Муниципальные системы зарубежных стран
Скачать 1.76 Mb.
|
ГОРОД ФИНИКС И ЕГО МЭР Цикл открытых дискуссий назвали «Форумом будущего Финикса». Эти дискуссии, участники которых могли высказываться по поводу городского планирования и других злободневных проблем, должны были продолжаться целый год. Мэр и подчиненные ему сотрудники муниципалитета Финикса, столицы и самого большого города штата Аризона, думали, что на первое собрание придет человек 450, не более. Они были приятно удивлены, когда на первое заседание записалось 600 человек. Но интерес горожан превзошел все их ожидания: в назначенное время явилось еще 300 незаписавшихся жителей города. Впрочем, за семь лет, в течение которых 43-летний Терри Годдард руководит администрацией Финикса, города с населением 964000 человек, широкое участие жителей в планировании и управлении стало обычным явлением. Годдард заразил всех своей энергией и оптимизмом. До этого Годдард работал помощником генерального прокурора Аризоны, специализируясь в основном на должностных преступлениях. Он окончил Гарвардский университет, затем Юридический факультет Университета Аризоны. За семь лет мэр Годдард превратил Финикс, считавшийся раньше типичным для юго-западных штатов пыльным скотоводческим центром, в современный город-метрополис, растущий быстрее других городов. С 1983 года, когда Годдард впервые был избран мэром, в городском управлении Финикса произошло много перемен. Ближайшие сотрудники мэра считают самым важным достижением новой администрации то, что местным жителям был открыт реальный доступ к городскому управлению. Не менее тысячи горожан постоянно участвуют в управлении, работая в таких организациях, как комитеты по искусству и образованию, комитет по выпуску облигаций, который в 1988 году продал облигаций на миллиард долларов, архитектурный комитет, одобряющий проекты новых зданий, комитет по сохранению исторических памятников (см. «Америк», № 390, май 1989), комитеты по планированию отдельных районов. — Если вы живете в Финиксе и не входите в какой-либо городской комитет, сразу ясно, что вы новичок,—говорит Джордж Бриттон, помощник администратора города.—Хотите участвовать? Добро пожаловать! Бриттон вспоминает, что когда Годдарда впервые избрали мэром, в Финиксе считали, что городская администрация равнодушна и инертна. Годдард же передал управление самому народу. Он вернул людям доступ к городскому управлению и наделил их властью. Бриттону вторит Марвин Эндрюс, главный администратор города: — Мэр предан идее вовлечения горожан в общее дело. Каждый вторник у него открытое совещание, куда люди приходят и говорят обо всем, что их заботит. Той же цели служат созданные им многочисленные комитеты. Сам Эндрюс работает в городском управлении уже 32 года. Под его руководством трудятся 11000 служащих, он отвечает за повседневную работу городского управления согласно распоряжениям мэра и городского совета. Директор общественных работ Рон Ддженсен называет Годдарда молодым мэром со свежими идеями: — У нас в Финиксе сейчас молодой, динамичный мэр, старающийся вовлечь людей в общественные дела и готовый испытывать на практике новые идеи. Это не рутинное мышление, как в старых городах, где все делается по старинке. Форум будущего Финикса—наиболее яркий пример новаторских планов Годдарда, образец его новаторской политики. По замыслу организаторов программы, Форум—это рассчитанное на год обсуждение будущего города с участием широкого представительства жителей. Цель форума— создать стратегический план развития Финикса на ближайшие двадцать лет. Горожанам эта идея понравилась. — На первом заседании царила атмосфера энтузиазма и воодушевления,—говорит Годдард.— Сотни людей не смогли уместиться в зале. Меня этот интерес очень вдохновил. С тех пор будущее города обсуждалось на целой серии собраний, путем опросов общественного мнения, по местному телевидению и радио. Горожане были очень довольны возможностью высказывать свое мнение и внесли конкретные предложения о том, как лучше использовать налоговые поступления на уборку мусора, культурные мероприятия, очистку воздуха и другие общественные нужды. Их предложения рассматриваются штатными работниками муниципалитета, избранными представителями и общественными организациями. Лучшие идеи включаются в городские программы. Интерес Годцарда к городскому управлению возник в связи с его идеей большего привлечения жителей участию в городских делах. За год до того, как стать мэром, Годдард возглавил движение за изменение старой системы выборов в муниципальный совет Финикса путем создания восьми избирательных округов вместо одного. При старой системе кандидаты, получившие наибольшее количество голосов, занимали все шесть мест в совете независимо от того, в какой части города они жили. В результате разные районы были представлены неравномерно. Например, в последнем муниципальном совете, избранном по этой системе, четверо из шести членов жили в одном районе, а жители других районов не имели своих представителей. Годдард считал, что министерство юстиции США может возбудить