2.3. Меры по совершенствованию правового регулирования борьбы с организованной преступностью в пограничной сфере
Одним из основных направлений борьбы с преступностью является ее предупреждение.
Предупреждение организованной преступности предполагает реализацию сложного комплекса общесоциальных и специально-криминологических мер.
Общесоциальные меры, будучи направленными на социально-экономическое развитие общества и тем самым на предупреждение преступности в целом, в то же время являются средством преодоления ее организованной части. К их числу в первую очередь относится преодоление кризисных явлений в экономике, политике, общественной идеологии и психологии, социальной сфере, в правоохранительной деятельности. Реализация этой задачи как на федеральном, так и на уровне отдельных регионов, на межведомственной и ведомственной основе, осуществляемая с расчетом на длительную перспективу, позволит стабилизировать общественный организм и обеспечит реальную базу для противодействия организованной преступности.
Особый характер организованной преступности, ее проникновение в разнообразные сферы общества обусловливают сложное переплетение как общесоциальных (социально-экономических, политических, правовых), так и специально-криминологических мер предупреждения.
Специально-криминологические меры предполагают осуществление правоохранительными органами непосредственной работы, направленной на устранение, ослабление и нейтрализацию криминогенных факторов, влияющих на рост организованной преступности. Однако победить эту преступность с помощью указанных мер в ближайшее время – задача нереальная. Ее решение зависит в большей степени не от реализации преимущественно репрессивных, «силовых» мер, а от успешного проведения общесоциальных мер, создания цивилизованного правового государства и гражданского общества, здоровой рыночной экономики.
Специально-криминологическое предупреждение правоохранительными органами организованной преступности, как элемент борьбы с нею, в большей степени осуществляется посредством реализации мер общей профилактики и непосредственного предотвращения и пресечения в процессе оперативно-розыскной деятельности преступлений, совершаемых организованными преступными формированиями. Индивидуальная профилактика в отношении их участников, учитывая особенности личности, осуществляется весьма ограниченно. Речь в данном случае может идти об индивидуальной профилактике лиц, поведение и окружение которых свидетельствуют о потенциальной возможности их включения в организованные преступные структуры, а также о склонении случайных участников таких структур к добровольному отказу от преступной деятельности и к оказанию помощи в ее пресечении.
В основном же предупреждение организованной преступности правоохранительными органами достигается в результате работы по ликвидации преступных формирований, привлечению их участников к уголовной ответственности. При этом осуществляются следующие предупредительные меры:
выявление и постановка на оперативный учет организованных преступных формирований и их участников;
создание условий, затрудняющих или исключающих совершение ими преступлений;
предотвращение замышляемых преступлений;
пресечение подготавливаемых и совершаемых организованными формированиями преступлений;
целенаправленное воздействие на лидеров организованных групп с целью нейтрализации их влияния на других участников и разобщения преступного формирования;
реализация целевых комплексных программ борьбы с организованной преступностью специально создаваемыми и действующими на долгосрочной основе группами сотрудников правоохранительных и контролирующих ведомств на федеральном и региональном уровнях.
Наряду с непосредственной борьбой правоохранительных органов с организованными преступными структурами, криминологическое значение имеют контроль за оборотом оружия и наркотиков, проверки фактов нарушения законодательства о хозяйственной, предпринимательской, финансовой, торговой деятельности, общий надзор прокуратуры.
Эта работа осуществляется повседневно, а также в ходе крупномасштабных целевых операций по выявлению и пресечению фактов коррупции, преступной деятельности организованных групп и сообществ, контрабанды, незаконного вывоза стратегически важных товаров, оборота оружия и наркотических средств. Профилактическое значение имеет и осуществление таких мероприятий, как взятие под охрану коммерческих и банковских структур, обеспечение надежности перевозки ими денежных средств, установка дежурной сигнализации в служебных и жилых помещениях банкиров, бизнесменов, постоянный контроль за негосударственными охранными службами, получением и использованием ими огнестрельного оружия и т.п.
