ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§3.1. Мониторинг состояния законности, классификация правонарушений, выявленных прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности включает в себя не только надзорную деятельность, но и анализ состояния законности в этой сфере правоотношений.
Анализ состояния законности и информирование об этом органов власти и населения – традиционный для прокуратуры вид деятельности. «Особое значение этому направлению придавалось в советский период, когда органы прокуратуры на основании анализа разрабатывали вместе с государственными органами, самодеятельными общественными организациями меры профилактики экономических правонарушений»86.
Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Федерального закона о прокуратуре).
Представляя названный доклад в марте 2008 года, Генеральный прокурор Российской Федерации подчеркнул, что прокуратура переходит к правовому мониторингу процессов, происходящих в стране, и становится одним из механизмов в реализации планов государства по социально-экономическому развитию.
Аналитическая работа органов прокуратуры проводится на постоянной основе: созданы и действуют специальные методические подразделения, предметно осуществляющие анализ практики прокурорского надзора. Вместе с тем некоторые исследователи не без оснований отмечают как недостаток отсутствие в Федеральном законе о прокуратуре норм, предусматривающих обязательность аналитической работы прокурора87.
Организационно-распорядительными документами, регулирующими аналитическую деятельность органов прокуратуры, являются приказ Генерального прокурора РФ «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» и Регламент Генеральной прокуратуры РФ, утвержденный приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.04.2008 № 67.
Регламентом определяется, что информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Для этого соответствующие подразделения организуют систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности (п. 3.1. Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации).
Учитывая то обстоятельство, что мониторинг правового пространства и правоприменительной практики носит комплексный характер и охватывает деятельность различных субъектов, рассмотрим подробнее его понятие.
И. Л. Бачило под мониторингом правовой системы понимается система оценки, анализа состояния и динамики законодательства и практики его применения. Результаты мониторинга используются в целях выявления соответствия правовой системы ожидаемому социальному результату88.
Ю.А. Тихомировым мониторинг рассматривается как система постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, системы89.
Наиболее полным представляется определение С.М. Миронова, который характеризует мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как систематическую, комплексную деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения90.
Полагаем, что введение в Федеральный закон о прокуратуре нормы о мониторинге в органах прокуратуры создаст нормативно-правовую основу работы прокуроров по решению наряду с другими государственными органами задачи повышения «качества правового пространства, предлагаемого государством своим гражданам для того, чтобы они в полной мере могли реализовывать свои конституционные права, свободы и законные интересы, и применения системных инструментов для создания законов, адекватных задачам общества»91.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики признан одним из наиболее эффективных средств обеспечения такого приоритетного направления государственной политики, как совершенствование законодательства. Именно поэтому Совет Федерации последние 5 лет уделял решению этой задачи особое внимание: активно ведется разработка системообразующих для правовой системы законов: «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». В первом из указанных законопроектов будет закреплено определение понятия мониторинга, введены положения об обязательности его проведения и использовании его результатов при рассмотрении закона в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
На данном этапе организации системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики условно можно выделить две категории субъектов мониторинга: конституционные и инициативные92.
Органы прокуратуры относятся к конституционным субъектам мониторинга. К этой же категории относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
Представляется, что предложенный С.М. Мироновым перечень конституционных субъектов мониторинга будет неполным без включения в него такого органа, как Центральный банк Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 18 ст. 4 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Банк России проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные. Кроме того, Центральный банк Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации).
К инициативным субъектам относятся институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти, научные организации и объединения, корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации, политические партии.
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости расширения в современных условиях аналитической функции органов прокуратуры и проведении этой работы в рамках мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Такая деятельность носит предметный характер.
В современных условиях неудовлетворительное состояние законности, а в ряде случаев прокурорского надзора, обусловило необходимость перехода органов прокуратуры Российской Федерации на качественно новый этап организации работы с учетом накопленного опыта координационной и надзорной деятельности.