дело, обвинив городские власти в нарушении гражданских прав. В 1984 году взгляды Годдарда восторжествовали. Устав города был изменен: состав совета был расширен до восьми человек, избираемых по округам. Был избран Муниципальный совет из восьми членов, каждый из которых представлял свой район. Другими словами, согласно принципу «один человек — один голос» город разделили на восемь округов с примерно одинаковым населением. Раз в два года каждый округ избирает одного представителя, причем кандидатами могут быть только жители данного округа. В результате реформы этнические меньшинства, которые обычно селятся компактными группами, получили представительство, которого они раньше не имели. Например, в совете, избранном в 1989 году, есть один негр и один представитель испаноязычного населения. Кроме того, вопреки давней традиции в совет избраны три женщины. Когда Годдард начал заниматься новой системой выборов, он даже не предполагал, что когда-нибудь станет мэром. — Я никогда не собирался работать в местном управлении,—говорит он.— Если бы я стал баллотироваться на выборную должность, это было бы в Конгресс США. Мои взгляды изменились за последние несколько лет. С 1983 года переменилось и мнение избирателей о Годдарде. Тогда он победил на выборах с незначительным большинством— 52 процента голосов. На трех последующих выборах он собрал: в 1985 году—81 процент, в 1987 году—75 процентов и в 1989 году—60 процентов. Рон Дженсен считает, что Годдард— блестящий посредник между группами и гражданами, преследующими разные цели. — Открытых столкновений в совете не бывает,— говорит Дженсен. Но мэру все время приходится балансировать между интересами различных округов. Он знает, что разногласия неизбежны, но чтобы идти вперед, нужно находить компромиссы. В 1989 году Годдард был избран на год президентом Национальной лиги городов (НЛГ) со штаб-квартирой в Вашингтоне. НЛГ—это добровольная организация, в которую входят мэры, администраторы и члены городских советов 15000 городов. Стремясь улучшить жизнь городов, они обсуждают городские проблемы с членами Конгресса и правительства. И в НЛГ для Годдарда важным аспектом работы стал поиск компромиссов. — Первым делом необходимо было выработать реалистическую программу развития городов, а также скоординировать работу различных местных организаций, защищающих определенные интересы,—говорит Годдард.— Организаций много, но они никогда не садились за один стол, чтобы выработать общую стратегию воздействия на Конгресс. А ведь общее их влияние было бы огромно. Между муниципалитетами американских городов должен идти постоянный диалог. Иначе мы, каждый в своем углу, заново изобретаем велосипед. Я, например, с удовольствием перенимаю полезные инициативы, дающие хорошие результаты в других городах. Годдард считает, что НЛГ и другие организации могут делать гораздо больше для защиты интересов местного самоуправления. В качестве примера он приводит такой факт, как налог на бензин для полицейских автомобилей. — Владельцы коммерческих судов не платят федерального налога на бензин, а полиция платит. Мэр ставит себе целью также улучшить многие стороны городской жизни. Он говорит: — Урбанизация ведет к потере некоторых старых, прекрасных черт общественной жизни. Сейчас главная задача, стоящая перед нами в Финиксе,— возродить местный патриотизм, разбудить энтузиазм и гордость за свой город. Концепция «городского поселка»—одна из новых идей Годдарда, направленная на объединения горожан в небольших районах. Она состоит в том, что при планировании город делится на несколько «поселков». Эта схема позволит остановить безбрежное распространение города. В каждом таком «поселке» будет свой центр, а в прилегающих к нему жилых кварталах сохранится относительно невысокая плотность застройки. — Основная мысль заключается в том, чтобы создать своего рода город в городе и уменьшить автомобильное движение,— говорит Марвин Эндрюс. Под руководством Годдарда город принял первый закон о сохранении памятников старины. — Закон сегодня охватывает около 2000 зданий. Но это только начало,— говорит Годдард. Кстати, мэр не женат, живет недалеко от центра города в одном из старых домов, который сам ремонтирует. В то же время мэр заинтересован в развитии деловой части города, где сейчас впервые за последние 15 лет ведется крупное строительство. Еще одна проблема, с которой часто сталкиваются быстрорастущие города,— это проблема общественного транспорта. — В сфере транспорта,—говорит Годдард,—постоянно возникают новые трудности, которые мы пытаемся по мере возможности преодолевать. Сейчас мы расширяем почти все городские улицы. Однако многолетние усилия Годдарда, направленные на создание объединенной транспортной системы округа Марикопа, в центре которого находится Финикс, пока ни к чему ни привели. Годдард начал борьбу за улучшение системы общественного транспорта еще в 1983 году, возглавив движение за то, чтобы небольшие отчисления от штатного налога на бензин шли местным самоуправлениям на создание системы общественного транспорта. Он собрал такое количество подписей под петицией, что законодательный орган штата одобрил эту меру, не дожидаясь, чтобы петицию официально представили на обсуждение (см. «Америка» § 398). Транспортная система округа Марикопа должна была включать сеть узкоколейных железнодорожных путей и 1200 дополнительных автобусов. Действующий транспорт должен был быть переоборудован, чтобы им могли пользоваться инвалиды. В марте 1989 года этот план, сопровождаемый бюджетом в 6 млрд. долларов, которые должны были быть собраны в течение 30 лет за счет увеличения торгового налога в округе Марикопа на полпроцента, был вынесен на общее голосование. И... с треском провалился. 