Предупреждение организованной преступности осуществляется также в процессе сотрудничества правоохранительных органов России со спецслужбами стран зарубежья, включающего правовую взаимопомощь, проведение согласованных мероприятий против международных преступных сообществ, обмен информацией.
Как уже указывалось, одной из серьезнейших проблем в сфере борьбы с организованной преступностью в пограничной сфере является незаконная миграция.
Вступая в тесные связи с нелегальным бизнесом, а, следовательно, смыкаясь с трансграничной организованной преступностью, которая также заинтересована в трафике мигрантов через Государственную границу Российской Федерации как в источнике существенных доходов, незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства все более затрагивает интересы пограничной безопасности России, которая представляет собой состояние защищенности Государственной границы Российской Федерации и приграничной территории Российской Федерации, жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможных и реальных, внешних и внутренних угроз в пограничной сфере, достигаемое интегрированием усилий федеральных органов исполнительной власти, других сил и средств при координирующей роли Пограничной службы ФСБ России.
Обстановка на Государственной границе Российской Федерации свидетельствует о том, что последствия, вызванные незаконной миграцией, все больше смещаются с дальних подступов на собственно российскую Государственную границу и приграничную территорию. Следовательно, актуальность проблемы противодействия незаконной миграции как угрозе пограничной безопасности России является более чем очевидной.
Показатели пропуска лиц через Государственную границу Российской Федерации на участках региональных пограничных управлений ФСБ России, в международных пунктах пропуска свидетельствуют о тенденции возрастания количества въезжающих в страну иностранных граждан и лиц без гражданства. По словам руководителя Пограничной службы ФСБ России В.Е.Проничева, основной массой в числе выявленных лиц с недействительными документами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации являются потенциальные незаконные мигранты, и их количество постоянно растет49.
К сожалению, в России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной миграции. Отсутствует точная статистика о количестве нелегальных мигрантов на территории страны. По различным оценкам, количество незаконных мигрантов в общем иммиграционном потоке, направленном на территорию страны, оценивается от 3 млн. человек до 20 млн. человек50.
Например, по оценкам Федеральной миграционной службы, на территории страны находится от 5 до 15 млн. незаконных мигрантов (около 10% от населения страны). Они создают угрозу национальному рынку труда и благоприятствуют развитию теневой экономики. Подавляющее большинство из них составляют выходцы из стран СНГ (по экспертным оценкам, до 7 млн. чел.), остальные – это граждане азиатских и африканских стран, среди которых преобладают выходцы из Китая, Вьетнама, Индии, Бангладеш, Афганистана, Ирана, Шри-Ланки51.
Анализ причин стремительного роста незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации и далее транзитом в третьи страны свидетельствует о том, что этому процессу во многом способствуют целый ряд объективных и субъективных факторов, относящихся к современному этапу социально-экономического развития России, а также те глобальные изменения, которые произошли на постсоветском пространстве и в мире за последние годы. К их числу можно отнести:
политические (нестабильность политической ситуации в ряде государств, непосредственно граничащих с Российской Федерацией);
социально-экономические (низкий жизненный уровень, безработица, инфляция, которые заставляют мигрантов в условиях современных рыночных отношений искать дополнительные источники доходов);
социально-демографические (проблема перенаселенности того или иного региона и др.);
наличие «прозрачных» границ со странами СНГ, а также открытие границ дальневосточных субъектов Российской Федерации в прошлом десятилетии для развития безвизового туризма с Китаем52; отсутствие действенной и эффективной системы государственного контроля за пребыванием в стране иностранцев и лиц без гражданства; постоянные структурные перестройки контролирующих органов и их недостаточное финансирование; отсутствие эффективной нормативной правовой базы, регулирующей миграционные процессы, в результате чего растут нарушения режима въезда-выезда, правил пребывания и передвижения иностранцев и лиц без гражданства;
экологические (возникающие как вследствие влияния деятельности человека, так и под воздействием природных явлений: засуха, землетрясения, наводнения, загрязнение окружающей среды и т.п.).
