ЧИНОВНИЧЕСТВО
Проявление и специфику базовых схем организации российского общества можно заметить, проанализировав определенные социальные слои, которые являются их участниками и носителями. Исторически в России это, прежде всего, три таких слоя: чиновничество, церковь и крестьяне. Последние два из них в настоящее время не столь заметны. Православная церковь за период советской власти сильно ослабела и пока находится скорее в спящем состоянии. Крестьянство, жившее в общинах, также было практически разрушено программами коллективизации и индустриализации. Тем не менее, базовые схемы на материале этих слоев могут быть выявлены и обнаружены в современности. Чиновничество, в отличие от крестьянства и церкви, практически никак не изменило свои схемы поведения, поэтому для анализа оно наиболее интересно.
Интересно даже само отношение российского общества к чиновникам, которые на протяжении чуть ли не всей истории регулярно обвиняются в воровстве, паразитировании на различных видах предпринимательства и искусственном затягивании дел. Тем не менее, несмотря на это и на многочисленные попытки общества и власти этому препятствовать, положение дел не меняется. Возможная причина этого состоит в том, что многие недостаточно хорошо понимают специфику российского чиновничества, часто путая его с бюрократией европейского образца или еще с чем-то. В данной статье мы обсудим, почему чиновничество устроено именно так, несмотря на обвинения в воровстве и затягивании дел.
Основная причина специфичного устройства нашего чиновничества состоит в особом типе общества, который мы имеем в России. Россия не воспроизводится самостоятельно. Ей необходимы специальные усилия по поддержанию своей целостности и распространению единого мирового1) порядка на ее территории, столь огромной и разнородной2). И в этом состоит специфичная роль чиновничества, которая фактически не закреплена формально (в законах, процедурах), но которая регулярно проявляется и воспроизводится в этой среде, зачастую даже вопреки формальным предписаниям. Рассмотрим, с чем же в действительности мы имеем дело, и что следует понимать под чиновничеством.
Чиновничество – не бюрократия
Следует сразу отделить категорию «чиновничество» от сходных с ней: бюрократии или государственных служащих. Если под бюрократами мы для начала можем понимать профессионалов, обслуживающих государственный аппарат, то российское чиновничество устроено более сложно и играет важную роль в удержании единого порядка жизни. Вместе с этим, наше чиновничество является частым героем анекдотов и сатирических произведений. В этом тоже отражается специфика государственного служения в России и особенность роли чиновников в удержании порядка жизни, которую нельзя сводить к обычному функционированию в рамках формальных процедур государственного аппарата. В обществе присутствует недовольство чиновничеством, которое обвиняется в превышении полномочий, специальном затягивании хода дел, воровстве и пр. Но при этом на протяжении всей истории российского государства положение дел практически не меняется, и с этим никто ничего не может поделать. Это и составляет проблему чиновничества, поэтому важно проанализировать, как устроено наше чиновничество и с чем мы имеем дело.
Причина особого положения чиновничества в России и соответствующего отношения к нему – это отдельная тема данной главы, рассмотрим ее ниже, а пока определим, какое понимание мы будем вкладывать в термин «чиновник».
Кто такие чиновники?
Для понимания феномена чиновничества важно поместить корень «чин» в правильный ряд понятий, от которых его нужно отличить. Двумя таковыми понятиями являются «должность», с одной стороны, и «орден», с другой. Очень часто, говоря о чиновниках, современные авторы понимают под ними людей, занимавших должности на государственной службе. Это было так, но это было не самое важное. Первоначально чином жаловали или награждали – «жаловать в чин».
Так, в прусском чинопроизводстве, из которого Петром I были взяты многие элементы для знаменитой «Табели о рангах», чины советника и тайного советника были наградными. При этом в каждом ведомстве существовала иерархия должностей. И отличившийся человек получал чин. В российской «табели о рангах» высшие чины – тайный советник, действительный тайный советник, статский советник, действительный статский советник – были практически до конца существования «Табели…» наградными, и выслугой лет их получить было невозможно. (В отечественной послереволюционной и современной литературе о чиновничестве этому моменту награждения практически не придается значения.