61 процент избирателей проголосовали против. Кеннед Дригс, директор окружного транспортного управления, считает, что в глазах избирателей проект выглядел слишком размашистым. Прыжок от неразвитой транспортной системы до такой, которая удовлетворяет всем нуждам, показался слишком большим. Новый проект предусматривает завершение системы скоростных дорог, расширение автобусного парка и оборудование автобусов устройствами для инвалидов. Сеть узкоколейных железных дорог отложена на неопределенное время. Хотя избиратели округа Марикопа отвергли проект системы общественного транспорта, жители Финикса одобрили в 1988 году выпуск облигаций на сумму 1 миллиард долларов. Это крупнейший заем, когда-либо организованный американским муниципалитетом. Здесь уместно пояснить, что выпуск облигаций—это обычный способ займа крупных сумм, выплачиваемых в течение долгого периода времени. Облигация—это долговое обязательство, которое находится у заимодателя и служит документом, удостоверяющим, что в течение определенного срока ему будет возвращена вся сумма с процентами. Многие вкладчики охотно приобретают муниципальные или государственные облигации, потому что они гарантированы авторитетом государственной власти. Иначе говоря, правительство — в данном случае городской совет Финикса—использует свое право взимать налоги, чтобы выплачивать долг. Однако выпуск облигаций подлежит одобрению избирателей. Если они сочтут, что не стоит платить налоги для осуществления проекта, ради которого предполагается выпуск облигаций, они могут его не одобрить. Муниципальный заем 1988 года в первый раз включал средства на культурные цели. Наряду с миллионами долларов, направленными на расширение канализационной системы, полицейское оборудование, ремонт улиц, систему регулирования городского движения и строительство лабораторий для контроля за качеством питьевой воды (самая большая часть проекта стоимостью 95,3 миллиона долларов), избиратели одобрили ассигнования 61 миллиона долларов на строительство музея науки и техники, расширение городского музея искусств и реконструкцию городского концертного зала и двух театров. — Никто в Финиксе никогда не осмеливался выносить на референдум займа на культурные цели,—говорит Годдард.— Но на этот раз мы провели очень активную кампанию. Мы поручили группе горожан, занимавшейся подготовкой выпуска облигаций, провести нужные исследования, проанализировать программы и дать свои рекомендации. Сами граждане прекрасно провели эту кампанию. Пожалуй, самым крупным событием за все время правления Годдарда был замеченный всей страной переезд известной футбольной команды «Кардинале» из Сент-Луиса в Финикс. «Кардинале»—одна из ведущих команд национальной лиги американского футбола, и ее переезд в Финикс вызвал приток туристов и денег и привлек к Финиксу внимание: ведь «Кардинале» часто играют на своем поле и матчи смотрят по телевидению повсюду. — Я поддерживал переезд профессиональной футбольной команды в Финикс, так как это очень важно для большого города,—говорит Годдард.—Я не считаю это совершенно необходимым, но это важно. Несмотря на все успехи, достигнутые Годдардом за эти семь лет, Финикс и сейчас имеет ряд серьезных нерешенных проблем. Это загрязнение воздуха, переселение жителей в связи со строительством автострад, растущее уличное движение, бездомные. Даже проводимая мэром политика широкого участия населения в управлении имеет свои недостатки. — Годдард теперь так занят, что встретиться с ним гораздо труднее, чем когда его только что избрали мэром. Правда, его и теперь считают очень доступным,—говорит Эндрюс. Но несмотря на все трудности, Финикс становится все более динамичным и многообещающим городом под управлением Годдарда. И молодой мэр оптимистически смотрит в будущее. — Я уверен, что Финикс, как и другие города, расположенные в пустынных районах, будет в дальнейшем играть очень важную роль,—говорит Годдард.