Укреплению межведомственного взаимодействия по вопросам борьбы с преступлениями и правонарушениями в сфере экономики, подготовке и реализации согласованных организационно-правовых мер, направленных на повышение эффективности борьбы с преступлениями и правонарушениями в сфере экономики в 2006 году способствовало создание Межведомственной рабочей группы, координатором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Говоря о месте и роли органов прокуратуры в системе обеспечения законности и правопорядка, важно подчеркнуть, что прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, противодействии легализации незаконных денежных средств осуществляется не непосредственно в кредитных организациях, а через органы банковского надзора и финансового контроля, наделенные соответствующими полномочиями в данной сфере правоотношений.
Практика прокурорского надзора выработала устойчивые формы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры опираются в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления, устранения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помогают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей к юридической ответственности93.
В октябре-ноябре 2006 г. Генеральной прокуратурой РФ инициирована и с участием представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу в центральном аппарате и территориальных учреждениях Центрального банка Российской Федерации проведена проверка исполнения законов о банках и банковской деятельности. По ее результатам в адрес Центрального банка Российской Федерации внесены представления об устранении выявленных нарушений закона, которые рассмотрены в установленный законом срок.
Кроме того, в органах прокуратуры ежегодно рассматривается более 6 тысяч жалоб на нарушения прав акционеров, вкладчиков. Прокурорами отмечается рост обращений граждан в связи с нарушениями их прав при осуществлении потребительского кредитования.
Рассматривая характеристику правонарушений и состояние законности в банковской сфере, целесообразно обозначить количество действующих кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе.
Всего по состоянию на начало 2007 года в Российской Федерации зарегистрировано Центральным банком Российской Федерации либо на основании его решения уполномоченным регистрирующим органом 1183 кредитные организации94.
Наибольшее их количество расположено на территории Центрального федерального округа (далее – ЦФО) – 667, основная часть которых приходится на г. Москву – 587.
Вместе с тем прокурорами в 2006 году на территории ЦФО выявлено лишь 312 нарушений законов в кредитно-банковской сфере. Этот показатель является низким в сравнении с Приволжским федеральным округом (далее – ПФО), где органами прокуратуры выявлено 1122 нарушения закона в 2006 г., 836 – в 2007 г. Отметим, что на территории данного округа сосредоточено 139 кредитных организаций: в Республике Татарстан – 26, Самарской области – 22, Нижегородской области – 19.
Столица Российской Федерации является местом расположения основного количества кредитных организаций.
В 2007г. по инициативе прокуратуры г. Москвы создана и функционирует рабочая группа по проведению проверок законодательства о банках и банковской деятельности. Во исполнение решения совещания участников рабочей группы от 23.04.2007 Управлением Федеральной налоговой службы по г. Москве создана и открыта для общего пользования информационная база по «фирмам-однодневкам», адресам массовой регистрации, используемым такими фирмами для обналичивания денежных средств и проведения иных сомнительных финансовых операций.
Московским территориальным управлением Центрального банка Российской Федерации на постоянной основе в прокуратуру города для организации проверок направляется информация о клиентах московских банков с признаками сомнительности и незаконной банковской деятельности.
Прокурорами по этим информациям принимались меры прокурорского реагирования, виновные привлекались к установленной законом ответственности.
В целом активно осуществляется прокурорский надзор в исследуемой сфере правоотношений на территории Уральского федерального округа, где действует 65 кредитных организаций, а также 232 филиала. В 2007 году прокурорами округа выявлено 242 нарушения законов о кредитно-банковской деятельности. При этом эффективно применялась такая мера реагирования, как представление (79). По результатам их рассмотрения 98 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. Кроме того, 50 лиц предостережено о недопустимости нарушения закона, по постановлению прокурора 32 лица наказано в административном порядке, возбуждено 4 уголовных дела.
На территории Южного федерального округа находится 124 кредитных организации, 36 из которых действуют в Республике Дагестан, 24 – в Ростовской области, 18 – в Краснодарском крае. В 2006 году прокурорами ЮФО выявлено 505 нарушений законов о кредитно-банковской деятельности. В 2007 году этот показатель составил – 800 нарушений; прокурорами внесено 140 представлений об устранении нарушений закона, по результатам их рассмотрения 42 лица привлечено к дисциплинарной ответственности; 44 лица предостережено о недопущении нарушений законодательства о банках и банковской деятельности; 13 лиц наказаны в административном порядке по постановлению прокурора; возбуждено 93 уголовных дела.
