Референдум России — это непосредственное выражение воли
народа по обсуждаемому вопросу, проведенное в форме тайного голо-
сования. Нормативной основой референдумов на федеральном уровне
являются Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель-
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-
дерации» и Федеральный конституционный закон «О референдуме
Российской Федерации». Первый акт регулирует общие правила лю-
бых референдумов в России, а второй обращен непосредственно к ре-
ферендумам, проводимым на федеральном уровне. На референдум вы-
носятся, как правило, наиболее важные вопросы жизнедеятельности
общества и государства, например утверждение конституции.
На референдум не выносятся вопросы о (об):
прекращении или продлении полномочий Президента РФ,
Совета Федерации, Государственной Думы или проведении
их досрочных выборов;
изменении статуса субъекта Федерации;
бюджете;
• налогах;
принятии любых чрезвычайных мер;
амнистии или помиловании.
Вопросы, выносящиеся на референдум, не должны ограничивать
или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражда-
нина.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычай-
ного положения и в течение трех месяцев после их отмены.
Повторно референдум по одинаковому содержанию или анали-
зу вопроса проводится не ранее одного года после опубликования ре-
зультатов предыдущего референдума.
Инициатива проведения референдума России принадлежит:
не менее чем 2 млн граждан России, имеющих право на уча-
стие в референдуме, при условии, что на территории одного
субъекта Федерации или в совокупности за пределами терри-
тории России проживает не более 10% из них;
Конституционному Собранию в случае, предусмотренном
ч. 3 ст. 135 Конституции РФ (т.е. проект новой Конституции,
если собрание не согласно с действующей Конституцией).
Право назначения всероссийского референдума принадлежит
Президенту РФ (п. «в» ст. 84 Конституции РФ). Президент РФ на-
значает референдум в соответствии с федеральным конституционным
законом, устанавливающим круг субъектов, по инициативе которых
он может назначить референдум, и порядок назначения. До приня-
тия решения в течение 10 дней со дня поступления к нему материалов
Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запро-
сом о соблюдении требований Конституции РФ. Конституционный
Суд РФ в течение месяца направляет Президенту РФ свое решение,
которое должно быть незамедлительно опубликовано. Президент РФ
издает указ о назначении референдума, определяется дата его про-
ведения. Голосование может быть назначено на любой день в период
от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.
В России были проведены референдумы по следующим вопро-
сам:
17 марта 1991 г. — о введении поста Президента РСФСР;
25 апреля 1993 г. — вопросы доверия Президенту РФ
и социально-экономической политике Президента РФ и Пра-
вительства РФ, досрочного прекращения полномочий Прези-
дента РФ и народных депутатов РФ;
12 декабря 1993 г. — принятие Конституции РФ.
В зависимости от того, на какой территории проводится рефе-
рендум, он может быть общегосударственным или территориальным
(местным). В России это соответственно референдум России, субъек-
та Федерации, местный (проводимый на территории муниципального
образования).
Референдумы по юридической силе и последствиям делят на им-
перативные и консультативные. Результат императивного референду-
ма является окончательным, обязательным, приобретает силу закона
с момента голосования и может быть изменен или отменен только
новым референдумом. Консультативным называется референдум, ре-
зультат которого далее оформляется актом, принимаемым компетент-
ным органом государства или соответствующей территории, но ко-
торый не вправе ни изменить волю народа, населения, выраженную
по вопросу, вынесенному на референдум, ни отказаться от принятия
нормативного акта.
Решение, принятое на референдуме России, общеобязательно
и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей тер-
ритории России и может быть отменено новым референдумом.
Проблемы избирательной системы России:
необходимость реорганизации избирательной системы;
регулирование порядка образования избирательных комис-
сий, технологии голосования и подсчета голосов;
регламентация основания и порядка обжалования незакон-
ных действий всех участников избирательного процесса и др.
Контрольные вопросы и задания
Что следует понимать под избирательным правом?
Какие нормативные акты являются источниками избирательного права?