— Нелепо использовать фермерские земли для расширения городов. В пустынях возникнет много новых городов. Это позволит людям комфортабельно жить, не мешая сельскому хозяйству. Мне кажется, очень важно научиться заселять пустыни. КАК УСТРОЕНО ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В городах живет около 62 процентов населения США. Правительство штата передает в ведение муниципалитета образование, полицию и пожарную охрану, содержание дорог, здравоохранение и социальную помощь, спортивные сооружения, места отдыха и развлечений и другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах. Более половины штатов предоставляют городским властям право самим определять структуру городского управления в рамках общих законов штата. Это и есть местное управление. Все городские управления делятся на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Законодательные полномочия находятся в руках муниципального совета, издающего постановления (его часто называют советом старейшин или городской комиссией). Исполнительную власть осуществляет мэр или городской администратор, координирующий работу всех учреждений. Муниципальный суд судит людей, обвиняемых в нарушении городских правил. Наиболее распространенная форма самоуправления в городах с населением свыше 25000 человек—система, включающая городского администратора. Так управляется и город Финикс. При этой системе главным органом управления является выборный совет. Он нанимает администратора-профессионала со специальным образованием и опытом. В задачу администратора входит проводить в жизнь постановления совета. Он назначает руководителей отделов и отвечает за работу всех городских служб, так что работа администрации централизована. Политические соображения не играют роли в деятельности администратора, поскольку он не избран, а назначен и служит под эгидой совета. При такой системе мэр, председательствующий в городском совете, редко имеет больше власти, чем его остальные члены. Однако в некоторых городах, например, в Финиксе, мэр избирается всем населением города и у него гораздо больше власти, чем у других членов совета, избранных только своими округами. В глазах публики мэр возглавляет управление и несет ответственность за благополучие города. Многие социологи считают, что мэр, избранный всеобщим голосованием, может лучше решать этнические и экономические конфликты или вопросы, затрагивающие интересы различных частей города, чем администратор, не имеющий политического опыта. При другой системе, по которой управляются такие города, как Чикаго и Нью-Йорк, мэр обладает широкими полномочиями. Мэр может назначать и увольнять руководителей отделов, контролировать их работу, налагать вето на постановления совета, разрабатывать бюджет, планировать различные программы и руководить работой всех городских служб. Совет, со своей стороны, разрабатывает общие указания и взимает налоги. Выборы проводятся на партийной основе, и столкновения весьма вероятны, если мэр принадлежит к одной партии, а большинство членов совета—к другой. В некоторых городах как исполнительная, так и законодательная власть сохраняется за муниципальным советом, а власть мэра ограничена. Он назначает только несколько высших должностных лиц, которые должны быть утверждены советом. Все остальные должностные лица назначаются муниципалитетом, губернатором, законодательными органами штата или независимыми комиссиями. Основной недостаток такой системы в том, что ответственность разделена между многими лицами и их действия трудно координировать. Тем не менее, многие предпочитают такую децентрализацию, боясь чрезмерной концентрации власти. К ограничению власти мэра привел исторический опыт: сосредоточение власти в руках мэра, стоящего во главе города много лет, нередко приводило к коррупции. Согласно принципу местного самоуправления, города сами выбирают форму своего городского управления. Финикс, к примеру, в 1984 году изменил структуру городского совета, приняв порядок проведения выборов по округам. Этот гибкий механизм позволяет американским городам приспосабливать форму местного управления к требованиям времени. Дэн Тредэуэй. Город Финикс и его мэр//Америка.—1990.— № 8. КАК ВОСТОЧНЫЕ НЕМЦЫ ПЕРЕСТРОИЛИ СВОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Ввиду драматических перемен в российских политических институтах небезынтересно познакомиться с опытом переустройства местных органов власти в бывшей ГДР. Но сначала несколько слов по поводу терминологии. КРАТКИЙ СЛОВАРЬ ПО НЕМЕЦКОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ В соответствии с немецкой конституционной традицией самостоятельными политическими и административными единицами низшего управления выступают небольшие города и деревни. Понятием, охватывающим оба эти образования, является «коммуна» и «община». Во избежание недоразумений мы будем пользоваться или понятием «коммуна» как обобщающим, или термином «города и деревни». Поскольку русское слово «община» не соответствует немецкому «коммуна», то вместо «коммунальный» мы будем говорить «муниципальный». В соответствии с конституционным правом ФРГ коммуны пользуются правом на коммунальное самоуправление, то есть правом регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Коммуны (города и деревни) имеют свои муниципальные представительства. Правовое положение бургомистра определено по-разному в разных землях ФРГ. В одних он избирается непосредственно населением (например, в Баварии и в Баден-Вемберге), в других—муниципальным представительством (например, в земле