Несмотря на то, что только лишь в январе-феврале 2007 г. юридическими лицами, осуществляющими деятельность на территории Республики Дагестан, обналичено более 15 млрд. рублей, количество сообщений кредитных организаций об операциях, подлежащих обязательному контролю, составило 11 % от среднестатистического уровня нормативной активности.
Обналичивание денежных средств через кредитные учреждения, функционирующие на территории Республики Дагестан, как правило, осуществляется в целях легализации незаконно полученных денежных средств, выплаты «серых зарплат», уклонения от уплаты налогов и выведения части денежных средств из легального оборота. Зачастую подобные схемы реализуются с использованием специально созданных для этих целей так называемых фирм-однодневок. Определенный круг лиц, которые специализируются на указанных операциях, нередко составляют работники кредитных организаций.
В Приволжском федеральном округе (далее – ПФО) сосредоточено 139 кредитных организаций. Органами прокуратуры округа в 2007 г. выявлено значительное количество нарушений законов о кредитно-банковской деятельности – 837, в том числе 22 незаконных правовых акта, 21 из которых отменен и изменен по удовлетворенным протестам прокуроров. Кроме того, прокурорами округа направлено 28 заявлений в арбитражные суды; внесено 279 представлений; 63 предостережения о недопустимости нарушения закона. По представлению прокурора 184 лица привлечены к дисциплинарной ответственности; 83 лица наказано в административном порядке. Возбуждено 82 уголовных дела.
Наибольшее число нарушений в 2006 году выявлено прокурорами в Самарской области – 384 . Этот показатель значительно снизился в 2007 году – до 75. В адрес должностных лиц было внесено 25 представлений (71). Это обусловлено в первую очередь повышением качества проверок и актов прокурорского реагирования. Так, по представлениям прокурора в 2007 году к дисциплинарной ответственности привлечено 5 лиц (1), 6 лиц наказано в административном порядке (6).
Недостаточно активна деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности на территории Дальневосточного федерального округа (далее – ДФО). В этом округе расположено 40 кредитных организаций, а также 163 филиала кредитных организаций, головные организации которых находятся в другом регионе.
В Приморском крае, где сосредоточено 9 кредитных организаций, в 2007 году органами прокуратуры выявлено 7 нарушений законодательства о кредитно-банковской деятельности (2006 – 18), направлено в суд 1 исковое заявление, внесено 4 представления (2006 – 7), по постановлению прокурора 1 лицо привлечено к административной ответственности.
В Хабаровском крае в 2007 году прокурорами выявлено 18 нарушений законов в рассматриваемой сфере правоотношений, внесено 7 представлений, объявлено 1 предостережение, 1 лицо привлечено к административной ответственности, выявлен 1 незаконный правовой акт, принесен 1 протест, возбуждено 2 уголовных дела. На территории этого субъекта Федерации расположено 5 кредитных организаций и 25 филиалов кредитных организаций.
В целом на территории ДФО в 2007 г. органами прокуратуры выявлено 326 нарушений законов о кредитно-банковской деятельности. Основной формой реагирования являлось заявление в суд (всего – 44). Внесено 35 представлений об устранении нарушений закона, по результатам которых 11 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. Два лица предостережено о недопустимости нарушения закона. Кроме того, по постановлениям прокуроров 16 лиц наказано в административном порядке, возбуждено 7 уголовных дел.
В Сибирском федеральном округе действует 68 кредитных организаций и 371 филиал; 14 кредитных организаций расположено в Новосибирской области, где в 2007 г. прокурорами проверено 67 организаций, выявлено 59 нарушений закона, внесено 17 представлений об их устранении, к дисциплинарной ответственности привлечено 2 лица, объявлено 12 предостережений, 15 лиц привлечены к административной ответственности по ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с наложением штрафов в общей сумме 220 тыс. руб.
Анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, по существу, дает основание представить следующую классификацию нарушений в исследуемой сфере правоотношений, выявленных прокурорами:
нарушения, допущенные при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности: при организации и осуществлении банковского надзора; при регистрации кредитных организаций и лицензировании видов банковской деятельности; при осуществлении страхования вкладов физических лиц; валютного регулирования и валютного контроля; потребительского кредитования;
нарушения, допущенные при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, связанные с непринятием территориальными управлениями Центрального банка РФ надлежащих мер ответственности к кредитной организации, которая не представила в уполномоченный орган сведения об операциях, подлежащих обязательному контролю, либо нарушила срок их представления; нарушения Центральным банком РФ норм об информационном взаимодействии с Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службой, Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Следует отметить, что ранее исследователями приводились несколько иные виды нарушений, выявляемых прокурорами в ходе осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере правоотношений95.
Остановимся подробнее на их характеристике.
Ряд положений нормативных актов Центрального банка Российской Федерации на момент проверки, проводимой Генеральной прокуратурой РФ в 2006 г., не соответствовал нормам законодательства о банках и банковской деятельности.
В соответствии с п. 18 ч.1 ст. 18 и ч. 4 ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Совет директоров Центрального банка Российской Федерации наделен правом утверждения структуры Комитета банковского надзора Банка России (далее – КБН).
КБН в соответствии с ч. 4 ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации является действующим на постоянной основе органом, объединяющим структурные подразделения Центрального банка Российской Федерации, не являющимся при этом его самостоятельным структурным подразделением. В связи с этим положения п. 13. ч. 1 ст. 18 названного Закона, относящего к функциям Центрального банка Российской Федерации вопросы утверждения положений о структурных подразделениях Банка России, не наделяют Совет директоров Центрального банка Российской Федерации правом утверждения положения о Комитете банковского надзора.
Между тем решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 10.08.2004 (протокол № 21), утверждено Положение о Комитете банковского надзора. В соответствии с действовавшим до 26.03.2007 абзацем 5 подп. 4 п. 6 Положения о КБН96 комитет наделялся правом введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Центрального банка Российской Федерации.
Таким образом, при рассмотрении вопросов, отнесенных к компетенции КБН, в отношении отдельных банков данный комитет имел право изменять пруденциальные нормы, ранее установленные нормативными актами Центрального банка Российской Федерации и обязательные для иных кредитных организаций.
Указанное нарушение создало предпосылки для принятия КБН решений в отношении отдельных банков вопреки установленным нормативными актами Центрального банка Российской Федерации требованиям, что противоречит положениям ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» о запрете создания необоснованных благоприятных условий для отдельных финансовых организаций.
Так, на основании ст. 72 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации 10.02.2003 утверждено Положение о методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций (далее – Положение № 215-П). Согласно пп. 1 и 4 Положения № 215-П величина собственных средств (капитала) кредитных организаций в соответствии с настоящей методикой определяется как сумма основного и дополнительного капиталов, за вычетом субординированных кредитов и иных установленных показателей.
Вопреки этому на заседаниях КБН в отношении отдельных банков принимались решения о целесообразности включения в расчет собственных средств названной категории кредитов с условиями, отличающимися от установленных для иных кредитных организаций Положением № 215-П, с формулировкой «до внесения соответствующих изменений» в названное Положение.
Например, в январе 2006 г. на заседании КБН был рассмотрен вопрос «О наращивании капитала АКБ «М». Решением комитета установлено, что привлеченный названной кредитной организаций заём (субординированный кредит) следует считать элементом собственных средств (капитала) банка, впредь до внесения изменений в Положение № 215-П. Аналогичные решения КБН ранее были приняты в отношении других кредитных организаций.
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации для уточнения органа (должностного лица), имеющего право утверждать положение о КБН.
В этой связи предлагаем внести в ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации изменение, прямо относящее к компетенции Совета директоров Банка России полномочия по утверждению положения о КБН.
Частью 1 ст. 20 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым Центральный банк Российской Федерации может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.
