Использование военной силы
Скачать 7.1 Mb.
|
| veto3. В своем Послании к Конгрессу США свое неутверждение Р. Никсон объяснял «неконституционностью» законопроекта, тем, что он «подрывает внешнюю политику» США, т.к. лишает главу государства полномочий, которые он «исполнял в соответствии с Конституцией на протяжении почти 200 лет»1, хотя, с другой стороны, Р. Никсон подчеркнул, что он разделяет стремление Конгресса США утвердить его надлежащую роль в проведении внешней политики и что его администрация также стремится укрепить сотрудничество в области внешней политики и сохранить конституционные прерогативы обеих отраслей управления. Тем не менее в выступлении Р. Никсона прослеживается явное неудовольствие в отношении инициативы Конгресса США. Ограничения, которые законопроект накладывал на главу государства в том, что касалось его военных полномочий, Р. Никсон назвал «не только неконституционными, но и опасными для основных интересов государства», утверждая, что принятие соответствующего закона «серьезно подорвет способность государства действовать решительно и убедительно в периоды международных кризисов», и если он будет принят, Президент США не сможет поступать так решительно, как, например, это имело место во время Карибского кризиса 1962 г. Утверждалось также, что законопроект лишит Президента США возможности выполнять обязательства США по отношению к странам-членам НАТО, поставит под сомнение полномочия главы государства по защите американских миссий, кораблей и самолетов в районах вооруженных конфликтов и его право реагировать на угрозы нападения2. В заключительной части своего Послания к Конгрессу США Р. Никсон предлагал учредить комиссию на внепартийной основе по исследованию конституционной роли Президента и Конгресса США в области внешней политики, и задачей такой комиссии, включающей представителей обеих политических партий – Республиканкой и Демократической, Конгресса США, правительства, юристов и академических кругов, должно было стать тщательное изучение кардинальных конституционных проблем взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, включая вопросы военных полномочий, а также подготовку соответствующих рекомендаций3. Однако Конгресс США не согласился с возражениями Р. Никсона, и 7 ноября 1973 г. обе палаты Конгресса США, отвергнув veto повторным голосованием по проекту резолюции «О военных полномочиях», большинством, превышающим необходимые 2/3 голосов (284 против 135 в Палате представителей и 75 против 18 в Сенате), приняли соответствующий закон. Таким образом, Закон «О военных полномочиях» (Law on War Powers, Public Law 93-148) был окончательно принят 7 ноября 1973 г., и на этот раз он автоматически вступал в силу в тот же день, не требуя одобрения со стороны Президента США. «В этом законе воплотилось растущее стремление Конгресса США настоять на своих конституционных полномочиях в области внешней политики… В нем отразились усилия Конгресса США добиться большего участия… в проведении внешней политики, главным образом в военных делах, стремление установить принципы контроля… над действиями Президента США в том случае, когда его военные права начинаются без объявления войны», – подчеркивает Ю.И. Ныпорко1. Итак, что же конкретно предусматривает Закон «О военных полномочиях», в соответствии с которым на законодательном уровне был оформлен механизм принятия решения об использовании военной силы, по крайней мере, в таком виде, в каком он в идеале и должен существовать? Прежде всего, в Законе «О военных полномочиях» подтверждалось основное конституционное право Конгресса США при осуществлении им военных полномочий – право объявлять войну. Уже в разделе 2 (a) подчеркивается, что «целью настоящей совместной резолюции является исполнение намерения авторов Конституции Соединенных Штатов и обеспечение того, чтобы коллективное суждение конгресса и президента распространялось на использование вооруженных сил Соединенных Штатов в военных действиях или в ситуациях, обстоятельства развития которых четко указывают на неизбежность вмешательства и на продолжение использования таких сил в военных действиях или в таких ситуациях». В соответствии с разделом 2 (c) (2), (3), (4), как Верховный главнокомандующий вооруженными силами США, глава государства может начинать военные действия, а также использовать вооруженные силы США в строго установленных случаях: во-первых, когда Конгресс США объявляет войну1; во-вторых, в силу специальных полномочий, предоставленных Президенту Конгрессом США; в-третьих, при возникновении чрезвычайного положения в случаях «нападения на территории, владения или вооруженные силы США»2. Между тем, несмотря на подтверждение основного конституционного права Конгресса США при осуществлении им военных полномочий – права объявлять войну, Закон «О военных полномочиях» от 7 ноября 1973 г. не устранил многих противоречий, а также неясностей во взаимоотношениях Президента и Конгресса США при осуществлении ими своих военных полномочий. И эта юридическая неопределенность ряда положений законодательного акта сделала весьма сомнительной способность Конгресса США осуществлять на деле право объявления войны, а главное – эффективно контролировать использование Президентом США вооруженных сил в качестве Верховного главнокомандующего. Как подчеркивает Ю.А. Иванов, «хотя он и устанавливает некоторые нормы действий Конгресса США в связи с вооруженным конфликтом с участием США, все эти действия могут быть предприняты им лишь после того, как вооруженные силы США по решению главы государства уже участвуют в этом конфликте»3. Так, например, в Законе «О военных полномочиях» допускается широкое использование Президентом США вооруженных сил и при отсутствии самого факта объявления войны. Эти ситуации охватывают ведение военных действий: при непосредственном вовлечении вооруженных сил США в вооруженный конфликт или когда такие действия диктуются конкретной обстановкой; при использовании вооруженных сил США, предназначенных для ведения военных действий на территории иностранного государства. Контроль Конгресса США в этих ситуациях ограничивается только сообщениями о военных действиях, которые ему предоставляет Президент США. Простым уведомлением Президент США ограничивается и при посылке дополнительного контингента вооруженных сил США, которые уже ведут военные действия на территории иностранного государства. В разделе 3 указывалось на необходимость консультации главы государства с Конгрессом США, «прежде чем начать использование вооруженных сил… в военных действиях или в ситуациях, обстоятельства развития которых четко указывают на неизбежность вмешательства», который «после начала каждого акта такого использования будет регулярно встречаться с конгрессом до тех пор, пока вооруженные силы… будут участвовать в военных действиях или не будут выведены из таких ситуаций». Как