Исследование данных факторов позволяет выявить очевидный факт – незаконная миграция мотивируется теми же обстоятельствами, что и миграционные процессы, протекающие на законных основаниях.
Проведенный анализ обстановки на ряде участков Государственной границы Российской Федерации показывает, что незаконная миграция в значительной мере способствует формированию структур сети распространения запрещенных законом товаров, включая торговлю оружием и наркотиками, ведению нелегальной профессиональной деятельности, проведению разведывательной и иной противоправной деятельности на территории Российской Федерации. Нельзя оставлять без внимания и тот факт, что отдельные незаконные мигранты имеют значительный опыт ведения боевых действий, в совершенстве владеют оружием и умеют вести разведывательную деятельность, обучены приемам и методам организации и проведения тайной подрывной деятельности и при этом активно используются в интересах иностранных спецслужб и организаций. Эти лица прибывают в Россию, используя, как правило, уже устоявшиеся или вновь создаваемые каналы незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации.
В Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере53 говорится о недопущении проникновения нелегальных мигрантов как одной из составляющих комплекса пограничных мер, осуществляемых пограничными органами федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории. Данное положение свидетельствует о значимости проблемы противодействия незаконной миграции в числе остальных не менее важных задач пограничных органов в пограничном пространстве.
Проблема противодействия незаконной миграции постоянно находится в центре внимания федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Она активно обсуждается в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации.
С вступлением в силу Федерального закона РФ от 30.12.2006 года № 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации»54, упразднившего посты иммиграционного контроля (как дублирующие функции Пограничной службы ФСБ России), роль пограничных органов в противодействии незаконной миграции еще более возросла. Теперь в рамках выполнения задач иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации пограничные органы федеральной службы безопасности осуществляют контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификацию, регистрацию и учет, а также меры по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке.
Выступая в качестве составной части транснациональной организованной преступности, незаконная миграция является одним из основных объектов противодействия пограничных органов федеральной службы безопасности. В этой связи выработка адекватных мер противодействия незаконной миграции и ее проявлениям в пограничном пространстве государства, особенно на дальневосточном, юго-восточном и западном участках Государственной границы Российской Федерации, где отмечается набольшая активность транснациональных преступных группировок, организующих устойчивые каналы незаконной миграции55, становится объективной необходимостью.
В ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» изложены основные полномочия пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Если конкретизировать данные полномочия и выделить те из них, содержание которых непосредственно связано с обеспечением безопасности государства в области противодействия незаконной миграции, то к полномочиям пограничных органов федеральной службы безопасности, участвующих в противодействии незаконной миграции, можно отнести:
осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу;
проведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной и военно-технической деятельности;
осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, рассмотрение этих дел в пределах своей компетенции и исполнение постановлений по ним;
ведение дознания по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению;
осуществление профилактики правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов;
контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, их идентификация (сличение документов, удостоверяющих личность, с личностью предъявителя) и учет в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Характеристика данных полномочий позволяет судить о том, что пограничными органами федеральной службы безопасности решается достаточно широкий спектр задач, относящихся к обеспечению национальной безопасности в сфере противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации.
На основании изложенного главными задачами пограничных органов федеральной службы безопасности в области противодействия незаконной миграции являются:
противодействие организованной преступности как в целом, так и в рамках незаконной миграции;
осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
выявление лиц, которым запрещен въезд на территорию Российской Федерации;
борьба с транснациональной организованной преступностью, использующей каналы незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации в своих противоправных целях;
осуществление регистрации и централизованного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, въезд которым на территорию Российской Федерации запрещен, а также ранее депортированных или выдворенных с территории Российской Федерации;
разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер противодействия незаконной миграции на (через) территорию Российской Федерации.