Механизм представления территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации в Банк России ходатайств об отзыве лицензии урегулирован указанием Центрального банка Российской Федерации от 03.10.2003 № 1332-У «О порядке представления территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации ходатайств об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций».
Вопреки требованиям ст. 4 Конституции Российской Федерации о верховенстве федеральных законов указанием Центрального банка Российской Федерации № 1332-У введены не предусмотренные законом ограничения (обязательные дополнительные основания) на реализацию Центральным банком Российской Федерации полномочий по отзыву лицензий по основаниям, установленным пп. 7, 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности.
Согласно п. 12 названного указания территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации имеют право направлять в Банк России ходатайства об отзыве лицензии в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности при наличии (помимо указанных в данной статье оснований) неоднократного в течение последних двенадцати месяцев применения принудительных мер воздействия, в связи с нарушениями, допущенными при регистрации изменений в едином государственном реестре юридических лиц.
Кроме того, п. 10 указания в дополнение к п. 7 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности предусмотрено, что основанием для направления ходатайства об отзыве лицензии является наличие неоднократного применения к кредитной организации в течение последних двенадцати месяцев принудительных мер воздействия.
Таким образом, территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации незаконно ограничены в правах представления в Банк России ходатайств об отзыве лицензий при наличии оснований, установленных действующим законодательством, что также влечет за собой фактическое изменение положений пп. 7 и 9 ч. 1 ст. 20 Федерального закона о банках и банковской деятельности, необходимость рассмотрения вопроса о возможности отзыва лицензий по указанным в названных статьях обстоятельствам территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации, а не Банком России.
Установлено, что п. 1.2 указания Центрального банка Российской Федерации от 05.07.2002 № 1176-У «О бизнес-планах кредитных организаций», предусматривающий принятие Банком России решений об отказе в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии при установлении недостоверной, неполной или противоречивой информации в представленном бизнес-плане, несоответствии содержания бизнес-плана целям его представления в Центральный банк Российской Федерации, определенным п. 1 указания, создает правовую неопределенность и предоставляет сотрудникам Центрального банка Российской Федерации возможность по своему усмотрению давать оценку достоверности и противоречивости информации, что может повлечь коррупционные проявления.
Например, решением КБН в марте 2006 г. отказано в государственной регистрации небанковской кредитной организации «ПД». При изучении материалов по НКО «ПД» установлено, что Департаментом лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций 14.03.2006 в соответствии с заключениями Московского территориального управления Центрального банка Российской Федерации, Департамента платежных систем и расчетов, Главного управления безопасности и защиты информации, Юридического департамента подготовлено на имя председателя КБН заключение о принятии решения о государственной регистрации НКО «ПД» и выдаче ей после уплаты учредительного взноса лицензии.
Однако 27.03.2006 без наличия каких-либо оснований (изменений в представленных документах) Департаментом лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций было подготовлено противоположное заключение об отказе в регистрации и выдаче лицензии НКО «ПД». Основанием для принятия данного решения явились нарушения НКО «ПД» п. 1.2 указания от 05.07.2002 № 1176-У в части предоставления названной организацией недостоверной, неполной и противоречивой информации.
Согласно ст. 16 Федерального закона о банках и банковской деятельности отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций допускается только по основаниям, указанным в названной норме.
Вопреки этому в Центральном банке Российской Федерации сложилась практика отказа в предоставлении лицензий при расширении деятельности кредитных организаций только на основании требований п. 13.1 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 14.01.2004 № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций».
Например, в марте 2005 г. КБН принял решение об отказе АКБ «Н» в удовлетворении ходатайства о расширении деятельности путем предоставления банку генеральной лицензии на осуществление банковских операций в связи с несоответствием требованиям п. 13.1 указанной инструкции. Иные основания, предусмотренные Федеральным законом о банках и банковской деятельности для отказа в выдаче лицензии, не указаны. Аналогичные решения приняты по ряду других кредитных организаций.