Исходя из вышесказанного, чин сближается с орденом. Напомним, чин – это порядок, в переводе с греческого. А орден имеет ту же корневую основу, только происходит от латыни (ordo – ряд, разряд, английское order – порядок). Первоначально то, что мы сегодня называем орденами, которые вешаются на одежду, было знаками отличия орденов. Но, если за орденом остался внешний знак, то в чине в ходе российской истории смешались «должность» и собственно «чин».
Внешним проявлением проблемы в данном случае является общее недовольство чиновничеством в России, выражающееся в двух тезисах. Первый – «чиновники берут взятки и воруют». Второй – «чиновники тормозят дела». Попробуем понять, что стоит за этими утверждениями и в чем суть маркируемой ими проблемы?
Недовольство чиновничеством
«Чиновники берут взятки и воруют»
Феномену взяточничества в России можно привести три объяснения. Первое – у чиновников маленькие зарплаты. Второе – взяточничество и воровство (отмывание денег) с высокой вероятностью останется безнаказанным. Третье – чиновники берут своеобразную компенсацию за нарушения (или расширительные толкования) неповоротливого закона. Рассмотрим каждое из них по порядку.
Низкие зарплаты
То, что зарплаты у чиновников низкие, – это действительно так, однако известно, что на протяжении истории России на взятках попадались многие высшие сановники Российской империи, Советского Союза, России. Характерный пример – «птенцы гнезда Петрова». К концу своего правления Петр I многих своих ближайших сподвижников наказал именно за взяточничество: «Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер перед судом, Шефиров едва избег смертной казни, Меньшиков держался только благодаря заступничеству императрицы»(4).
Безнаказанность взяточничества и воровства (отмывания денег)
Почему это происходит?
Во-первых, большинству чиновников не важен результат дела, которое они курируют. Это происходит в силу устройства системы начисления заработной платы и вознаграждений, которая не зависит от результата: сроки, экономическая прибыль и пр. Помимо того, что зарплата большинства чиновников невысока, способ ее начисления приводит к тому, что ее размер в большей степени зависит от результатов межличностной «коммуникации» с начальством. «В настоящее время «единство» системы стимулирования достигается тем, что на каждом из уровней государственного управления применяются практически одни и те же показатели для исчисления премий и надбавок, не связанные с результатами труда (стаж, особые условия, секретность и проч.). Притом, что оклад составляет в среднем менее 40 % общей оплаты труда государственных служащих, нечеткость параметров премирования создает некоторую неопределенность положения каждого отдельного служащего, его личную зависимость от ближайших руководителей. Отношения служащих персонифицируются, что ведет к корпоративизму, формированию чиновничьих “империй”, в том числе и в результате действующей системы оплаты труда и премирования»3).
Незаинтересованности чиновников в результатах способствует и сам принцип формирования государственного бюджета. Существуют две модели построения бюджета. Первая модель (затратная) уделяет внимание контролю затрат исполняющих органов, полагая, что результаты приложатся сами. Вторая (результативная) отталкивается от результатов, которые нужно получить, исходя из этого начисляются деньги, а неистраченные суммы сотрудники используют по своему усмотрению. В России сейчас существует первая модель построения бюджета. В большинстве западных стран – вторая4).
Во-вторых, распространенность случаев отмывания денег из государственного бюджета вызвана тем, каждое государственное звено (чаще всего министерство) – это практически самостоятельное государство в государстве. «В Послании Президента В.В. Путина Федеральному собранию (2002 г.) говорится: “…подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства”. Другими словами, ведомство отвечает не за конкретные функции, а за состояние отрасли или иного объекта “в целом”. При этом и само понятие “отрасль” зачастую интерпретируется не как совокупность однородных видов деятельности, а как сеть разнородных организаций, объединенных по принципу ведомственной подчиненности.
В новых условиях демократического государства и рыночной экономики система, при которой отраслевые “штабы” напрямую руководят “армиями” хозяйствующих субъектов, становится не просто неэффективной, а неработающей. Новые рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и принятия решений. Для них важна среда и общие условия функционирования, зависящие, в том числе, от политики государства»5).