Необходимо отметить, что указанные задачи по своей сути являются частью общегосударственной системы мер противодействия незаконной миграции, в которой наряду с общими включены и специальные меры. В качестве специальных должны рассматриваться прежде всего пограничные меры – меры по охране Государственной границы Российской Федерации.
В соответствии с ч.2 ст.151 УПК РФ56 подследственность следователей органов федеральной службы безопасности определяется всецело предметным признаком. Следователи органов ФСБ России расследуют уголовные дела о некоторых преступлениях в сфере экономики, о некоторых преступлениях против общественной безопасности и терроризме (ст.205 УК РФ), о большинстве преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, среди которых – государственная измена, шпионаж и др. (ст.ст.275-281, 283 и 284 УК РФ); о некоторых преступлениях против порядка управления, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ (ст.322, 323 УК РФ), а также против мира и безопасности человечества (ст.353-355 и 359 УК РФ). При этом, в первоначальной редакции УПК РФ число статей было меньше.
Таким образом, существующая ситуация, связанная с противодействием незаконной миграции в пограничной сфере Российской Федерации, и анализ практики правового регулирования данной деятельности свидетельствуют о наличии тенденции, связанной с расширением компетенции пограничных органов федеральной службы безопасности в указанной сфере.
Очевидная неразрывная связь незаконной миграции с нарушениями Государственной границы Российской Федерации и установленных на ней режимов, а также широкое участие в деятельности по организации каналов незаконной миграции структур транснациональной организованной преступности, специальных служб и организаций иностранных государств требуют рассматривать противодействие незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации в качестве одного из приоритетных направлений деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности, что и определяет их особое место в общей системе противодействия незаконной миграции.
Отдельно следует сказать о профилактической деятельности пограничных органов.
Профилактика преступлений, в том числе незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации, осуществляется множеством субъектов. Профилактика преступлений представляет собой систему разноплановых мер по недопущению преступлений, совершаемых различными субъектами (государственными и негосударственными, специализированными и неспециализированными), путем выявления и устранения (блокирования, нейтрализации) причин и условий преступлений57. Г.А.Аванесов отмечает, что субъекты «представляют собой особую «деятельную целостность» и поэтому имеют свой определенный статус»58. «Особенности функционирования значительного числа субъектов предупредительной деятельности, различный вклад в ее конечные результаты предопределяют необходимость исследования их роли в предупреждении преступлений»59.
Основываясь на классификации, принятой в криминологии, субъектов профилактики незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации можно разделить на: 1) неспециализированные; 2) частично специализированные; 3) специализированные. Большую группу составляют специализированные субъекты профилактики пересечения Государственной границы Российской Федерации, для которых профилактика правонарушений является основной, единственной либо профилирующей функцией. Важную роль в профилактике незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации среди специализированных субъектов играют правоохранительные органы. Это органы прокуратуры, внутренних дел, ФСБ, юстиции, таможенной и пограничной службы и некоторые другие, а также суды.
Предупреждение преступлений, в том числе профилактика незаконных пересечений Государственной границы Российской Федерации, является одной из основных функций правоохранительных органов. Сотрудники оперативных органов наделены широкими властными полномочиями оперативно-розыскного, уголовно-процессуального и административно-правового характера. Данные структуры осуществляют большую работу, направленную на выявление и оперативное устранение (блокирование, нейтрализацию) причин и условий, способствующих совершению преступлений различных видов.
Как видится, необходимо создавать специализированные подразделения, непосредственно направленные на профилактику незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации.
Несомненно, что профилактика преступлений в виде незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации требует «использования разнообразных методов и средств правового, идеологического, культурно-воспитательного или организационного характера»60. Успех деятельности правоохранительных органов в сфере предупреждения данного преступления во многом зависит от четкого распределения функциональных обязанностей подразделений и служб, а также от координации их действий.
|