Северный Рейн-Вестфалия). Выше рангом—районы. У них как бы «два лица». С одной стороны, это низшие органы собственно государственной администрации. С другой—им принадлежит круг дел, которые входят в сферу их самоуправления. Иногда глава района (ландрат) избирается непосредственно населением, но чаще районным представительством. Меньшие по размеру коммуны, то есть практически небольшие города и деревни, подчинены району (это коммуны, входящие в район), в то время как более крупные и большие города им не подчиняются (это города, независимые от района). Различие между ними состоит главным образом в том, что независимые от районов города сами выполняют функции районов. В большинстве федеральных земель, кроме того, существуют «округа», образующие «среднюю инстанцию» в управлении землями (между министерствами земель и районами). Округа являются чисто административными образованиями и не имеют представительных учреждений. Глава округа назначается правительством земли. В отличие от государственного права, действовавшего в бывшем СССР, где понятие «местный» охватывало все уровни политической и административной деятельности ниже республиканского, включая и области, традиционный немецкий подход к проблемам государственного устройства ограничивает понятие и концепцию «местного управления» городами и деревнями. Чаще всего в этой связи говорится о «коммунальном», или «муниципальном», управлении. Для обозначения этого уровня деятельности в данной статье употребляется, главным образом, понятие «муниципальный». СУТЬ ПРОБЛЕМЫ После крушения коммунистического режима в ГДР и воссоединения двух германских государств местное самоуправление оказалось в необычайно сложном положении, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране, после того как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они должны были видоизменяться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели. Отсюда вытекала задача принципиального изменения установок, взглядов и компетентности персонала, работающего в местных органах. Если в рамках государственного устройства ГДР городские и деревенские учреждения рассматривались в качестве местных органов государственной власти, подчиняющихся централизованным партийным и государственным структурам, то в соответствии с конституционной моделью ФРГ они должны были получить право самостоятельного управления всеми делами «местного сообщества», к которым относятся планирование городской застройки, местный бюджет и т. д., то есть все местное самоуправление. Иными должны были стать и горизонтальные отношения власти—муниципальных представительных органов и муниципальной администрации. «Местные народные представительства», действовавшие на местном уровне в ГДР, выполняли не более чем пропагандистские и символические функции. В ФРГ они осуществляют по отношению к муниципальной администрации важные политические функции, проявляя собственную инициативу, принимая собственные решения и осуществляя собственный контроль. Иначе складываются отношения между муниципальными властями и экономикой. Если в рамках централизованной государственной экономики местные органы власти занимались созданием благоприятных условий для руководимых их центра «народных» комбинатов и предприятий и местных коммунальных предприятий, то в условиях преимущественно частнокапиталистической экономики муниципалитеты, помимо своих хозяйственных задач, связанных с коммунальной собственностью (городской транспорт, снабжение, очистка и т. д.), решают задачи, связанные с деятельностью частных предприятий (планомерный отвод необходимых территорий, создание инфраструктуры и т. д.). Далее, деятельность административных органов нужно было привести в соответствие с принципами правового государства. Если исполнительно-распорядительную деятельность местной администрации ГДР определяли указания вышестоящих партийных и государственных органов, а правовое регулирование играло сугубо подчиненную роль, то административная деятельность в ФРГ связана законом и правом. Наконец, вводились новые критерии оценки деловых качеств государственных чиновников. Идейно-политические критерии уступали место сугубо профессиональным, ставящим во главу угла компетентность в вопросах управления. АДМИНИСТРАТИВНО—ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ В бывшей ГДР моделью политического и административного устройства на уровне районов, городов и общин служила введенная в 1952 году система «демократического централизма», ориентированная на сталинистский государственный строй СССР. В этой системе было 14 округов, являвшихся опорой центральной партийной и государственной власти, 27 городов окружного подчинения и 191 район. Существовавшие наряду с ними 7500 городов районного подчинения и деревень не имели никакой самостоятельности. Демократически избранная в марте 1990 года Народная палата ГДР приняла 17 мая того же года Положение об организации муниципалитетов, которые в значительной мере следовали модели коммунального самоуправления, принятой в западногерманских землях. В соответствии с