Каковы основные принципы избирательного права, Их сущность и со-
держание?
Дайте понятие и принципы избирательной системы.
Что включает в себя процесс подготовки и проведения выборов?
Что может быть предметом референдума России?
Какие вопросы нельзя выносить на референдум Россий?
В каких случаях невозможно проведение референдума России?
Какие виды референдумов вы знаете?
10. Какова юридическая сила решения, принятого на референдуме?
ГЛАВА 8
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИИ
8.1. Президент РФ
8.1.1. Правовой статус Президента РФ
Институт президентской власти имеет сравнительно короткую
историю в развитии российской государственности. Советской респу-
блике такой институт был органически чужд. Полновластие Советов,
соединение в них законодательной и исполнительной власти несовме-
стимы с принципом разделения властей, одним из выражений которого
является наличие в системе органов власти президента. Набирающие
силу процессы демократизации, обновление государственной систе-
мы одержали верх, и пост Президента СССР в 1990 г. был учрежден,
что повлекло изменения в Конституции СССР.
В России вопрос об учреждении поста президёнта решался
сложно. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его
введения, и по инициативе 1/3 депутатов был назначен всероссийский
референдум, в соответствии с результатами которого этот пост был
учрежден. Первый Президент РСФСР был избран путем прямых все-
народных выборов 12 июня 1991 Г.
Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент РФ яв-
ляется главой государства. В Конституции РСФСР 1978 г. было уста-
новлено, что Президент РСФСР является высшим должностным ли-
цом и главой исполнительной власти в стране.
Придание Президенту РФ статуса главы государства* вызвано
объективными причинами. Этого требовало повышение уровня персо-
нифицированного представительства как внутри страны, так и в меж-
дународных отношениях.
Новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в Кон-
ституции РФ, означает, что Президент РФ занимает особое место
в системе органов государственной власти, не входит напрямую, не-
посредственно ни в одну из ее ветвей. Однако это положение не дает
оснований трактовать президентскую власть как стоящую над други-
ми властями, зависящими от нее.
В Конституции РФ заложена система гарантий, препятствую-
щих превращению Президента РФ в авторитарного правителя. Они
заключаются в ограничении периода его полномочий, порядке всена-
родных прямых выборов, альтернативном характере, недопустимости
занятия поста Президента РФ более двух сроков подряд, возможности
отрешения его от должности, признании не соответствующими Кон-
ституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решения
Конституционного Суда РФ и др.
Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и сво-
бод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет
персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов
защиты Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры
в случае сбоя в их реализации по тем или иным причинам.
В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ
принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости
и государственной целостности, обеспечивает согласованное функ-
ционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В реализации этих функций Президент РФ может использовать толь-
ко закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать
в рамах Конституции РФ.
Это относится и к такой функции Президента РФ, как определе-
ние основных направлений внутренней и внешней политики государ-
ства. Президент РФ идет на выборы с определенной программой, в ко-
торой намечаются стратегические направления развития государства
и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение
содержащихся в ней установок большинством избирателей.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собра-
нию РФ, в которых формулируются основные направления внутрен-
ней и внешней политики страны, делают последние достоянием депу-
татов, народа, партий, общественности. Это дает возможность в случае
необходимости корректировать политику Президента РФ с использо-
ванием всего потенциала конституционных форм.
Как глава государства Президент РФ представляет Россию вну-
три страны и в международных отношениях.
Важным аспектом в характеристике статуса Президента РФ яв-
ляется само место главы о Президенте РФ в Конституции РФ (гл. 4).
Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной
власти.
8.1.2. Порядок выборов Президента РФ
Порядок выборов Президента РФ определяется Конститу-
цией РФ (ст. 81) и на ее основе Федеральным законом «О выборах
Президента Российской Федерации». В соответствии с Конституцией
РФ выборы главы государства осуществляются наиболее демократи-
ческим путем — на основе всеобщего равного и прямого избиратель-
ного права при тайном голосовании. Альтернативность выборов в за-
конодательстве о выборах признается обязательной.
