующие полномочия. Они основаны по существу на принципе «или – или». Относящиеся к конкурентной компетенции вопросы могут регулироваться либо федеральным законом, либо законом субъекта федерации. Субъекты федерации могут осуществлять конкурентные полномочия при условии, что их не использует в данное время федеральный центр. Но по вопросу конкурентной компетенции возможно наличие и федерального закона и закона субъекта федерации. В этом случае действует в первую очередь федеральный закон, а закон субъекта федерации должен быть отменен или приведен в соответствие с ним.

В отличие от совместного ведения при конкурентной компетенции в ее классическом варианте никакого участия субъектов федерации в разработке и принятии федерального закона не предусматривается. Одним из условий реализации конкурирующих полномочий является приоритет федерального законодательства перед законами субъектов федерации И в целом в федерациях, за исключением Бельгии, обеспечивается верховенство федеральных законов.

Совестное ведение, которое предусмотрено Конституцией Российской Федерации, включает в себя элементы конкуренции (когда по одному и тому же предмету ведения могут издаваться федеральные законы либо в случае их отсутствия законы субъектов федерации) и элементы сотрудничества (когда на определенных стадиях процесса принятия федеральных законов принимаю участие и субъекты федерации)

Принципиальным является вопрос о том, насколько по каждому предмету ведения, переданному в ведение федерального центра или субъектов федерации, равномерно распределены законодательные и исполнительные полномочия. Совпадение последних на одной стороне повышают ее автономию. Напротив, их раздвоение – например, передача законодательных полномочий федеральному центру, а отнесение исполнения законов к полномочиям субъектов федерации – требует более интенсивного сотрудничества центра и субъектов.

Во многих федерациях реализация федеральных законов возлагается на субъекты федерации. В этом случае активную роль играют их органы государственной власти. В то же время число федеральных органов власти незначительно и, главное, они не создают территориальные структуры федеральных министерств и ведомств, как в Российской Федерации. И это исключает дублирование функций властей федерального и регионального уровней на местах и, что тоже немаловажно, значительно упрощает структуру органов управления и сокращает численность бюрократического аппарата.

Кроме распределения через выделение исключительных предметов ведения и полномочий федерации, исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, совместных и конкурентных предметов ведения и полномочий, к содержательному аспекту разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации относится также определение сфер жизни и конкретных проблем экономического, политического и социально-культурного характера, решение которых возлагается на тот или иной уровень власти в федеративном государстве.

Решение наиболее важных для общества вопросов обычно относится к ведению федерации в целом. Это, прежде всего, вопросы национальной безопасности, обороны страны и внешней политики; разработка и реализация макроэкономических программ; регулирование денежного обращения в стране, а также валютное и таможенное регулирование; гражданство и иммиграция; введение общегосударственных стандартов качества продукции, стандартов образования, здравоохранения, охраны окружающей среды; развитие транспорта и коммуникаций им некоторые другие.

К ведению субъектов федерации, следуя принципу субсидиарности, необходимо относить те вопросы, которые они могут эффективно решать без вмешательства федерального центра.

Однако исчерпывающий характер перечня предметов ведения на конституционном уровне вовсе не исключает возможность распределения конкретных полномочий по решению вопросов, вытекающих из предметов исключительного ведения федерации. Участие субъектов федерации в осуществлении функций и полномочий по предметам ведения федерации возможно двояко: через институциональные структуры и процессы (например, через участие в формировании и работе второй палаты парламента) и через непосредственное участие в выполнении функций, возложенных на субъекты федерации федеральными законами.

В соответствии с законом субъекты федерации могут привлекаться к выполнению отдельных функций по предметам ведения федерации и соответственно наделяться определенными полномочиями. Так, российское законодательство предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Показательным в этом отношении является Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (с изменениями от 15 февраля 2006 г.)328, в соответствии с которым по ряду направлений расширены полномочия субъектов Федерации в регулировании вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации.

Практика участия субъектов федерации в выполнении функций по предметам ведения федерации известна и другим федеративным государствам. Так, согласно статье 45 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации, «кантоны участвуют в случаях, предусмотренных Федеральной конституцией, в процессе принятия решений на федеральном уровне, в особенности, в разработке законодательства». Кантоны принимают участие в принятии решений и в такой сфере, которая традиционно считается предметом исключительного ведения федеральной власти, как внешняя политика. В соответствии со статьей 55 Швейцарской Конституции «кантоны привлекаются к участию в подготовке решений, касающихся внешней политики; при этом они используют свои полномочия и учитывают основные интересы». «Мнение кантонов приобретает особую значимость, если используются их полномочия. В этих случаях кантоны привлекаются соответствующим образом к участию в международных переговорах».

Помимо практического значения для государственного управления, которое имеет участие субъектов федерации в осуществлении функций и полномочий по предметам ведения федерации, такое участие делает уязвимыми определения федерализма, делающие упор исключительно или преимущественно на разделении полномочий между федеральной властью и органами власти субъектов федерации, а также на автономии и самоуправлении субъектов федерации.