«В идеале система администрирования должна представлять консолидированный интерес общества, воплощенный в законе. Однако в последние десятилетия советской власти сложилась традиция представительства обособившихся отраслевых и территориальных интересов через специализированные структуры партийно-государственного аппарата»6).
В-третьих, феномен взяточничества вызван тем, что то или иное дело, которое курирует чиновник, зачастую не может быть эффективно реализовано, если придерживаться исключительно прописанных процедур и правил. В силу большой территории страны и большой разнородности ее регионов происходящее в ней не может регулироваться одинаковым образом – единой системой процедур, закона и правил. В результате чиновники в своем регионе вынуждены строить адаптационные механизмы, соединяющие специфику жизни в конкретном месте и общие интересы государства. Грубо говоря, в Сибири «дела решаются» одним образом, на Кавказе – другим, в богатых и бедных регионах часто тоже по-разному. Помимо этого, закон бывает запутан, неоднозначен и противоречив, он не успевает за происходящими в стране изменениями. Чиновник оказывается в ситуации, когда «вопрос решается» путем нарушения (или расширительного толкования) неповоротливого закона, обхождения тех или иных процедур. Тогда взятка выступает компенсацией чиновнику за работу по «проведению дела» и за понесенный при этом риск. В других странах законы также отстают от действительности, однако там ситуация имеет другую природу.
«Чиновники тормозят дела»
Рассмотрим другое широко распространенное обвинение чиновничества, состоящее в том, что чиновники «специально тормозят дела». В этом отношении можно выделить несколько факторов, связанных с описанной выше унаследованной Россией от СССР организацией хозяйства.
1. Запутанные процедуры.
2. Пересечение функций министерств.
3. Министерство может требовать взаимоисключающих вещей.
4. И в дополнение к этому – недостаточное количество чиновников для такой страны.
Рассмотрим их по порядку.
1, 2. Запутанные процедуры и пересечение функций министерств
«В Российской Федерации к настоящему времени сложились шесть видов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ): федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры. Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не столько на основе четких критериев, сколько исходя из традиции, сложившейся в советский период, а также политического веса ведомства и его руководителя. Это подтверждают многочисленные примеры, когда название и вид ведомства менялись, а функции оставались в основном прежними.
К примеру, Государственный комитет по государственным резервам был преобразован в Российское агентство по государственным резервам, Федеральная налоговая служба – в Министерство по налогам и сборам, а Государственный комитет по управлению имуществом – в Министерство имущественных отношений. Государственный комитет по статистике в мае–декабре 1999 года именовался агентством.
В ряде случаев структура ФОИВ имеет усложненный характер, когда под вывеской одного ведомства фактически сосредоточено несколько относительно самостоятельных органов, хотя и не имеющих права юридического лица7).
Отраслевая (объектная) специализация нередко порождает ситуации, когда орган, а подчас и его структурное подразделение, одновременно готовит нормативные акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую несет ответственность»8).
3. Возможность министерств требовать взаимоисключающих вещей
«Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о ФОИВ, недостаточно конкретны, не подкреплены ссылами на механизмы реализации, подчас двусмысленны. Нередки также дублирование и отсутствие симметрии в определении задач, по сути, однородных органов»9).
Минтранс России обязан «содействовать созданию и функционированию финансово-промышленных групп» и в то же время «формированию конкурентной среды». Некоторые ведомства, например, Росхлебинспекция при Правительстве РФ, осуществляют «меры по социальной защите, улучшению условий труда, жилищных, культурно-бытовых условий и медицинского обслуживания» своих работников, что непредусмотрено в положениях о других органах. Функция «разрабатывать и реализовывать отраслевые целевые программы по улучшению условий и охране труда» присутствует в положениях о четырех ведомствах: Министерство сельского хозяйства, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство экономического развития и торговли и Федеральная служба земельного кадастра.
В подобных случаях функции должны быть, прежде всего, конкретизированы таким образом, чтобы их можно было интерпретировать как специфицированные полномочия.
Функции межведомственного взаимодействия, как правило, закреплены в положениях в терминах «участвует» и «готовит предложения». Однако различие между этими понятиями подчас условно. Формально говоря, «участие» предполагает более активную роль, чем «подготовка предложений». Однако на деле это не всегда так.