Конституция РФ определила требования, которым должен отве-
чать кандидат в Президенты РФ. Для осуществления в высокой мере
ответственных функций главы государства кандидат в Президенты
РФ должен обладать необходимым жизненным опытом. Установлено,
что Президентом РФ может быть избран гражданин России не моло-
же 35 лет. Конституция РФ исходит из принципа равного гражданства
и поэтому в качестве обязательного условия не требует для Президен-
та РФ быть гражданином страны по рождению.
Конституция Российской Федерации сняла указание на пре-
дельно допустимый верхний возрастной ценз.
Новой нормой в Конституции Российской Федерации явилось
введение следующего требования. Лицо, избираемое Президентом
РФ, должно перед выборами постоянно проживать в России не менее
10 лет. Выдвигать кандидата на должность Президента РФ вправе из-
бирательное объединение, избирательный блок и непосредственно
избиратели, образовавшие инициативную группу в количестве не ме-
нее 100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать
в его поддержку не менее 1 млн подписей избирателей.
Выборы проводятся только в том случае, если зарегистрирова-
но не менее двух кандидатов. Выборы признаются несостоявшимися,
если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных
в списки избирателей.
Избранным считается кандидат, получивший более половины
голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один
из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум
кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.
В таком случае избранным считается кандидат, набравший при голо-
совании большее число голосов избирателей, при условии, что это чис-
ло больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.
Конституция РФ предусматривает, что одно и то же лицо не мо-
жет занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.
Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию не-
сменяемого клана управляющих лиц. Вместе с тем не закрывается путь
политику, оправдавшему себя на должности Президента РФ, к выдви-
жению на другой срок.
После избрания Президента РФ осуществляется предусмотрен-
ная Конституцией РФ процедура его вступления в должность, которая
происходит на 30-й день со дня официального объявления о резуль-
татах выборов. Она заключается в принесении Президентом РФ при-
сяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Феде-
рации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного
Суда РФ. Текст присяги установлен в ст. 82.
Местом пребывания Президента РФ, его резиденцией является
столица России — Москва, Кремль. Над зданием официального пре-
бывания Президента РФ поднимается Государственный флаг РФ.
Главным символом президентской власти является штандарт
(флаг) Президента РФ, установленный Указом Президента РФ
от 15 февраля 1994 г. № 319. Местом нахождения оригинала флага
является служебный кабинет в резиденции Президента РФ в столице
России — Москве.
8.1.3. Защита правового статуса Президента РФ
Осуществление ответственных полномочий, возложенных Кон-
ституцией РФ на Президента РФ, требует высокого уровня защищен-
ности его статуса.
Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Кон-
ституции РФ). Однако в Конституции РФ предусмотрен институт
отрешения Президента РФ от должности. Это высшая форма от-
ветственности Президента РФ. Порядок отрешения Президента РФ
от должности установлен ст. 93. В самой процедуре отрешения за-
действованы обе палаты Федерального Собрания РФ, Конституци-
онный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Государственная Дума выдви-
гает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением
Верховного Суда РФ. Конституционный Суд РФ дает заключение
о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Со-
вет Федерации отрешает Президента РФ от должности. В обеих па-
латах эти вопросы решаются двумя третями голосов общего числа
депутатов. Отрешение возможно только на основании обвинения
в государственной измене или совершении иного тяжкого престу-
пления. Эти категории имеют строго юридическое содержание,
не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной
правовой оценке.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ
от должности должно быть принято не позднее чем в 3-месячный срок
после выдвижения Государственной Думой обвинения против Прези-
дента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет при-
нято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.
Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момен-
та принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечени-
ем срока его пребывания в должности с момента принесения присяги
вновь избранным Президентом РФ. Президент РФ прекращает испол-
нение полномочий досрочно в случае его отставки. При этом выборы
Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента
досрочного прекращения полномочий. Во всех случаях, когда Прези-
дент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно ис-
полняет Председатель Правительства РФ.