указывается в разделе 4 (a) (1), (2), (3), Президент США обязан представить Конгрессу США в течение 48 часов доклад в первую очередь в тех случаях, когда без официального объявления войны он вводит войска на театр военных действий или использует в ситуации, чреватой их возникновением. В этом докладе должны быть отражены: во-первых, обстоятельства, делающие необходимыми использование вооруженных сил; во-вторых, конституционные и законодательные полномочия, согласно которым осуществляется такое использование; в-третьих, оценка масштабов и продолжительности военных действий или участия в них. Была сделана определенная попытка ограничить указанные действия Президента США конкретными срокам, и, в частности, в разделе 5 (b) содержалось положение о том, что в случае вступления в действие Закона «О военных полномочиях» в соответствии с разделом 4 (а) (1), использование вооруженных сил США в любом случае прекращалось через 60 дней (этот срок может быть продлен в чрезвычайных обстоятельствах еще на 30 дней, т.е. до 90 дней, по истечении которых Президент США обязан отдать приказ об их прекращении), если конгрессмены не санкционируют их дальнейшее применение. На первый взгляд, положение, обязывающее Президента США прекратить военные действия, если Конгресс США не санкционирует их в течение 60 дней, как будто усиливает позиции законодательной ветви власти. Однако на деле это не совсем так, поскольку, как правило, именно в первые несколько недель после начала военных действий страну охватывают патриотические настроения и глава государства, в руках которого находятся все бразды правления, который контролирует всю доступную информацию о конфликте и пользуется поддержкой средств массовой информации, может не только легко преодолеть сопротивление законодателей, если такое будет, но и вовсе с ним не столкнуться1. Неисполнимой на практике могла также оказаться и формула, предусматривающая, что в результате действия или бездействия Конгресса США глава государства «должен прекратить любое использование вооруженных сил США», поскольку за указанный выше срок вооруженные силы США могли захватить, удерживая какую-либо территорию, вести боевые действия, и на 61-й день просто не могли прекратить их, не подвергаясь угрозе уничтожения. В этом случае Президент США может оправдывать продолжающее участие в военных действиях необходимостью защиты жизней военнослужащих2. Тем не менее, согласно разделу 5 (с), Конгресс США оставил за собой право в случае, если вооруженные силы США принимают участие в военных действиях без объявления войны, в любой момент вооруженного конфликта обязать главу государству прекратить эти военные действия, вследствие чего вооруженные силы США «должны быть выведены Президентом США, если Конгресс США примет об этом постановление в виде совпадающей резолюции»3. Но и здесь есть свои слабые стороны, поскольку если обе палаты Конгресса США будут соблюдать все сроки, установленные этим законом в приоритетной процедуре рассмотрения совпадающей резолюции, то для ее принятия понадобится не менее 48 дней4. К тому же 23 июня 1983 г. обозначенное в разделе 5 (с) право Конгресса США (с точки зрения конституционного права США это положение является одним из случаев так называемого законодательного veto) было признано Верховным судом США неконституционным, утратившим силу, и после поправки Бэрда конгрессмены могли требовать вывода войск только обычным, законодательным путем. Однако все положения Закона «О военных полномочиях», которые, кстати, в большинстве своем носят рекомендательный характер (только раздел 4 (а) (1) предусматривает реальное вмешательство Конгресса США), распространяются только на использование регулярных вооруженных сил США, тогда как из его действия была исключена возможность использования за пределами США сил ЦРУ и различных других нерегулярных формирований1, таких, как были использованы при попытке вторжения на Кубу в 1961 г. Кроме того, Закон «О военных полномочиях» составлен таким образом, что он дополнял и уточнял положения Конституции США, однако в его же тексте, в частности в разделе 8 (d) (1), специально оговаривалось, что ничто «не направлено на пересмотр конституционных полномочий конгресса или президента». Примечательно, что принятие Закона «О военных полномочиях» получило положительный отклик в американских СМИ. К примеру, The New York Times 8 ноября 1973 г. оценила отклонение veto Р. Никсона как «поворотный пункт в продолжающейся борьбе за восстановление американской конституционной системы сдержек и противовесов», а The Washington Post также 8 ноября 1973 г. заявила следующее: «Это не столько поражение для президента, сколько победа для страны». То же самое можно сказать и о состоянии общественного мнения, согласно проведенным в связи с этим опросам. Тем не менее с 1973 г. ни один Президент США так и не признал Закона «О военных полномочиях» уже на том основании, что он неконституционным путем ограничивает власть главы государства как Верховного главнокомандующего вооруженными силами2. Вследствие нерешительности Конгресса США и настойчивости президентов последние неоднократно принимали решения об отправке американских войск за рубеж для проведения операций без непосредственного согласия конгрессменов. Так, например, это относилось к Р. Никсону, который фактически просто игнорировал Закон «О военных полномочиях», а уже через несколько недель после вступления его в силу министр обороны США Дж. Шлезингер заявил, что этот законодательный акт, по его мнению, не мешает главе государства возобновить бомбардировки территории ДРВ, если он сочтет это необходимым1. То же самое можно сказать и о пришедшем на смену Р. Никсону Дж. Форде, который неоднократно подчеркивал, что Закон «О военных полномочиях» серьезно сковывает его усилия на международной арене. В мае 1975 г. Дж. Форд во время инцидента с американским судном «Маягуэс» по существу игнорировал положения законодательного акта, ограничившись минимальными консультациями с представителями Конгресса США в связи с использованием вооруженных сил США за рубежом2. Речь, кроме того, идет об участии США в событиях на африканском континенте – в провинции Шаба (Заир) в мае 1978 г., когда ВВС США осуществили транспортировку контингентов войск Бельгии и Франции, в неоднократных демонстрациях военной силы против Кубы, наращивании военной мощи США в районе Персидского залива в течение ноября 1979 г. – апреля 1980 г. и операции «коммандос», осуществленной 24 апреля 1980 г. с целью освобождения американских заложников в Иране, в период президентства Дж. Картера, который официально заявил, что он будет добиваться отмены ограничений, введенных в отношении военных полномочий Президента США. Правда, когда в апреле 1975 г. в связи с кардинальным изменением обстановки в Юго-Восточной Азии среди определенных кругов США возникла идея оказания широкой помощи все более слабеющему режиму Нгуен Ван Тхеу в Сайгоне, критическое отношение к этому со стороны Конгресса США сыграло важную роль в том, что руководство страны отказалось от этой идеи. Кроме того, также в 1975 г. Конгресс США, приняв поправку к законопроекту о военном бюджете на 1976 г. (так называемую «поправку Кларка»), наложил почти абсолютный запрет на финансирование вмешательства в Анголу и в итоге предотвратил прямое участие США в событиях в этой стране посредством оказания военной помощи ФНЛА и УНИТА – силам, ведущим тогда борьбу против Народного движения за освобождение Анголы (МПЛА)1. Однако в силу того, что вовлеченность США в ситуацию в Анголе произошла в форме проведения специальных операций, проводимых ЦРУ, т.