Установленные Положением Центрального банка Российской Федерации от 24.02.2004 № 252-П о порядке рассмотрения структурными подразделениями аппарата Центрального банка Российской Федерации документов, представляемых для принятия решения о государственной регистрации кредитных организаций, принятия решения о государственной регистрации изменений в учредительные документы кредитных организаций и получения лицензии на осуществление банковских операции обязательные для исполнения сроки рассмотрения документов соискателей лицензии нарушаются Центральным банком Российской Федерации.
Прокурорами выявлены нарушения установленного порядка рассмотрения документов о получении лицензии.
Согласно п. 8 Положения от 24.02.2004 № 252-П срок рассмотрения документов в центральном аппарате Центрального банка Российской Федерации не должен превышать 60 дней, в исключительных случаях он может быть продлен по распоряжению первого заместителя Председателя Центрального банка Российской Федерации или по решению КБН, но не более чем на 60 дней.
Вопреки указанным требованиям документы о получении лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, поданные рядом кредитных организаций, не были рассмотрены по существу более года.
Например, в Центральный банк Российской Федерации 25.01.2005 поступило ходатайство ООО «КБ «ПК» о расширении деятельности путем получения лицензии на привлечение во вклады денежных средств. Однако только по истечении более десяти месяцев - 01.12.2005 в КБН было направлено заключение Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций о рассмотрении вопроса о возможности получения запрашиваемой лицензии. Аналогичные нарушения сроков рассмотрения ходатайств о расширении деятельности кредитных организаций установлены при рассмотрении ходатайств других кредитных организаций.
Пунктом 5 ст. 14 Федерального закона о банках и банковской деятельности предусмотрено представление кредитной организацией при ее регистрации и получении лицензии на осуществление банковских операций документов об оплате лицензионного сбора, размер которого в соответствии со ст. 12 названного Федерального закона определяется Центральным банком Российской Федерации. С учетом этого в инструкции Центрального банка Российской Федерации от 14.01.2004 № 109-И (далее – Инструкция №109-И) определен размер лицензионного сбора.
Вместе с тем согласно вступившему в силу с 01.01.2005 п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит уплате государственная пошлина на предоставление лицензии на осуществление банковских операций при создании банка – 0,1 % заявленного уставного капитала создаваемого банка, но не более 40 тыс. руб.
Пунктом 5 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации определено, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные Кодексом либо введенные в ином порядке, чем это определено Кодексом.
Таким образом, с момента вступления в силу (с 01.01.2005) п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации Инструкция № 109-И в части установления размера лицензионного сбора и оснований его выплаты применению не подлежала, как противоречащая требованиям федерального законодательства.
Вопреки этому до 11.12.2006 не был приведен в соответствие с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации п. 3.1.6 Инструкции № 109-И, которой устанавливался размер лицензионного сбора – 0,1 % от размера объявленного уставного капитала кредитной организации, без установления предельной суммы его размера. В результате вмешательства Генеральной прокуратуры РФ нарушение устранено.
Согласно положениям п. 73 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации при выдаче лицензий на осуществление банковских операций кредитным организациям уплата указанной государственной пошлины при расширении их деятельности не предусмотрена.
В нарушение этого в соответствии с п. 14.6 Инструкции № 109-И Банком России до 11.12.2006 было установлено, что при расширении деятельности кредитных организаций обязательна уплата лицензионного сбора, который незаконно взимался с 01.01.2005.
Исходя из ч. 2 ст. 11 Федерального закона о банках и банковской деятельности и п. 1 ст. 62 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации, Банк России устанавливает обязательный норматив минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации.
Указанием Центрального банка Российской Федерации от 01.12.2003 № 1346-У устанавливалось97, что минимальный размер уставного капитала для создаваемых банков, независимо от доли участия в них иностранного капитала, на день подачи документов в территориальное учреждение Центрального банка Российской Федерации должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. евро. Исключений для отдельных кредитных организаций действующим законодательством не предусмотрено.