этой конституционной моделью, охватывающей и «местное самоуправление», решительно изменились положение и задачи местных территориальных образований, в особенности городов и деревень, как в их отношениях с вышестоящими инстанциями (по вертикали), так и в их собственных взаимоотношениях при осуществлении властных функций (по горизонтали). Администрация подчиненных районам городов и деревень стремится любыми способами сохранить полученную муниципальную независимость и мало расположена допускать какие-либо вмешательства извне или сверху в свои решения. Это нередко приводит к тому, что проблемы, требующие решения в рамках коммунального самоуправления, она видит лишь со «своей колокольни». Так бывает, в частности, при отведении земельных участков для нужд промышленности и торговли. И наоборот, районная администрация по-прежнему руководствуется старым централистским принципом подчинения району входящих в него городов и деревень. Ее представители все еще не привыкли к тому, что они могут лишь контролировать правомерность деятельности муниципальных органов в сфере их административного самоуправления, в частности, в планировании застройки, но не уполномочены проверять правильность или целесообразность планирования. Некоторое своеобразие наблюдается в Восточной Германии и в отношениях, строящихся по горизонтали, то есть между местными политическими и административными учреждениями, иными словами—между местными представительными органами, с одной стороны, и бургомистрами, главами администрации, руководителями управленческих подразделений и т. п.—с другой. Под влиянием «круглых столов», проводившихся на местах в период политических изменений 1989—1990 годов, а также массовых политических движений, коммунальная политика, казалось, должна была измениться в пользу методов непосредственного участия граждан в управлении. В Положении об организации муниципалитетов ГДР от 17 мая 1990 года, действующем и сегодня, закреплены некоторые элементы «плебисцитарного» характера. Однако в практической коммунальной политике они не получили должного признания. Местным представительным органам все еще с трудом удается оказывать влияние на деятельность муниципальной администрации. Наряду с нехваткой «парламентского» опыта здесь сказывается, по-видимому, еще и недостаточная деловая подготовка, а может быть, и неудовлетворительный персональный состав фракций в местных представительных учреждениях. Положение и эффективность местных представительных органов как решающего фактора демократического обновления на местном уровне уже длительное время ослабляется расколом и эрозией депутатского корпуса. Растет число депутатов, отказывающихся от своих мандатов. Определяющей причиной таких отказов служит, по-видимому, общая социальная напряженность, а также широко распространенное политическое отчуждение и отрезвление. Те, кому грозит или кого уже постигла безработица, поглощены своими повседневными заботами. Кое-кто нашел работу в другом городе и переселяется туда. Другие, добившись профессионального успеха, желают полностью посвятить свое время личным целям. Отказ депутатов от своих мандатов в некоторых городах и деревнях достиг такого уровня, что полностью использованы даже резервные списки депутатов, и для восстановления необходимого кворума в этих населенных пунктах требуется проведение дополнительных выборов. Испытывают серьезные трудности и политические партии в попытке создать свои организации на местном уровне и играть активную роль на местах. Кроме того, множатся признаки все более распространяющихся в народе настроений разочарования, которые одни из ведущих представителей демократического движения определили недавно как следствие «нарушенных связей между обществом и государством» и «неприязненной пассивности» граждан. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АСПЕКТ При распределении обязанностей и определении состава совета района (исполнительного органа районного звена) районная администрация ГДР руководствовалась единой целью, в соответствии с которой в совете, наряду с председателем, работали еще 18 его членов (отвечавшие, в частности, за деятельность райплана, за сельское хозяйство, производство продовольствия, торговлю и снабжение, финансы и цены, жилищную политику и жилищное хозяйство, районное строительство и т. д.) Картина районной и городской администрации полностью изменилась после перехода к западногерманской конституционной модели и соответствующей правовой системе со свойственными им задачами и ответственностью муниципалитетов. Прежний персональный состав управления городов и деревень районного подчинения оказался явно недостаточным. А поскольку эти административные единицы испытывают острую нехватку денежных средств для привлечения нового персонала, состояние дел здесь становится все более критическим. Новые лица появляются прежде всего там, где новые управленческие задачи не могут быть решены наличным персоналом. Появляются они и на руководящих должностях бургомистров, ландратов, руководителей административных подразделений. На