е. действий, не попадающих в сферу применения Закона «О военных полномочиях», в очередной раз были выявлены недостатки и крайне малая эффективность последнего. Конгрессу США пришлось прибегнуть к Закону «Об ассигнованиях», чтобы повлиять на ситуацию. В период президентства Р. Рейгана (хотя и в меньшей степени, чем в предшествующий период)2 это относится к отправке контингента вооруженных сил США (дважды) в Ливан в 1982 г., участии США в событиях в Чаде, военной операции на острове Гренада (1983 г.), нанесении ракетно-бомбовых ударов по территории Ливии в 1986 г., операции по эскортированию кораблей в районе Персидского залива (1987 г.) и т.д.1. Только однажды, в связи с участием контингента вооруженных сил США в миротворческой операции на Синайском полуострове, Конгресс США санкционировал решение Президента США «после достаточных предварительных консультаций и обсуждения», тогда как обычно конгрессменов, по существу, ставили уже перед свершившимся фактом2. По данным Исследовательской службы Конгресса США, за первые десять лет действия Закона «О военных полномочиях» Президенты США 10 раз представляли Конгрессу США доклады об использовании вооруженных сил США за рубежом, из которых большинство относятся к периоду президентства Р. Рейгана3, тогда как общее количество подобных докладов составляет более 100, но только в одном случае (во время инцидента с американским судном «Маягуэс») была сделана ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на Секцию 4 (а) (1). Другими словами, Президенты США практически постоянно игнорировали Закон «О военных полномочиях», попытки Конгресса США ограничить всевластие главы государства в области применения вооруженных сил США за рубежом не дали сколько-нибудь существенных результатов, и в целом данный законодательный акт во многом носит ограниченный характер. Важнейшим обстоятельством является то, что и после 1973 г. Президент США по-прежнему занимает доминирующие позиции, сохраняя за собой прерогативы, касающиеся военных полномочий4. Между тем примечательно, что тенденция к сосредоточению в руках главы государства рычагов власти, связанных с вопросами войны, складывалась в течение долгого периода времени. Артур М. Шлезингер-младший в работе «Имперское президентство» (1973 г.) подчеркивает, что нарушение баланса сил между Президентом и Конгрессом США происходило постепенно, путем накопления первым прав, что особенно активно осуществлялось именно в области внешней политики. «Имперское президентство получило решающий импульс… от внешней политики, и прежде всего в результате захвата Президентом возможности единолично решать самый существенный для нации вопрос – вступление в войну….», и поэтому к началу 1970-х годов американский президент по вопросам войны и мира стал «самым абсолютным монархом (возможно, исключая Мао Цзе-дуна в Китае) среди великих держав мира»1. Таким образом, понятие «имперское президентство», согласно Артуру М. Шлезингеру-младшему, отражает ситуацию, при которой Президент США возглавляет не только свое государство, но и является лидером мира в целом. Предполагается, что глава государства аккумулирует больше власти, чем необходимо в соответствии с его конституционными полномочиями, а атрибуты президентства становятся похожими на атрибуты европейских монархий. По мнению Артура М. Шлезингера-младшего, этот процесс начался еще в конце XVIII в., продолжился в условиях XIX в., особенно во время гражданской войны в США (1861-1865 г.), когда под предлогом чрезвычайно ситуации А. Линкольн ввел военное положение в стране и сосредоточил в своих руках значительные полномочия2, а также на рубеже XIX – XX вв., когда обнаружилось стремление США расширить свое влияние в мире (испано-американская война 1898 г.), и, наконец, в XX в. При этом началом радикального пересмотра ранее существовавшей практики в вопросах использования военной силы за пределами США, Артур М. Шлезингер-младший считает отправку в 1900 г. контингента вооруженных сил (численностью 5 тыс. человек) США в Китай под предлогом защиты «жизни и собственности американских граждан». С этого момента войны, в которые страна вступала по инициативе Президентов США У. Маккинли, Т. Рузвельта, У. Тафта, а также В. Вильсона, без одобрения со стороны конгрессменов, в отсутствие формального объявления войны, стали обычным делом. В течение 1941-1945 гг. прерогативы Президента США, в данном случае – Франклина Д. Рузвельта, в военных вопросах были значительно расширены1, и этот период Артур М. Шлезингер-младший обозначает как «возрождающее президентство», в рамках которого происходило постепенное освобождение от тех препонов, которые чинили конгрессмены главе государства, однако вступление США во Вторую мировую войну 1939-1945 гг. требовало от него решительных действий. В условиях начавшейся «холодной войны» указанные процессы и вовсе стали необратимыми, например при Г. Трумэне («восходящее президентство»), который, «настаивая на том, что лишь прерогативы президента действительно отвечают требованиям ситуации…, в опасной и драматической степени расширил возможности будущих президентов втягивать страну в большую войну»2. Правда, продолжает Артур М. Шлезингер-младший, в меньшей степени это было характерно для Д. Эйзенхауэра, оказавшегося на посту Президента США после Г. Трумэна, а также для Дж. Ф. Кеннеди, тогда как в большей степени – для Л. Джонсона («вздыбившееся президентство»), а особенно для Р. Никсона, который, по его мнению, пошел еще дальше, «сорвав даже те фиговые листки, которыми его предшественники прикрывали свои притязания на единоличную президентскую власть»3. Р. Никсон фактически совершил конституционный переворот («революционное президентство»), имевший целью окончательно ослабить Конгресс США по всему фронту и «перейти к системе управления, основанной на президентской власти». Немалую роль, по мнению Артура М. Шлезингера-младшего, в усилении президентской власти сыграла «холодная война» и порожденная ею так называемая «кризисная дипломатия». «Вера в перманентный всеобщий кризис, а также страх перед коммунизмом и убежденность