Согласно положениям, при определении налоговой политики Министерство по налогам и сборам лишь «готовит предложения», тогда как Министерства образования и здравоохранения «участвуют в разработке» по своим направлениям. На практике участие Министерства по налогам и сборам, несомненно, значительнее.
Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий:
• несовместимо с кардинальным повышением эффективности работы госаппарата, действенным контролем и стимулированием результативности;
• препятствует изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не может быть последовательной, и пообъектная специализация оказывается необходимым паллиативом;
• не позволяет увязывать кадровое и иное ресурсное обеспечение ФОИВ с реальным содержанием, объемом и структурой работы;
• предопределяет неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно если они имеют неординарный характер»10).
4. Недостаточное количество
чиновников для такой страны
Еще один фактор, обусловливающий «медленность» чиновников, связан с их количеством. Для сравнения: в 1910 г. «на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России – 161 человек, Англии – 137, США – 88, Германии – 79 и Франции – 57 человек» (11, с. 203; 14). Если еще учесть, что население было разбросано на огромной территории, то можно констатировать, что в России на протяжении большей части ее истории не было того количества чиновников, которое необходимо для управления (по сравнению с западными стандартами). Более того, как пишет Л. Писарькова: «Жизнеспособность Московской Руси в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу «вахтового метода» (воеводы и дьяки посылались из Москвы сроком на два-три года). Служилые люди в качестве воевод и членов многочисленных комиссий находились в постоянных командировках и разъездах по стране, выполняя роль централизующего начала и утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной единому центру, и «включенность» в ее структуру в качестве низшего звена выборных или «мирских» учреждений (губных, таможенных, кабацких и пр. изб) позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах» (14). Административные центры в России появились только в XVIII в.
Образ СССР прочно связан с бюрократизацией: действительно, увеличение количества чиновников в Союзе шло быстрыми темпами. Однако к 1922 г. на одного чиновника приходилось 190 человек, а к 1985 г. – 115 человек (11, с. 203; 14).
Подлинная роль российского чиновничества
В России же важны три ряда факторов.
1. Чиновничество обеспечивает единство российского мира
Единство чиновников, а не процедуры, в действительности составляет костяк и единство российского мира11) и территории.
В силу большой удаленности регионов, их различий в образе жизни, культуре, социально-экономическом положении чиновничество – это практически единственная сила, которая ориентируется сама и ориентирует других на общероссийский порядок жизни. Чиновники говорят: «Как в Москве? Вот и мы делаем так же».
В связи с этим, чиновничество обладает некоторым «тайным знанием». В первую очередь, это знание «о мере» – сколько можно брать, когда брать и т.д. Пример такого рода чиновничьего действия состоит в том, что, предположим, Ельцин говорит Чубайсу, которого поставили на Министерство имущества, что необходимы деньги наличными на выборы. Чиновник придумывает схему, как это сделать, как отмыть, через какие структуры и так далее. Возникает вопрос, кто будет проверять, сколько именно он отмыл, столько же или больше? Формально это определить нельзя, поэтому чиновник может и себе долю взять под видом, что на выборы. Но он знает, что начальник его простит, даже если это вскроется, поскольку «на благое дело», но если эта мера нарушена, тогда ему грозит наказание.
В таких обстоятельствах формируется особый класс людей. С одной стороны, они преданно служат, с другой – умеренно воруют. Ответ на вопрос, что значит это «умеренно», формируется внутри чиновничества. При этом эта схема отношений должна быть единой. Если одного, который берет, но преданно служит, взяли, тогда другие выступают и говорят – этого не надо трогать. Потому что, если сегодня этого посадят, будет снят барьер для того, чтобы остальных посадить, – либо надо снизить меру. Но тогда они дают понять начальнику, что не получится обеспечить его нужды.
Здесь, повторим, важно отличие российских чиновников от бюрократии, служащих, функционеров, служивых людей, слуг, аппарата.