руководящие посты назначаются преимущественно люди, которые до политического «поворота» в конце 1989 года дистанцировались от коммунистического партийного и административного аппарата, а также представители относительно далеких от политической и административной деятельности профессиональных групп: инженеры, ученые, работающие в области естественных наук, медики, учителя и т. д. Но смена «верхушки» отнюдь не была полной и на этих руководящих административных постах. Недавно опубликованные результаты социологического исследования о работе управлении по делам молодежи в новых федеральных землях свидетельствует о том, что в 50 обследованных управлениях 20 процентов их руководителей были в прошлом сотрудниками аналогичных административных органов, а во многих случаях даже возглавляли их. С другой стороны, перемещение администраторов на руководящие посты нельзя считать завершенным, о чем свидетельствует отставка должностных лиц, которые оказались заложниками своего прошлого (сотрудничество со службами госбезопасности и т. п.). Ввиду описанного положения, для которого характерна смена лиц в руководящем звене при значительной преемственности на остальных должностях, возможность перемен и новаций в коммунальной политике и управлении будет решающим образом зависеть от того, в какой мере обеим этим группам удастся освоить новые задачи и условия работы и как сложатся отношения между «новым руководством» и «старыми кадрами». В высшей степени интересно, как покажут себя в повседневной административной деятельности новички, то есть сотрудники административного аппарата, пришедшие в него извне после исторического «поворота». Речь идет, прежде всего, о бургомистрах и ландратах. Этим новым деятелям, конечно, не хватает административного опыта, поскольку в своей основной массе они техники, инженеры и представители естественных наук. Но все же они работают с огромным энтузиазмом и увлеченностью. Правда, приходится наблюдать, что во многих органах управления именно горячо заинтересованные в результатах работы новые силы через некоторое время оставляют свои посты или собираются их покинуть. Частью это зависит от неблагоприятных условий труда, прежде всего, от явно заниженной его оплаты в сравнении с ФРГ. Играет свою роль и разочарование в тех возможностях, которые предоставляет творческому индивидууму сфера административной деятельности. Не лучшим образом обстоит дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшего ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал обладает достаточной профессиональной подготовкой. Гораздо хуже ситуация в сфере собственно управленческих профессий, для которой не существовало системы образования, сравнимой с западногерманской. Например, при подготовке юристов проводилась специализация для работы в сфере хозяйства и юстиции, но не в области административной деятельности. В ГДР не существовало учебных заведений, готовящих сотрудников административного аппарата, подобных существующим в ФРГ в виде высших профессиональных школ управления. Типичный администратор ГДР приходил в систему управления «извне» с дипломом по любой специальности, кроме управленческой. Правда, от сотрудников государственного аппарата, во всяком случае, от руководящих кадров (в особенности принадлежавших к номенклатуре), в ГДР требовалось законченное дополнительное образование (возможно заочное). И все же следует исходить из того, что дело со специализированной административной подготовкой на муниципальном уровне обстояло хуже, чем в более высоких сферах. Ограниченность профессионализма административного персонала сказывалась в том, что ему были мало известны даже такие рутинные бюрократические процедуры, как делопроизводство, регистрация актов или отклонение ходатайств. Гротескным исключением из этого правила было бюрократическое усердие, с которым органы госбезопасности («штази») громоздили и перемещали горы документов и регистрационных карточек. Существуют различные и весьма противоречивые оценки того, в какой мере накопленный опыт и особенности работы сотрудников администрации бывшей ГДР могут им помочь или, напротив, стать препятствием в освоении западногерманской управленческой модели и выполнении соответствующих требований. В одном из немногих пока конкретных исследований административной системы ГДР и работавшего там управленческого персонала нарисована довольно мрачная картина. В нем говорится о патернализме, неспособности к экономическому мышлению, о нарушении связей между администрацией и гражданами, а также об «отсутствии интереса к делу». Один из весьма осведомленных наблюдателей утверждает даже, что «кадровое управление» эпохи реального социализма и западноевропейская управленческая модель враждебны друг другу, как «вода и огонь». Этим скептическим или негативным впечатлениям противостоят некоторые весьма положительные оценки. Они опираются, в частности, на то обстоятельство, что политики и администраторы, работавшие в управленческой системе ГДР, зачастую прибегали к созданию «теневых зон» неформальной деятельности с целью