в праве США оперативно вмешиваться в дела всего мира – все это привело к беспрецедентной централизации в руках Президента США решений по вопросам войны…», – подчеркивал он1. Однако господствовавшая среди американских политологов2 идея о том, что «внешняя политика должна быть доверена исполнительной власти», – продолжает Артур М. Шлезингер-младший, которого поддержали многие американские политологи, – «сгорела в пламени Вьетнама»3. Как результат, в 1973 г. Конгресс США принял Закон «О военных полномочиях», ограничивший прерогативы главы государства в вопросах использования военной силы, после чего в течение 1974-1978 гг. появилась целая серия законодательных актов, связанных с уменьшением полномочий президентской власти: О контроле над бюджетом, позволивший конгрессменам контролировать расходование средств федерального бюджета; Об избирательной кампании, устранивший практику вливания огромных средств в капании по выборам Президента США; О чрезвычайном положении в стране, отменивший множество существовавших к тому моменту президентских чрезвычайных полномочий; Об этике поведения правительственных чиновников, позволяющий назначать специальных обвинителей, чтобы расследовать преступления, совершенные высокопоставленными чиновниками исполнительной власти. В 1976-1977 гг., вслед за слушаниями, состоявшимися в 1975 г., в ходе которых были раскрыты многочисленные злоупотребления со стороны американских спецслужб, Сенат и Палата представителей Конгресса США создали комитеты по разведке. В 1980 г. появился закон, усиливший контроль Конгресса США над американским спецслужбами, особенно в том, что касалось проведения тайных операций за пределами страны. Между тем один из известных в нашей стране американистов Э.А. Иванян, полагая, что «суть, значение и пределы президентской власти в США определяются целым рядом факторов, среди которых не только конституционные основы президентской власти в их современной интерпретации, политическая и социально-экономическая ситуация, в рамках которой функционирует глава государства, его личностные качества, включая меру доверия к нему со стороны общества, но и международная обстановка и степень угрозы, которую она представляет для национальной безопасности страны», констатирует, что история свидетельствует, что Президенты США часто превышали свои конституционные полномочия, особенно в период международных кризисов. «В принципе, решающую роль в определении предела полномочий Президента США во внешнеполитической сфере сыграла и будет играть ситуация на международной арене»1. С мнением Э.А. Иваняна, действительно, можно согласиться, поскольку в критической ситуации, в которой может оказаться любая страна, только четкие действия конкретного лица, в данном случае главы государства, способного взять на себя всю полноту ответственности за возможные последствия, способны привести к выходу из кризиса2. В США данный тезис поддерживают отдельные политологи. Так, например, М. Смит и К. Поттер, обосновывая эту точку зрения, подчеркивали, что некоторые люди напрасно опасаются, что глава государства может превысить свои полномочия в условиях чрезвычайного положения, т.к., во-первых, одна из неотъемлемых сторон американской политической системы состоит в том, чтобы в определенной мере уповать на честность и мудрость лица, возглавляющего исполнительную власть, во-вторых, он должен действовать в рамках строго установленных процедурных ограничений3. Наряду с ними данный тезис неизменно отстаивает Г. Киссинджер, который в 1976 г. заявил следующее: «Конгресс США не обладает работоспособной организацией, достаточной информацией, а также высокой степенью ответственности, чтобы решать текущие вопросы внешней политики США, и для осуществления ясной, последовательной и всесторонне продуманной политики. Президент же располагает такими средствами, и ему должно быть предоставлено право проводить ее в жизнь от имени всей страны, поскольку, ведя дела с другими государствами, США должны говорить одним голосом». В 1994 г. Г. Киссинджер вновь повторил свою мысль: «Все другие государственные институты могут высказываться по вопросам внешней политики, но лишь Президент в состоянии в долгосрочном плане проводить внешнюю политику в жизнь»1. Однако исследователь Л. Фишер, полагающий, что тенденция фактического перехода военных полномочий в руки главы государства не соответствует замыслам отцов-основателей, расценивает «президентские войны» как противоречащие Конституции США, как кризисное явление внешней политики2. Идеи, высказанные Артуром М. Шлезингером-младшим, оставались весьма популярными вплоть до начала 1980-х годов. Однако с приходом к власти администрации Р. Рейгана в США стали появляться работы, в которых прослеживается ностальгия по сильной президентской власти, институт которой был ослаблен в предшествующее десятилетие. В одной из таких работ подчеркивалось, что только исполнительная власть может обеспечить эффективное руководство, тогда как представляющие законодательную ветвь власти члены Конгресса США ради общенациональных интересов должны переориентироваться на «лояльное партнерство». «Президентство – единственный институт в американском государстве, способный оценить всеобъемлющие перспективы и решить вопрос о приоритетах в области внешней… политики… Определенные опасения вызывает то, что на волне вьетнамских событий попытки ограничить «имперское» президентство зашли слишком далеко и подвергли опасности исполнительную власть. Сильная президентская власть необходима для проведения внешней политики, которая защитила бы национальную безопасность США»3. Сторонник сильной президентской власти Р.А. Дивайн считает, что верховенство в вопросах внешней политики должно принадлежать ей, а не Конгрессу США, который часто действует под влиянием местнических, групповых интересов и не в состоянии быстро и компетентно принимать решения. При этом период президентства Р. Рейгана Р.