Бюрократия устроена как господство процедуры. Указы царей, о которых мы знаем из истории, – не бюрократия, поскольку в указах обсуждалось содержание определенного изменения. Бюрократы не разбираются с содержанием и смыслом дела, но выполняют процедуры, какими бы бессмысленными они ни были.
Термин «функционер» по смыслу близок к «бюрократу». Отличие состоит в том, что функционер должен получить и передать результат, а бюрократ не связан результатом, ему важно выполнение формы и процедуры.
Служивые (казаки): их задача – рассмотрение дела по содержанию. Понимание этого содержания зависит от того, кому служат: царю, отечеству, идее. Преданность служивых важнее профессионализма. Служивого человека ставили на место и убирали с него по доверию к нему или отсутствию такового.
Аппарат – это аппарат определенного человека, созданный для четко определенных функций.
С одной стороны, чиновник – это служивый человек, он разбирается с делом по сути и содержанию, во имя какой-то цели, служения кому-то или чему-то. С другой стороны, центральное правительство часто не могло полностью обеспечить его кормление и защиту. Поэтому де-факто это всегда отдавалось на «кормление» (специальный термин), и, поскольку тотально координировать все процессы из одного центра невозможно, было важно внутреннее перераспределение ресурсов. Для чиновника важна также чувствительность к балансу между преданностью и служением, с одной стороны, необходимостью кормиться, с другой, и необходимостью выполнения задания в условиях недостаточности ресурсов – с третьей. И до сегодняшнего дня эта схема сохранилась.
К сожалению, мы не нашли исследований о путях формирования этого «тайного знания о мере» и о самом этом знании. Однако такие исследования очень важны, поскольку позволяют понять именно суть отечественного чиновничества и его отличия от бюрократии или государственных служащих.
2. Чиновничество как основной проводник «линии» правителей
В России исторически сложилось так, что закон был менее важен, чем «линия партии», монарха и так далее. Это можно проиллюстрировать тем, что законы фактически подстраивались под существующий порядок жизни и под текущую политическую линию или проект России12). Сегодня эта ситуация сохраняется. Если задать вопрос, кто в России самый главный законодатель, то окажется, что это Президент. Поскольку если посчитать количество утвержденных законопроектов, то президентские окажутся на первом месте. Чем занимается основная политическая партия? Развивает идеи, заложенные в посланиях Президента, угадывает и развивает проводимую им «линию». Причем нарушение «линии» карается гораздо строже, нежели нарушение закона. В отсутствие «линии» в стране начинается беда, которая может доходить до состояния смуты, процессов сепаратизма в регионах, или революции.
Еще раз отметим, что специфика России состоит в том, что в естественном состоянии она не воспроизводится. Отсюда термин и позиция того, кого называли «собиратель земель русских». Это означает, что России требуется специальное усилие по «собиранию», поддержанию ее целостности. Одними юридическими механизмами это сделать невозможно, власти требуется определенный слой и масса, на которую она может опираться. В России этой силой является именно чиновничество, которое способно чувствовать «линию» власти и участвовать в ее реализации.
3. Чиновничество и законы
В России существует специфическая «культура пользования законами». На Западе существует развитая судебная система, институционализированная практика использования закона, возможность каждого отстаивать свои права посредством апелляции к закону, реальная ориентация субъектов жизни и, в первую очередь, граждан на закон, гарантии исполнения закона. В России этого не было.
Исторически на Западе общество возникало в кардинально другой ситуации, чем и обусловлено отличие его устройства. Подробно об этом см. Приложение «К понятию общества», но здесь повторим, что на Западе изначально появились разнородные общественные единицы, которые были способны удерживать равномощную оппозицию государству, а временами и подавлять его. К таковым относятся: аллоды, феоды, города и, самое главное (и находящееся в особой плоскости), – церковь. А государство возникало как сервисная структура для обеспечения ряда общественных функций, которые не могли быть реализованы силами самостоятельных общественных образований. В России таких самостоятельных общественных структур не было, даже церковь пришла на землю государства, а на Западе было прямо наоборот. Российские города создавались силами государства для обороны своих границ, среди «феодалов» был великий князь, собственников среди крестьян не было, равно как и римского права и категории «собственности»13). Во многом именно в силу таких особенностей общественного устройства в России возникла не бюрократия, как в Европе, а чиновничество, преданное самодержцу, способное решать дела в соответствии с проводимой «линией».