придания большей гибкости окостеневшим централизованным структурам и шаблонам посредством внедрения децентрализованных местных систем деловых отношений и форм «обмена материальными ценностями и услугами». Возникшее на местах стремление обрести таким путем и использовать, вопреки господствующим централистским тенденциям, относительную местную самостоятельность и собственную сферу действий с особой очевидностью проявилось в том, что административные органы районов и городов кооперировались с работающими в данном регионе или населенном пункте предприятиями, чтобы уменьшить разнообразный дефицит и упростить проблемы, порожденные плановым хозяйствованием. Таким образом ориентированные местные политические деятели и администраторы могут проявить и проявляют инициативу и находчивость. Глубокое понимание реальных ситуаций и знание проблем, приобретенные ими за долгие годы работы в управленческой сфере ГДР, могут оказаться важным элементом их переквалификации. Правда, не следует упускать из виду, что представители «старой гвардии» могут в ходе служебных контактов с гражданами натолкнуться на неприязнь, возмущение и даже сопротивление, если на них упадет подозрение в связях с органами безопасности или другими репрессивными учреждениями. Неоднократно сообщалось об острых столкновениях на биржах труда с бывшими представителями партийной и государственной бюрократии, которые ищут и получают работу не в последнюю очередь благодаря своим управленческим знаниям и опыту. Другие безработные воспринимают это как явную несправедливость. Чтобы компенсировать нехватку квалифицированного административного персонала в муниципалитетах, районы и города Восточной Германии получают из ФРГ поддержку, именуемую «помощью в сфере управления». Это всякого рода консультирование, помощь в установлении партнерства между городами, а также временная работа западногерманских специалистов по коммунальным делам в районных и городских администрациях. Относительно эффективности такой помощи поступает весьма разноречивая информация. В целом кажется, что все больше преобладает критический, если не совершенно отрицательный тон оценок. Прежде всего, это можно объяснить и общим негативным впечатлением многих полных наивного доверия восточных немцев от первой мутной волны западных махинаторов и авантюристов и недостатком такта даже у настоящих профессионалов из ФРГ, относящихся к местным проблемам без должной осторожности и понимания. Говорят даже об их «всезнайстве» и «колонизаторских» наклонностях. И наоборот, единодушное одобрение и похвалу заслужила повседневная поддержка, оказываемая в рамках партнерства между городами. Такая помощь состоит в регулярных телефонных контактах восточных и западных специалистов, в конкретных советах в связи с принятием решений по определенным делам, а также в стажировке (иногда в течение многих недель) восточногерманских управленцев в административных органах городов-партнеров Западной Германии. * * * Создание эффективного механизма управления в Восточной Германии оказалось делом более долгим и трудным, чем это представлялось поначалу. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институционные перемены, чем добиться изменения установок и оценок «в головах» политиков и администраторов, от чувства нового и энергии которых в значительной мере зависит руководство процессом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Такого рода «революции в головах» оказывается более важным делом, чем перестройка каких-либо учреждений, но в конечном счете именно она—ключ к успешному переходу к демократическому строю и рыночной экономике. Таковы уроки и выводы, действительные для нынешних процессов разнообразных преобразований во всех некогда социалистических странах, осуществляющих переход от централизованной командной системы управления и государственной экономики к демократическому строю и рыночному хозяйству, независимо от существующих между ними отдельных экономических и финансовых различий, даже если иногда эти различия очень значительны. Гельмут Вольман. Как восточные немцы перестроили свое местное самоуправление//Народный депутат. 1992. № 14. |
Похожие:
 | Загладин Н. В. Новейшая история зарубежных стран. XX век: Учебеик для 9 кл основной школы. – 6-е изд. – М.: Ооо «тид русское слово... | | |
| Основные положения и категории конституционного (государственного) права зарубежных стран |  | Институте государства и права Российской академии наук. В общей части рассматриваются основные институты конституционного права,... |
| Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от... | | Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — 3-е изд., перераб и доп. — М.: Юристъ, 2002. — 622 с |
| Корпоративная культура в деятельности предприятия туризма: опыт России и зарубежных стран | | Тенденции мировой экономики и политики, экономическое развитие зарубежных стран 5 |
| Тенденции мировой экономики и политики, экономическое развитие зарубежных стран 5 | | Тенденции мировой экономики и политики, экономическое развитие зарубежных стран 5 |