А. Дивайн характеризует как «революцию», поскольку Р. Рейгану как главе государства удалось не только сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, но и создать основу для проведения эффективной внешней политики1. В период президентства Дж. Буша (1989-1993 гг.) глава государства, имевший за плечами весьма богатый опыт деятельности в сфере внешней политики, также сумел сосредоточить нити внешнеполитического механизма США в Белом доме и зачастую действовал как Верховный главнокомандующий ВС США. Во время военной интервенции в Панаму в 1989 г. Конгресс США поддержал Президента США, однако принял резолюцию, которая гласила, что подобные действия не должны являться прецедентом вмешательства США во внутренние дела иных государств2. В условиях Кувейтского кризиса 1990-1991 гг., одной из составляющих которого стала война в Персидском заливе (17 января – 3 марта 1991 г.), только после длительных и весьма обстоятельных дебатов о правомерности использования военной силы Конгресс США проголосовал за 5 обычных резолюций и в дополнение принял одну объединенную резолюцию, которая уполномочила Дж. Буша использовать вооруженные силы в целях принуждения Ирака, если Президент США определит и доложит конгрессменам, что все мирные средства исчерпаны. Только 16 января 1991 г. глава государства представил Конгрессу США требуемые доказательства, после чего Сенат и Палата представителей незамедлительно приняли эту резолюцию3. В 1990-е годы, с приходом к власти в стране Уильяма Дж. Клинтона, участие Конгресса США в решении различных вопросов, затрагивающих сферу внешней политики, расширилось. Фактически все, что предпринимала администрация Б. Клинтона на международной арене, широко обсуждалось в рамках Конгресса США. Это касалось и такого аспекта, как использование военной силы, в том числе финансирования конкретных акций вооруженных сил США за рубежом. Во многом это стало результатом того, что в условиях окончившейся к тому моменту «холодной войны» уже не требовалось такого безусловного сосредоточения рычагов власти в руках одного лица, в данном случае главы государства, как это было необходимо в период острейшей по своей характеру конфронтации с участием обеих «сверхдержав». И хотя в отдельных случаях, относящихся к 1990-м годам, возникала необходимость принимать быстрые решения, тем не менее в США тогда случилось своеобразное «замедление» процесса принятия решений, касающихся внешней политики. Можно сказать, что представители руководства США, и в первую очередь члены Конгресса США, оказались подвержены тенденции достаточно часто пускаться в полемику, нередко длившуюся в течение долгого периода времени. Однако и в период президентства Уильяма Дж. Клинтона при проведении военных операций за пределами США ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на раздел 4 (а) (1), отсутствовала1. Дж. Ю, профессор школы права в Беркли, в университете Калифорнии, выступая 15 марта 1999 г. на страницах The Wall Street Journal, писал в связи с этим следующее: «…Хотя Закон О военных полномочиях от 1973 г. не был аннулирован, правительство Клинтона действовало так, как будто его не существует»2. К примеру, в 1998-1999 гг. США использовали военную силу на Балканском полуострове, в связи с обострением ситуации вокруг Косово, без предварительного разрешения Конгресса США, в стенах которого долгое время продолжались дебаты по этому поводу, но консенсус так и не был достигнут. Объявляя о своем решении принять участие в военной операции против Югославии, Уильям Дж. Клинтон действовал в соответствии со своими «конституционными полномочиями осуществлять внешнюю политику страны, а также как верховный главнокомандующий и глава правительства». Ощущая свою отстраненность, отдельные члены Конгресса США явились инициаторами подачи иска против Уильяма Дж. Клинтона в Федеральный Окружной суд (округ Колумбия), обвинив главу государства в том, что он нарушает положения Закона «О военных полномочиях» посредством превышения установленных этим законодательным актом сроков использования военной силы в 60 дней, однако решение судебных властей (в том числе и Верховного суда США, куда была подана апелляция) оказалось в пользу Уильяма Дж. Клинтона1. В результате в условиях формирования «нового мирового порядка» реальные военные полномочия главы государства расширились, поскольку в настоящее время Президенты США могут прибегать к масштабному использованию военной силы за рубежом без санкции Конгресса США либо односторонне, либо коллективно, используя при этом в качестве правового обоснования решения НАТО. Одним из ярких примеров того, как в настоящее время функционирует реально существующий механизм принятия решений об использований военной силы, который в наименьшей степени отражает идеальную модель, зафиксированную в Конституции США и других законодательных актах (в первую очередь в Законе «О военных полномочиях»), связан с трагическими по своему характеру событиями 11 сентября 2001 г. и его последствиями. В первом «Обращении к нации», которое президент США Дж. Буш-младший сделал вечером 11 сентября 2001 г., решение осуществить «акцию возмездия» еще не фигурировало, однако одновременно с этим на сайте одного из самых влиятельных в стране периодических изданий – The Washington Post – бывший государственный секретарь США Г. Киссинджер выступил с заявлением, которое носило вполне определенный характер: «Правительству должна быть доверена миссия обеспечить систематические ответные меры, которые привели бы, как мы надеемся, к тому же результату, что последовал за нападением на нас в Перл-Харборе – к разрушению системы, ответственной за это нападение. Эта система – сеть террористических организаций, которые скрываются в столицах определенных государств. В ряде случаев мы никак не наказываем эти страны за то, что они их приютили; в других же мы даже поддерживаем почти нормальные отношения с такими странами... Мы пока еще не знаем, является ли Усама бен Ладен автором этих акций, хотя они и отмечены всеми признаками операции типа "Усама бен Ладен". Но это нисколько не преуменьшает важности того, что каждое правительство должно знать: если оно приютило у себя группы, способные совершать такого рода нападения, даже если эти группы и не принимали участия в сегодняшних терактах, то оно должно будет заплатить за это высокую цену. Мы должны ответить спокойно, продуманно и неотвратимо». На следующий день 12 сентября 2001 г. состоялась встреча Президента США Дж. Буша-младшего с членами Совета национальной безопасности (СНБ), после которой глава государства заявил следующее: «Преднамеренные и смертельные нападения, которые были совершены вчера против нашей страны, – это не просто террористический акт. Это есть военные действия… Американцы должны знать, что мы столкнулись с совершенно иным врагом, чем те, с которыми мы уже встречались. Этот враг скрывается в тени и не имеет никакого отношения к человеческой жизни, он охотится на невинных и ничего не подозревающих людей… Этот враг совершил нападение не только на наших граждан, но и на всех тех людей мира, кто любит свободу. Соединенные Штаты будут использовать все свои ресурсы, чтобы его победить. Мы сплотим мир. Мы будем терпеливы, а также сосредоточены и устойчивы в наших намерениях. Сражение займет долгое время. Однако нет никаких сомнений в том, что мы победим»1. Согласно опросам общественного мнения, проведенным тогда в США, эту точку зрения разделяло и подавляющее большинство американцев, которые в качестве единственно возможного ответа на произошедшие в США теракты считали нанесение ударов по тем странам, которые могли быть причастны к этим терактам2. Отмеченная выше точка зрения оказалась, в сущности, единственной и в американских СМИ. Так, например, 12 сентября 2001 г. в редакционной