8.1.4. Полномочия Президента РФ
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает
широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы
государства.
Президент РФ наделен полномочиями, связанными с формиро-
ванием федеральных органов государственной власти. В соответствии
с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государ-
ственной власти задействованы и Президент РФ, и Федеральное Со-
брание РФ. Это достигается двумя путями: либо Президент РФ назна-
чает определенных должностных лиц, а Федеральное Собрание РФ
одобряет, либо Федеральное Собрание РФ назначает, а кандидатуры
предлагает Президент РФ.
На Президента РФ возложены полномочия, связанные с дея-
тельностью Государственной Думы (ст. 84 Конституции РФ). Он на-
значает выборы Государственной Думы и распускает ее в случае и по-
рядке, предусмотренных Конституцией РФ.
Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы,
обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Госу-
дарственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конститу-
ционный Суд РФ о соответствии Конституции РФ предусмотренных
в ст. 125 Конституции РФ нормативных актов. Президент РФ име-
ет право вносить предложения о поправках и пересмотре Конститу-
ции РФ.
Большой объем полномочий закреплен за Президентом РФ
в сфере, связанной с деятельностью исполнительной власти. Прези-
дент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правитель-
ства РФ, принимать решения об отставке Правительства РФ. Поста-
новления и распоряжения последнего могут быть отменены Президен-
том РФ. Президент РФ назначает и освобождает от должности своих
полномочных представителей в субъектах Федерации.
Как глава государства Президент РФ обладает широкими пол-
номочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определя-
ет основные направления внешней политики, ведет переговоры и под-
писывает международные договоры, утверждает военную доктрину
России и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными
Силами РФ.
Президент РФ имеет право назначать всероссийский референ-
дум. Но референдум назначается в соответствии с федеральным кон-
ституционным законом.
К полномочиям Президента РФ как главы государства отнесено
решение вопросов гражданства, предоставление политического убе-
жища, награждение государственными наградами, присвоение почет-
ных званий, высших воинских и высших специальных званий России,
осуществление помилования.
Президент РФ осуществляет правотворческую деятельность —
издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения
на всей территории России.
8.1.5. Акты Президента РФ
Конституция РФ выдвинула Президента РФ в число самых ак-
тивных участников правотворчества. Он прежде всего является субъ-
ектом правотворчества, издающим свои нормативные правовые акты
(ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115 и п. «а» ч. 2 ст. 125).
Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные
для исполнения на территории России. Указы и распоряжения от-
носятся к подзаконным актам и не должны противоречить Консти-
туции РФ и федеральным законам (ст. 83 Конституции РФ). Они
подготавливаются в пределах президентских полномочий, преду-
смотренных конституционными (ст. 83—90) и законодательными
нормами. Президент РФ эти акты издает самостоятельно, т.е. от сво-
его имени.
Указы подразделяются на нормативные и индивидуальные. По-
следние издаются по таким вопросам, как гражданство, предоставле-
ние политического убежища, кадровые назначения, награждение госу-
дарственными наградами.
Анализируя юридическую природу актов Президента РФ, необ-
ходимо отметить следующее:
высокое место актов Президента РФ в правовой системе Рос-
сии: они расположены за Конституцией РФ, федеральными
законами;
объемность, многоаспектность и широту регулируемых пра-
вовыми актами Президента РФ общественных отношений;
общеобязательность исполнения указов и распоряжений
Президента РФ на всей территории России (ч. 2 ст. 90 Кон-
ституции РФ);
единоличный порядок издания актов главы государства, со-
четаемый с использованием консультативно-совещательных
процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
соответствие актов главы государства Конституции РФ и фе-
деральным законам;
многообразие содержания президентских актов, сочетание
в них общенормативных, конкретно-регулирующих и опера-
тивных мер.