Вопреки этому 15.02.2005 в одном из территориальных управлений Центрального банка Российской Федерации представлены документы для регистрации новой кредитной организации банка «РФР», величина уставного капитала которого составляла всего 43 842 тыс. руб., что приблизительно в 4 раза меньше установленного минимального размера уставного капитала.
Однако КБН 02.09.2003 признал возможным рассмотрение по существу вопроса о государственной регистрации названной кредитной организации с указанным размером уставного капитала и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте и на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте.
Таким образом, в нарушение требований ст. 12 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» банку «РФР» необоснованно предоставлены льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.
Исследование материалов прокурорских проверок показало, что несоблюдение сроков рассмотрения ходатайств кредитных организаций о выдаче лицензий на осуществление банковских операций, требование документов, не предусмотренных действующим законодательством, необоснованное предоставление отдельным банкам льгот создают почву для коррупционных проявлений в сфере банковского надзора.
В ходе проверки организации и осуществления банковского надзора установлено, что вопреки требованиям ст. 56 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации Банком России и его территориальными учреждениями не обеспечен должный надзор за исполнением кредитными организациями банковского законодательства.
Изучение материалов прокурорских проверок позволяет сделать вывод об отсутствии должного контроля со стороны Банка России за работой его территориальных учреждений и реальным устранением кредитными организациями выявленных нарушений закона.
О необходимости интенсификации банковского надзора свидетельствуют многочисленные нарушения кредитными организациями норм Федерального закона о противодействии легализации.
Анализ материалов прокурорских проверок позволяет выделить основные виды нарушений законодательства о противодействии легализации, допускаемые кредитными организациями:
- нарушения порядка заполнения анкет клиентов и выгодоприобретателей, в том числе неправильное определение уровня риска осуществления клиентом легализации;
- несоответствие ответственных сотрудников кредитных организаций и филиалов квалификационным требованиям, установленным нормативными актами Центрального банка Российской Федерации;
- нарушения указания Центрального банка Российской Федерации от 09.08.2004 № 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях» при обучении как работников банка, так и ответственных сотрудников;
- ненаправление в уполномоченный орган сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, в нарушение требований подп. 4 п.1 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации;
- нарушение сроков направления сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, установленных подп. 4 п.1 ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации;
- нарушение порядка формирования отчета в виде электронного сообщения, установленного положением Центрального банка Российской Федерации от 20.12.2002 № 207-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Законом о противодействии легализации», что приводило к непринятию отчета в виде электронного сообщения уполномоченным органом;
- отсутствие анализа соответствия операций по снятию наличных денежных средств со счета юридического лица характеру его хозяйственной деятельности и, следовательно, выявлению операций, подлежащих обязательному контролю согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона о противодействии легализации;
- несвоевременное выявление сомнительных операций клиентов.
Традиционно банковские счета и финансовые инструменты используются в преступных схемах по отмыванию денег, обычно на стадии размещения, когда большое количество банковских счетов открывается на имена разных лиц, коммерческих организаций или подставных компаний. Это было бы невозможно без участия кредитных организаций, которые оказываются вовлечены в систему легализации преступных доходов в результате подкупа или принуждения или сами являются частью преступных организаций.
В настоящее время различают более 120 методов отмывания денег, применяемых в России. Наиболее используемые из них:
- мошенничество со счетами;
- мошенничество с подставными компаниями и идентификацией;
- обналичивание или обезналичивание денег;
- создание видимости получения кредита, часто с использованием оффшорной юрисдикции;
- многократные операции через сеть оффшорных фирм;
- злоупотребления с векселями фиктивной компании, представляемой иностранной компанией за фиктивные товары;
- многократное перемещение наличных денег в пределах и за пределами России;
- реинвестирование в российскую экономику незаконных доходов, вывезенных ранее за границу;
- создание юридических лиц для смешения незаконных доходов с законным доходом;
- продажа интеллектуальной собственности в комбинации с мошенничеством по счетам;
- маскировка незаконных доходов в виде выигрыша в игорном заведении.