статье «11 сентября 2001 г.», появившейся в The Washington Post, в которой, как, впрочем, и в других изданиях, были проведены параллели между террористическими актами 11 сентября 2001 г. и тем, что случилось 7 декабря 1945 г., подчеркивалось: «Тогда страна отреагировала без паники и проявила железную решимость защитить себя и наказать агрессоров. Сегодняшняя реакция должна быть столь же решительной – по отношению к убийцам, спланировавшим и организовавшим эту атаку, и по отношению к стране или странам, которые могли предоставить этим лицам убежище или помощь»3. По мнению The Washington Post, «Администрация Президента США Джорджа Буша должна действовать агрессивно, так же, как она действовала вчера, чтобы защитить страну от возможных новых атак. Нация должна трезво и решительно готовиться к этой войне нового столетия – войне, которая начнется с выявления и наказания авторов вчерашнего массового уничтожения людей и будет продолжаться до тех пор, пока не будут ликвидированы источники поддержки террористов, пока страна не повысит степень защиты от таких нестандартных ударов… Состояние войны подразумевает готовность нации атаковать и наносить поражение врагам… В прошлом Соединенные Штаты избегали вступать в прямую конфронтацию с режимами, причастными к организации террористических атак на американцев… США больше не могут себе этого позволить. Америка должна попытаться создать международный альянс, который будет выявлять и уничтожать все источники поддержки террористических сетей, которые могут вести войну против Соединенных Штатов. В случае необходимости США должны действовать в одиночку. В ближайшие годы не будет другой, более серьезной проблемы…»1. Достаточно четко проводя параллели между 11 сентября 2001 г. и 7 декабря 1941 г., The Washington Post подчеркнула: «К событиям 11 сентября 2001 г. вполне подходит фраза президента Франклина Рузвельта, сказанная в другой ситуации, после событий в Перл-Харборе. Тогда Рузвельт назвал 7 декабря 1941 г. "днем, который будет жить в бесславии"… "Мы навсегда запомним, как было совершено это нападение, – сказал Рузвельт. – Неважно, сколько времени мы потратим на то, чтобы отразить это продуманное вторжение, американский народ одержит абсолютную победу. Я убежден, что выражаю волю Конгресса и всего народа, когда говорю, что мы не только будем защищать себя всеми силами, но и добьемся того, чтобы подобное предательство больше никогда нам не грозило"»2. Важно подчеркнуть, что в первые недели после событий 11 сентября 2001 г. американские СМИ, и в первую очередь влиятельные в стране органы периодической печати, фактически самоустранились от какой-либо критики в адрес действующих властей, а также несогласия с разворачивающейся тогда кампанией по борьбе с международным терроризмом3. В этих условиях ситуация, сложившаяся тогда в стране, для руководства США оказалась крайне благоприятной. Единство нации, когда последняя сплотилась вокруг своего лидера – Президента США, способствовало тому, что в США был создан действительно чрезвычайно благоприятный с точки зрения возможной борьбы с международным терроризмом климат внутри страны. Вследствие этого вскоре, следуя курсу, обозначенному Дж. Бушем-младшим, а также опираясь на поддержку общества, а кроме того, учитывая такой немаловажный фактор, как максимальное сближение позиций представителей обеих ведущих в США партий – Республиканской и Демократической, в том числе и на уровне американского электората, Конгресс США уже 14 сентября 2001 г. практически единогласно проголосовал за резолюцию, разрешающую Президенту США применять военную силу в отношении причастных к террористическим актам 11 сентября 2001 г. стран. Эта резолюция гласит: «Президент уполномочен применять всю необходимую и надлежащую силу против тех стран, организаций или лиц, которые, по его определению, планировали, санкционировали, совершали или помогали совершить террористические акты, произошедшие 11 сентября 2001 г…. с тем, чтобы предотвратить любые будущие акты международного терроризма против Соединенных Штатов». Был только один член Конгресса США, который проголосовал тогда «Против». Объясняя подобную позицию по этому вопросу, он, в частности, подчеркнул: «Сейчас мы должны решать важную задачу – восстановление… и нельзя использовать методы, которые могут способствовать росту насилия» 1. Спустя еще один день, 16 сентября 2001 г., вице-президент США Р. Чейни в достаточно жесткой форме заявил, что США нанесут удар не только по террористам, но и по странам, их укрывающим: «Нет никаких сомнений в том, что Усама бен Ладен имеет отношение к ударам…, – заявил Р. Чейни. – Те, кто его поддерживают, такие страны, как Афганистан, должны знать, что им придется заплатить дорогую цену». 18 сентября 2001 г. была соблюдена последняя формальная процедура в подготовке к военным действиям – Дж. Буш-младший подписал предложенную ему на рассмотрение соответствующую резолюцию Конгресса США, в соответствии с которой на мероприятия по борьбе с международным терроризмом было выделено несколько десятков млрд. долларов. В последовавшей вскоре речи, произнесенной Президентом США Дж. Бушем-младшим на совместном заседании обеих палат Конгресса США 20 сентября 2001 г., уже со всей четкостью были обозначены планы по поводу предстоящей «войны с террором». В представлении Дж. Буша-младшего террористическая организация «Аль-Каида», возглавляемая Усамой бен Ладеном, осуществила чудовищные по своим масштабам террористические акты 11 сентября 2001 г., и поэтому фактически тут же он предъявил в ультимативной форме требования к движению Талибан в Афганистане, поскольку последнее оказывало всяческую поддержку «Аль-Каиде» и, более того, предоставило ей возможность создать на территории Афганистана свои учебные лагеря. «Эти требования не подлежат переговорам или обсуждению. Если они не будут выполнены, Талибан разделит судьбу террористов», – подчеркнул Дж. Буш-младший1. Вместе с тем объявленная «война с терроризмом» не ограничивалась рамками Афганистана: «Наша война с террором начинается с «Аль-Каиды», но она на этом не закончится. Она будет продолжаться до тех пор, пока каждая террористическая группа глобального масштаба не будет найдена и уничтожена»2. В качестве целей США в борьбе с международным терроризмом Дж. Буш-младший обозначил следующее: «Мы используем все ресурсы – каждое средство дипломатии, каждый инструмент разведки, каждое финансовое воздействие и каждое необходимое оружие войны – для того, чтобы разорвать и уничтожить глобальную террористическую сеть»3. Обратился Дж. Буш-младший и к американцам: «Американцы не должны ожидать, что будет лишь одна битва. Предстоит длительная кампания. Эта война не будет похожа на войну против Ирака десятилетие назад с решительным освобождением территорий и быстрым окончанием. Она не будет похожа на войну в Косове два года