Сфера правового регулирования, охватываемая указами, широ-
ка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в законо-
дательстве. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля
1996 г. № 11-П указано, что практика издания указов, восполняющих
пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим зако-
нодательного решения, конституционна, если, во-первых, они не рас-
ходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и, во-вторых,
их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих
законов.
Распоряжения — вторые по значимости (после указа) правовые
акты главы государства. Они обычно являются ненормативными и со-
держат конкретные поручения, задания, предписания частного харак-
тера. Это правовые акты оперативного характера, позволяющие дина-
мично и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.
Президент РФ вправе приостановить действие органов испол-
нительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих
актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обя-
зательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражда-
нина до решения этого вопроса соответствующим судом. Это связано
с тем, что акты Президента РФ обладают высокой юридической силой.
Акты Президента РФ публикуются в официальных изданиях и только
после опубликования вступают в официальную силу.
Послания Президента РФ можно разделить на две группы:
1) послания общего характера, охватывающие комплекс вопросов по-
литики, экономики, социальной инфраструктуры, правовой и право-
охранительной сфер, международного положения и др.; 2) послания,
имеющие проблемно-тематический, специализированный характер.
Согласно п. «е» ст. 84 Конституции РФ, с посланием первой
группы Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ
с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направле-
ниях внутренней и внешней политики государства, т.е. послание Пре-
зидента РФ — это фундамент всей правовой деятельности правотвор-
чества, совершенствования законодательства.
Примером второй группы посланий может служить бюджетное
послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Наряду с тем что Президент РФ имеет собственные правотвор-
ческие полномочия, Конституция РФ относит его к числу субъектов
права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104). Президент РФ вно-
сит законопроекты в Государственную Думу (п. «г» ст. 84), предложе-
ния о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).
Президент РФ может внести проект любого федерального конститу-
ционного и федерального закона.
8.S. Федеральное Собрание РФ
8.2.1. Порядок формирования и предметы ведения
Федерального Собрания РФ
Федеральное Собрание является парламентом России (ст. 94
Конституции РФ). Федеральное Собрание РФ — представительный
орган России. Формой государства является представительная демо-
кратия, в условиях которой формирование политической воли народа
возлагается на народное представительство.
Федеральное Собрание РФ — законодательный орган России
(ст. 94 Конституции РФ). В представлении парламенту законода-
тельной власти реализуется принцип народного суверенитета. В ре-
зультате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содей-
ствует формированию правового государства.
Двоякая функция парламента означает, что, во-первых, Фе-
деральное Собрание РФ выступает в качестве представителя всего
многонационального народа страны, формируясь преимущественно
на началах всеобщих свободных выборов, а также играя роль пред-
ставителя федеративного характера, отражая интересы субъектов
Федерации в лице их законодательных и исполнительных органов
власти; во-вторых, исключительной прерогативой Федерального
Собрания РФ является законотворчество общегосударственного
масштаба.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого
субъекта Федерации: по одному от представительного и исполни-
тельного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ).
Порядок формирования Совета Федерации (ст. 96) устанавливается
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке фор-
мирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации».
Согласно ст. 95—97 Конституции РФ, Государственная Дума
состоит из 450 депутатов. Депутатом может быть избран гражданин
России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается
федеральным законом.
Согласно ст. 102 Конституции РФ, к ведению Совета Федера-
ции относятся: утверждение изменения границ между субъектами Фе-
дерации; решение вопросов о возможности использования Вооружен-
ных Сил РФ за пределами территории России; назначение выборов
Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного
Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначение на должность и освобож-
дение от должности Генерального прокурора РФ.
К ведению Государственной Думы относятся:
дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ;
назначение на должность и освобождение от должности пред-
седателя Банка России;
назначение на должность и освобождение от должности Пред-
седателя Счетной палаты РФ;
назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека в РФ;
объявление амнистии;
выдвижение обвинения против Президента РФ для отреше-
ния его от должности (ст. 103 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Ду-
мой принимаются федеральные законы. |