Важно понимать различие в статусе закона на Западе и в России. Если на Западе законы принимались в парламенте в или сходных по типу структурах, то в России это делал самодержец. Если на Западе закон являлся соглашением между означенными выше противоборствующими сторонами и нарушение его приводило к войне, поскольку силы часто были равны, то в России закон был ограничивающей рамкой, за которую нельзя было выходить. Вспомним известное изречение: «строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения». Оно описывает именно этот момент: закон обозначал «максимальные» и предельные границы дозволенного (за которыми уж точно – беспредел). Закон в России писался так, чтобы у законодателя (он же – исполнитель) всегда была возможность урезонить, зацепить, контролировать людей, субъектов.
Таким образом, под двумя распространенными обвинениями чиновников во «взяточничестве» и «волоките» (задерживании дел) кроется большой комплекс проблем, связанный с основной движущей силой государства. Эти проблемы таковы (или, по-другому, – такова специфика страны):
1. Существование специфической группы людей, удерживающейся «тайным знанием о мере» (и возникающей в ситуации постоянных заданий, необеспеченных достаточными ресурсами).
2. Специфика организации хозяйства в России (отрасли, страна – как единое хозяйство).
3. Способ оплаты труда государственных служащих (формирование бюджета, зарплата людям).
4. Ориентация людей в стране на «линию» партии, монарха и т.д., а не на закон.
5. Специфическая «культура» пользования законами.
6. Специфика существования закона в стране: закон как обозначение границы дозволенного, а не соглашение самостоятельные общественных единиц, как в Европе.
7. Запутанные процедуры, пересечение функций министерств, возможность министерств формулировать взаимоисключающие требования и пр.
8. Недостаточное количество чиновников для такой (большой и разнородной) страны.
Роль чиновничества в базовых схемах российского общества
Чиновничество и схема миссионерства
Чиновничество в России выступает активным участником схемы миссионерства и выполнения страновых проектов. По крайней мере, существует определенная часть чиновничества, приверженная смыслу страновых проектов, проводимой «линии», и она относится к этому не формально и «по приказу», а в буквальном смысле чувствуя собственную ответственность за интересы страны и величие России, за реализацию ее важнейших программ и перспектив. В пример можно привести таких великих чиновников, как С.Ю. Витте и П.А. Столыпина и связанные с ними группы чиновничества, которые во многом сами были вынуждены принимать усилия по напряжению государственного аппарата, чтобы важнейшие проекты были реализованы. Особенно важно то, что такие сверхпроекты, о которых мы говорили в статье «Миссионерство России», не делаются формальным распоряжением, они требуют большой степени мобилизации общественных и народных сил. Механизмом и основным двигателем этих проектов выступает эта передовая часть чиновничества.
На этапе формирования нового странового проекта чиновничество перестраивается под него, и за счет этого делится на две части. Одна часть привержена и вовлечена в новый проект России, а остальные продолжают воспроизводить прежний способ действия и являются консервирующей силой, препятствующей изменениям. И эти силы конфликтны между собой. В истории мы можем найти примеры того, что, как только появляется новый страновой проект, власть фактически начинает формировать новое чиновничество: создание нового чиновничества Петром I, так же делали и в Советском Союзе и т.д.
Чиновничество и схема освоения
Чиновничество является активным участником схемы освоения. Фактически, оно обеспечивает финальный акт освоения. Когда люди научаются пользоваться каким-то новым ресурсом, будь это новые территории, народы или те или иные виды деятельности, встает вопрос о том, как это будет включено в российский порядок жизни и как будет сохранена его целостность.
К примеру, Ермак отправляется на освоение Сибири, в результате чего возникают сибирские казачьи поселения и города. Вопрос оформления этих новых зон решается через обращение к царю (царице) с просьбой включить новые земли в состав России. В рамках реализации этого в новые зоны отправляются чиновники, которые проводят работу по фиксации освоенных теериторий: перепись населения и населенных пунктов, вопрос об организации дорожного и почтового сообщения и пр. Современный пример: если в бизнесе возникают новые сферы, то они на определенном этапе тоже должны быть включены в общегосударственную чиновничью машину. Часто это сопровождается и описанным выше «взяточничеством» или чем-то вроде «псевдонационализации», как это случилось с активами ЮКОСа.