назад, где не использовались наземные войска и ни один американец не погиб в боях. Я прошу вас о долготерпении, придется мириться с трудностями, нам предстоит долгая борьба»1. Затем 21 сентября 2001 г. руководство США предъявило ультиматум движению Талибан с требованием выдать находящегося на территории Афганистана лидера террористической организации «Аль-Каида» Усаму бен Ладена, после чего 7 октября 2001 г. США и их союзники приступили к практическому осуществлению военной операции в Афганистане. Рассматривая данный случай, следует особо подчеркнуть, что решение об использовании военной силы, связанное с проведением «акции возмездия» в ответ на террористические акты 11 сентября 2001 г., было принято 12 сентября 2001 г. в рамках узкого круга лиц, в ходе заседания Совета национальной безопасности, где помимо Президента США Дж. Буша-младшего также присутствовали вице-президент США, государственный секретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель ОКНШ, советник президента по вопросам национальной безопасности. Другими словами, в реальности решение об использовании военной силы после терактов 11 сентября 2001 г. было принято в рамках исполнительной ветви власти, при самом непосредственном участии высшего руководства правительства. Конгресс США подключился к процессу принятия решения об использовании военной силы на стадии, близкой к заключительной, и его функция в основном заключалась в одобрении уже принятого решения. Именно таким образом Дж. Буш-младший в 2001-2002 гг. смог получить одобрение со стороны Конгресса США на проведение военных операций в отношении Афганистана (14 сентября 2001 г.) и Ирака (16 октября 2002 г.), но опять-таки без формального объявления войны, а также ссылок на Закон «О военных полномочиях». В связи с этим вновь стали звучать мнения, что глава государства сосредоточил в своих руках значительные полномочия, что может привести к отдельным нарушениям Конституции США. Весьма популярной в 2000-е годы стала идея о том, что вновь наступил этап «имперского президентства», характерной чертой которого является наличие у главы государства больших полномочий, чем это позволяет Конституция США2. К примеру, после знаменитой речи Дж. Буша-младшего перед обеими палатами Конгресса США, произнесенной 20 сентября 2001 г., историк М. Бишлоусс, выступая по национальному телевидению, торжественно объявил, что «имперское президентство вернулось и мы только что это увидели». В результате Дж. Буш-младший, которого тот же М. Бишлоусс в начале 2001 г. называл «первым постимперским президентом», поскольку впервые со времен Великой депрессии «мы не выбирали президента, находясь под давлением международной чрезвычайной по своему характеру ситуации, как, например, "холодная война" или Вторая мировая война, экономический кризис», сосредоточил в своих руках огромную власть. В июле 2008 г. Национальная комиссия по военным полномочиям по результатам своей деятельности высказала рекомендации об отмене Закона «О военных полномочиях» от 7 ноября 1973 г. и замене его другим законодательным актом. Во главе этого совещательного органа находились бывшие государственные секретари Дж. Бейкер и У. Кристофер, заявившие, что они намерены «в равной степени уважать» исполнительную и законодательную власть. Однако на деле оказалось, что подготовленный ими проект нового закона усиливал полномочия Президента США в том, что касалось объявления войны, а также предусматривал ослабление в этой сфере власти Конгресса США и общественного контроля1. Результаты деятельности комиссии Бейкера-Кристофера были представлены в The New York Times 8 июля 2008 г. Указывая на то, что «наша Конституция двусмысленно разделяет военные полномочия» между Президентом и Конгрессом США», Дж. Бейкер и У. Кристофер подчеркнули, что настало время решить эту проблему, переведя ее в практическую плоскость2. По мнению Дж. Бейкера и У. Кристофера, Закон «О военных полномочиях», который они называют неконституционным, «слишком узко определяет президентские военные полномочия, включая власть, принимать решения, отвечая на внезапные нападения на американцев за границей»3. Исходя из этого, был предложен проект нового законодательного акта, который, по замыслу Дж. Бейкера и У. Кристофера, должен заменить собой Закон «О военных полномочиях» и тем самым «оформить возникновение процесса, который будет способствовать совместным консультации и участию, являясь прагматическим и продвигая основные ценности, воплощенные в Конституции США», поскольку «американцы желают, чтобы и Президент, и Конгресс США были вовлечены в процесс принятия решений» в случаях, когда американские вооруженные силы предполагают принять участие в «значительных вооруженных столкновениях» (под ними понимаются военные операции, длящиеся более недельного срока)1. С другой стороны, главе государства позволено начинать войну без согласия со стороны законодательной власти. Речь идет лишь о том, что Президент США, прежде чем начать развертывание вооруженных сил страны за ее пределами, проводит простые консультации со специальным «консультационным комитетом» в составе 20 конгрессменов, в числе которых: спикер Палаты представителей, лидеры большинства и меньшинства в Сенате, председатели и старейшие члены 8 комитетов, деятельность которых связана с внешней политикой. Роль остальных 515 членов Конгресса США при решении этого вопроса остается минимальной2. Причем понятие «значительные вооруженные столкновения», согласно отчету комиссии Бейкера-Кристофера, не должно включать применение вооруженных сил США по решению главы государства в следующих случаях: 1. Действия, предпринятые президентом, чтобы отразить или предотвратить неизбежное нападение на Соединенные Штаты, их территорию, их посольства, их консульства, их вооруженные силы, находящиеся за границей. 2. Ограниченные репрессалии против террористов или государств-спонсоров терроризма. 3. Гуманитарные миссии в ответ на стихийные бедствия. 4. Мероприятия, направленные на предотвращение преступной деятельности за границей. 5. Тайные операции. 6. Учебные маневры. 