Нормативное разграничение позволяет ответить на вопрос, каким способом, каким юридическим документом закрепляется указанное разграничение – в Конституции, текущем федеральном законодательстве или договоре, заключаемом федеральным центром с субъектом федерации. При этом уровень нормативного регулирования, как правило, зависит от характера содержания предмета ведения, функции, полномочий и имущественных объектов.

Общим для разных федераций принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является то, что такое разграничение осуществляется первоначально на конституционном уровне. И это наиболее рациональный путь. Уже сам по себе конституционный уровень разграничения демонстрирует значимость данного признака федерализма. Но дело не только в этом.

Из разделения предметов ведения на уровне Основного закона государства следуют, по крайней мере, два вывода. Во-первых, указанные предметы ведения не могут быть перераспределены иначе, как путем пересмотра Конституции, причем такой пересмотр требует ясно выраженного обоюдного согласия как федерального центра, так и субъектов федерации. Во-вторых, в проблеме разграничения предметов ведения и полномочий существенное значение приобретает вопрос о недопустимости не только пересмотра соответствующих конституционных положений без ясно выраженного согласия обеих сторон – федерального центра и субъектов федерации (причем результатом такого согласия должно быть принятие соответствующих поправок в Конституцию), но и произвольного перераспределения конституционно распределенных предметов ведения другими нормативными правовыми актами или договорами и соглашениями.

Именно таким образом недвусмысленно решается этот вопрос в законодательстве Российской Федерации. В федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации» в его нынешнем виде прямо указывается на то, что Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации329.

Из конституционного закрепления предметов ведения вытекает положение, которое можно сформулировать в виде принципа запрета внеконституционного перераспределения предметов ведения. Этот принцип характеризует больше ситуацию с распределением предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, что нужно отнести к плюсам российского федерализма. Однако этого принципа не придерживаются в федерациях, в которых допускается расхождение между конституционными положениями и реальной политико-правовой практикой.

Однако несмотря на то, что предметы ведения и полномочия федеральной власти закрепляются именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, в принципе не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия, с развитием федеративных отношений наблюдается, тем не менее, общая для большинства федераций тенденция централизации власти и расширения властных полномочий федерального центра (за исключением Бельгии и Канады) вплоть до появления несоответствия между конституцией и политико-правовой практикой.

Расширение федеральных полномочий осуществлялось либо за счет поправок в конституцию, либо толкований Конституционного (Верховного) суда (исключение составляет Швейцария), либо каким-либо иным способом (например, путем придания федеральной власти подразумеваемых прав, права на завладение, как в США, или путем перевода международных обязательств федерации в обязательства по внутреннему законодательству, как в Австралии).

Другой способ нормативного разграничения предметов ведения и полномочий – это федеральные законы. Они используются при урегулировании вопросов, относящихся к предметам ведения федерации, что вполне естественно. Кроме этого федеральные законы принимаются по предметам конкурентного и совместного ведения. Специфика федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, заключается в том, что в разработке и принятии этих законов принимают участие субъекты. И это логично, поскольку речь идет о предметах именно совместного ведения.

В федерациях, где это предусмотрено законом, используется и такой способ распределения функций и полномочий, как договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Такие договоры и соглашения тоже можно считать нормативными актами, поскольку они подлежат утверждению соответствующими федеральными и региональными законами.

Возможно, спорной покажется судебная форма разграничения предметов ведения и полномочий. На практике при возникновении споров между федеральными и региональными органами государственной власти по поводу компетенции конституционные (верховные) суды, казалось бы, должны действовать строго с учетом не только духа, но и буквы закона. Однако в реальной жизни судам нередко приходится в процессе применения права давать толкование, выходящее за рамки буквального смысла закона, прибегать к расширительному толкованию отдельных конституционных положений, касающихся принадлежности предметов ведения и полномочий тому или иному уровню власти.

Таким образом, практика федеративных государств свидетельствует о том, что суды путем толкования конституционных положений способствовали существенному перераспределению функций и полномочий и, как правило, в пользу федерального центра. Это дает основание для вывода о возможности выделения в качестве самостоятельной судебной формы распределения указанных функций и полномочий.

С учетом огромной информации о жизни общества, которая концентрируется в высших органах государственной власти федерации, а также тот кадровый и научный потенциал, который может использовать федеральная власть, она просто обязана быть центром социальных инноваций, хотя, разумеется, это совсем не исключает творчества в данном направлении и со стороны регионов и необходимости опять-таки усилиями, прежде всего, федерального центра распространять передовой региональный опыт.

Необходимость укрепления федеральной власти вызывается рядом причин. К ним относится в первую очередь то, что без федеральной власти невозможно само существование федерации. Федеральный центр задает в различных сферах жизни общества общенациональные стандарты, которые призваны создать равные условия жизни для всех граждан федеративного государства, обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина, а также единообразные правила для предпринимательской деятельности, исключающие чисто региональные препятствия. Защита окружающей среды, создание системы глобальной безопасности, решение других проблем мирового значения требует усиления роли национальных федеративных государств в лице, прежде всего, их высших федеральных органов власти.