Именно поэтому нередки случаи, когда чиновники чувствуют ответственность практически за все происходящее в стране. Вспомним: когда происходили авиакатастрофы самолетов наших авиакомпаний, по инициативе Президента собиралось совещание с участием министра транспорта и др. Возникает двойная ситуация. С одной стороны, авиационная отрасль была приватизирована, и это уже сфера бизнеса и частных компаний. Но с другой стороны, чиновничество активно участвует в этом и пытается решить вопрос, как повлиять на эти структуры, чтобы не было некачественных запчастей, как контролировать правила эксплуатации авиационного оборудования и пр.
Чиновники довольно тонко чувствуют грань и не позволяют уничтожить тот или иной бизнес, но пытаются присвоить и интегрировать его в общий порядок жизни страны. Это не является чисто российским феноменом – в такой же степени это распространено в Европе, не говоря уже о странах Азии. Возможно, единственное исключение представляют собой США, в которых вопрос интеграции новообразований в порядок жизни решается в большей степени за счет саморегулируемых организаций.
Чиновничество и создание второго народа
Создание «второго народа», причастного к великим проектам России и смыслу этого мира, во многом проходит через чиновничество. Как правило, такого сорта люди прошли армию, профессуру или другие чиновничьи структуры, где впитали чувство патриотизма и ответственности за дела страны. В этом смысле они начинают относиться к этому не формально, а понимая смысл и важность этого дела, и служат серьезным источником для мобилизации народа.
Исторически российское дворянство полностью состояло из людей, прошедших службу отечеству и в награду за это получивших чин и поместье. И в наше время даже успешные бизнесмены пытаются послужить отечеству. Примеров этому много: Хлопонин, Потанин и другие. Почему это происходит? Потому, что чиновничество представляет собой серьезный интеграционный механизм. Пройдя эту службу, люди начинают понимать и чувствовать, как в действительности устроена российская жизнь, какая «линия» проводится властью, как решается, что можно, а что нельзя, как работает государственная машина, какие существуют «реальные правила игры», а не формальные предписания и законы; они накапливают описанное выше «тайное знание» и т.д.
В силу сложности устройства России, ее различий, культурных особенностей, жизнь в этом мире не может регулироваться формально. Если Россию попробовать зажать в такие формальные рамки, как законы, правила, предписания и процедуры, она просто развалится в силу своего многообразия и неконтролируемой внутренней энергии. Поэтому ей необходима внутренняя сила, благодаря которой при всех изменениях люди могут становиться одинаковыми и за счет этого может обеспечиваться единство порядка на территории России. Этой силой и является чиновничество. В силу такой неформализуемости России чиновники и есть те, кто ищет баланс между служением отечеству, пониманием проводимой «линии» и пониманием особенности среды, в которой они находятся и процессы которой курируют. Если чиновник станет слишком хорошим служивым, то его выдавит сама среда. Если он начнет слишком много воровать, его сдадут, чтобы не нарушал равновесия. Если полностью превратится в функционера, он будет обвинен в бюрократизме и ему объяснят, что если народу не помогать, то он взбунтуется. В этом смысле чиновники должны во всем найти баланс.
Понимание проводимой «линии» власти (раньше это называли «линия партии») строится за счет воспринятия «сигналов» власти. Пример такого «сигнала» – случай с заключением Ходорковского. После этого, как мы знаем, подобные действия чиновников распространились по многим регионам. То есть чиновники получили «сигнал», что так делать можно и даже нужно, но при этом по той же самой схеме, по какой посадили Ходорковского, и ни в коем случае от нее не отклоняться.
В этом смысле чиновничество важно воспитывать и сохранять его передовую часть. В свое время этим активно занималась КПСС. Сейчас такого механизма нет, «Единая Россия» в нынешнем состоянии с такой задачей справиться не в состоянии.
|