7. Миссии по защите и спасению американских граждан или военного или дипломатического персонала за границей3. Другими словами, разработанный комиссией Бейкера-Кристофера проект открыл для Президента США довольно широкое поле для деятельности и, в частности, в том, что касается его военных полномочий, предусматривая односторонние действия главы государства. По мнению Л. Фишера, комиссия Бейкера-Кристофера не смогла предложить оптимальный вариант решения вопроса о военных полномочиях, поскольку она «не обращалась к главным принципам Конституции США, включая принцип народного правительства и наличие явной ссылки в тексте на то, что военная власть принадлежит также и Конгрессу». Предложенный проект явно ослабляет полномочия Конгресса в пользу Президента США, способствуя возникновению дисбаланса в системе государственной власти1. Появление комиссии Бейкера-Кристофера, а также ее деятельность свидетельствует о том, что и в 2000-е годы вопрос о военных полномочиях остается весьма актуальным для США. *** Подводя итог всему вышесказанному, следует подчеркнуть, что фактически механизм принятия решения об использовании военной силы в США сводится к участию в этом процессе весьма немногочисленной группы лиц, составляющих ближайшее окружение главы государства, и самого Президента США. Именно они, представляя в своем лице исполнительную ветвь власти, как свидетельствуют факты, действуя оперативно, в ответ на возникающие для США «вызовы» на международной арене, в рамках такой структуры, как Совет национальной безопасности (СНБ), принимают принципиальное решение об использовании военной силы. Как правило, это вице-президент США, государственный секретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель ОКНШ, советник президента по вопросам национальной безопасности. Иногда к этой узкой группе лиц добавляются и некоторые другие представители президентской администрации. Тем не менее право «последнего слова» при рассмотрении вопроса о возможном использовании военной силы принадлежит Президенту США, и, как свидетельствуют факты из истории внешней политики США, именно глава государства, выслушав все доводы «За» и «Против» начала военных действий, принимает окончательное решение по поводу целесообразности использования военной силы в каком-либо конкретном случае2, которое затем, как правило, получает одобрение со стороны Конгресса США. Представляется, что для Конгресса США основополагающим фактором, сдерживающим стремление представителей исполнительной ветви власти использовать военную силу, выступает скорее не Закон «О военных полномочиях», а отсутствие гарантии того, что операция закончится победой, но в первую очередь вероятность значительных по своим масштабам потерь среди военнослужащих, а также затяжной характер войны. В подавляющем большинстве случаев именно это оказывает решающее воздействие на позицию членов Конгресса США, тогда как успехи имеют своим следствием складывание совершенно иных, противоположных по своему характеру тенденций. Случаи, связанные с использованием военной силы, относящиеся к 2000-м годам (военные операции в Афганистане и Ираке), продемонстрировали это со всей очевидностью. ***  3 ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВОЕННОЙ СИЛЫ ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ США: НЕКОТОРЫЕ ИДЕИ В ПОЛИТИКО-АКАДЕМИЧЕСКОМ СООБЩЕСТВЕ В США существует весьма богатое идейно-теоретическое наследие относительно проблем использования военной силы во внешней политике, что выражается в форме самых разнообразных мнений, высказываемых представителями политико-академического сообщества. Ниже представлены некоторые, ключевые, на наш взгляд, идеи, авторами которых являются ведущие в США представители политико-академического сообщества. Еще в XIX в. адмирал Альфред Т. Мэхен рассматривал историю как поле противоборства континентальных и морских держав, в рамках которого последние, однако, могут обладать существенными преимуществами – в данном случае речь шла о военной мощи1. В своей книге «Влияние морской мощи на историю 1660-1783» (1890 г.) он обосновал теорию «морской мощи» (Sea Power), согласно которой завоевание господства на море признавалось основным законом войны и целью, обеспечивающей победу над противником и завоевание мирового господства. В XX в. идеи Альфреда Т. Мэхена получили свое развитие в трудах Николаса Дж. Спайкмена, который в период до и во время Второй мировой войны 1939-1945 гг., развивая свои геополитические идеи, занял место главного идеолога военных кругов США, некогда занимаемое Альфредом Т. Мэхеном. Основные концепции были подробно изложены в книгах «Американская стратегия в мировой политике» (1942 г.) и «География мира» (1944 г.)1. Круг идей в главных работах Николаса Дж. Спайкмена тесно соприкасается и развивает идеи, оформленные еще в XIX в.: географический детерминизм, социал-дарвинистская теория вечной борьбы всех против всех в международных отношениях и культ силы, отождествление права с силой и убеждение в том, что сильнейший всегда имеет право подчинить себе слабого. Николас Дж. Спайкмен подчеркивал: «Все формы насилия, включая разрушительные войны, допустимы в международном сообществе, это значит, что борьба за силу, тождественная борьбе за выживание и за улучшение относительной силовой позиции, делается главной целью внутренней и внешней политики государств. Все остальное – второстепенно, потому что в конечном счете только силой можно достигнуть целей внешней политики. Сила означает способность выживать, способность навязывать свою волю другим, способность диктовать тем, кто не имеет силы, и возможность вырывать уступки у тех, у кого меньше силы... Там, где конечной формой конфликта является война, борьба за силу превращается в борьбу за военную силу, в подготовку к войне… Имеется тенденция рассматривать мир как нормальное, а войну как ненормальное состояние, но это результат интеллектуальной путаницы. Война – неприятное явление, но она представляет собой составную часть жизни системы государств, состоящей из суверенных самостоятельных единиц». В результате, как указывал Николас Дж. Спайкмен, «каждое государство должно сделать сохранение и улучшение своей силовой позиции главной целью внешней политики». И далее: «Здравая внешняя политика для Соединенных Штатов должна учитывать эту важнейшую реальность международной жизни». После 1945 г. особое внимание вопросам использования военной силы уделяли многие представители политико-академического сообщества США. К примеру, |
Похожие:
 | Заказчиком иностранной рабочей силы, получением разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы, разрешений на... |  | Когда парниковый эффект превратит Россию в цепь островов, снова столкнутся великие антагонисты – силы Тьмы и силы Света, и бой их... |
| ... | | Назначение и выплата пенсий по случаю потери кормильца родителям военнослужащих, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной... |
| Законом Челябинской области от 26. 06. 2003 г. N 167-зо "О социальном обеспечении родителей военнослужащих, погибших (умерших) при... | | Целью разработки настоящего Административного регламента является повышение качества предоставления государственной услуги, в том... |
| Сознательный отказ от военной службы перевод общепринятого в европейских языках выражения conscientious objection (СО). В русском... | | Для получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников работодатели, заказчики работ (услуг) или уполномоченные... |
| ... | | Незаконное использование труда военнослужащих по призыву и по контракту в целях, не обусловленных исполнением обязанностей военной... |