В то же время на долю субъектов федерации обычно выпадают те предметы ведения и вытекающие из них проблемы, решать которые легче, эффективнее и быстрее на региональном уровне. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Пожалуй, нигде эта сторона принципа субсидиарности не проявляется так ярко, как в сфере финансовых взаимоотношений. Например, в ФРГ необходимость оказания землям финансовой поддержки со стороны федерации закреплена на конституционном уровне. Статья 91 (пп. а и в) Основного закона предусматривает софинансирование выполнения совместных задач. В статье 104 говорится о федеральных грантах, направленных на финансирование особо важных инвестиционных проектов земель и коммун. В статье 107 закрепляется участие федерального правительства в сбалансировании бюджетов земель. Основной закон ФРГ особо оговаривает горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности земель. Хотя, разумеется, земли и сами должны стремиться повысить свою финансовую обеспеченность.

Таким образом, принцип субсидиарности при достаточно полной и последовательной реализации способен выполнять многофункциональную роль. Благодаря ему, система управления может стать более эффективной и одновременно более экономичной, поскольку соблюдение субсидиарности призвано разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации. В этом случае достигается еще одно преимущество: решения принимаются на таком уровне власти, который приближен к населению, и оно может с большим основанием требовать от власти выполнения возложенных на нее обязанностей. Наконец, практическая реализация данного принципа позволяет поставить заслон увеличению числа федеральных органов власти и размножению федеральной бюрократии.

В практике федеративных государств большое место занимают споры, вызванные вторжением субъектов федерации в предметы ведения и полномочия федеральной власти, с одной стороны, и посягательствами федерального центра на предметы ведения и полномочия субъектов федерации, с другой. И то, и другое противоречит как федеральным, так и региональным законам. Поэтому с точки зрения последовательного разграничения предметов ведения и полномочий важно соблюдение принципа запрета вмешательства одной из сторон федеративных отношений в предметы ведения и полномочия другой стороны.

Один из принципов распределения властных полномочий в федеративном государстве касается сотрудничества федеральной власти и властей субъектов федерации в правовом регулировании предметов совместного ведения. Суть проблемы заключается в том, что если какие-то вопросы отнесены к предметам совместного ведения, то это означает, что обе стороны федеративных отношений – федеральный центр и субъекты федерации – имеют равные полномочия по их регулированию. Поскольку по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, субъекты федерации имеют законное право участвовать в их разработке и принятии.

Кроме того, федеральные законы по предметам совместного ведения могут приниматься в виде отдельных рамочных законов, в которых устанавливаются общие положения и принципы регулирования соответствующих общественных отношений, в то время как детали такого регулирования предоставляются на усмотрение субъектов федерации. Рамочный характер таких федеральных законов может подразумеваться, как в законодательстве Российской Федерации. Но они могут и выделяться как особый вид законов.

Следовательно, в данном случае можно говорить о принципе равного распределения полномочий между сторонами федеративных отношений по правовому регулированию предметов совместного ведения.

Для эффективного осуществления предметов ведения, распределенных между федеральным центром и субъектами федерации, весь объем соответствующих функций и полномочий должен быть обеспечен в финансовом отношении. Иначе говоря, распределение финансовых ресурсов между двумя уровнями власти должно соответствовать тому разграничению предметов ведения, функций и полномочий, которое закреплено в Конституции, федеральных законах, договорах и соглашениях между федеральным центром и субъектами федерации. Поэтому и процесс принятия решения по расходованию бюджетных средств должен начинаться не с распределения доходов между федеральным и региональным уровнями управления, а с определения задач и ответственности, возложенных на каждый уровень и соответственно необходимых в связи с этим расходов. Здесь должен действовать принцип соответствия между распределением предметов ведения и полномочий, с одной стороны, и объемом финансового обеспечения их – с другой.

Таким образом, можно сделать вывод о существовании общих принципов разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, которых придерживаются разные федеративные государства. Общей чертой является и то, что во всех федерациях разделение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации сочетается одновременно с их объединением и совместным сотрудническом в достижении общих целей, стоящих перед федеративным государством.
Вопросы для самоконтроля:


  1. Какое значение имеет обоснованное распределение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации?

  2. Опишите особенности разграничения предметов ведения и полномочий в разных федерациях.

  3. Что означает содержательное разграничение предметов ведения и полномочий?

  4. Что означает нормативное разграничение предметов ведения и полномочий и каковы пего способы?

  5. Назовите обще принципы разграничения предметов веления и полномочий в федеративных государствах.


1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   31

Похожие:

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconУчебник -3 переработанное издание
Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconГоремыкин В. А. Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное...
Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСоциология: искусство задавать вопросы (издание второе переработанное и дополненное)
Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСоциология: искусство задавать вопросы (издание второе переработанное и дополненное)
Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconУчебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию...
Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор...

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное icon5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций Переработанное и дополненное издание
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрограммы 5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций...
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрограммы 5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций...
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрезидентская программа подготовки управленческих кадров
«Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,...

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСправочник практикующего юриста по трудовому праву издание второе,...
Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:


Все бланки и формы на filling-form.ru




При копировании материала укажите ссылку © 2019
контакты
filling-form.ru

Поиск