При подведении территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации итогов проверок и решении вопросов о применении к банкам мер ответственности за совершенные ими нарушения отсутствует комплексный, системный и основанный на анализе полученной информации и результатах прошлых проверок подход к избранию меры ответственности. Это приводит к повторным нарушениям законодательства, выявляемым Главным управлением Центрального банка Российской Федерации, а также при проведении оперативных мероприятий правоохранительными органами.
В подтверждение данного тезиса приведем некоторые примеры из практики.
В 2006 г. объектами проверки Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Кировской области являлись ОАО КБ «Х» и ЗАО «ПД». При проверке исполнения требований Федерального закона о противодействии легализации были выявлены шесть случаев нарушения сроков отправки отчетов. Так, ООО «Г» 30.01.2006 произведены три операции, подлежащие обязательному контролю. Однако до 06.03.2006 сообщения в Федеральную службу по финансовому мониторингу банком направлены не были. ООО «М» в апреле 2006 г. совершены две операции (получение денежных средств на другие цели), подлежащие обязательному контролю и составляющие 95 % от оборотов общества по расчетным счетам. Сообщения по этим сделкам были направлены в уполномоченный орган лишь 02.08.2006. В апреле 2006 г. ООО «В» осуществило операцию на сумму 2115 тыс. руб., что составило 80,3 % от оборотов по расчетному счету. В июне 2006 г. клиент закрыл счет. Сообщение по данной операции направлено только 02.08.2006.
Между тем ст. 7 Федерального закона о противодействии легализации содержит норму императивного характера о том, что сведения по операциям, подлежащим обязательному контролю, должны быть направлены в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции.
По результатам проверок АКБ «Е» в 2005 – 2006 гг. Главным управлением Центрального банка Российской Федерации по Красноярскому краю установлен ряд нарушений Федерального закона о противодействии легализации, а также правовых актов Центрального банка Российской Федерации, выразившихся в несоблюдении порядка приема и исполнения денежно-расчетных документов; использовании банковских счетов бухгалтерского учета не по назначению; отсутствии предельных значений параметров по управлению правовыми и репутационными рисками; несоответствии правил внутреннего контроля и организации работы по идентификации клиентов требованиям Центрального банка Российской Федерации и др.
Специалистами и руководителями подразделений, участвовавшими в проведении проверки, указывалось на выявленные нарушения и необходимость принятия принудительных мер. Однако принудительные меры воздействия в отношении АКБ «Е» Главным управлением Центрального банка Российской Федерации не применялись.
Приведенные факты свидетельствуют о грубом нарушении кредитными организациями требований Федерального закона о противодействии легализации, однако они оставлены без должной правовой оценки должностными лицами Главного управления Центрального банка Российской Федерации.
Подобная практика приводит к серьезным последствиям. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации утверждено обвинительное заключение по уголовному делу в отношении руководителей коммерческого банка «Н», которые обвиняются в незаконной банковской деятельности и легализации денежных средств, добытых преступным путем (пп. «а», «б» ч. 2 ст. 172, ч. 3 ст. 174-1 и ч. 4 ст. 174-1 УК РФ).
Следствие по данному уголовному делу проводилось Управлением по расследованию особо важных дел Генеральной прокуратуры РФ при содействии Федеральной службы по финансовому мониторингу и Центрального банка Российской Федерации, а также оперативном сопровождении со стороны Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Поводом для возбуждения уголовного дела послужили материалы проверки, проведённой по сообщению Росфинмониторинга о проведении КБ «Н » банковских операций, имеющих признаки легализации (отмывания) многомиллиардных сумм денежных средств.
Члены организованной преступной группы при осуществлении незаконной банковской деятельности и последующей легализации средств использовали счета десятков коммерческих организаций, зарегистрированных на подставных лиц.
По мнению следователей, доходы обвиняемых превышали сотни миллионов рублей. Только в 2002 – 2003 гг. при совершении незаконных банковских операций через подставные фирмы было перечислено более 400 млрд. рублей и 300 млн. долларов США. Обналичено - 12,5 млрд. рублей. В результате этой незаконной банковской деятельности обвиняемыми получен доход в размере 163 млн. рублей в виде процентов и комиссий, из которых свыше 144 млн. рублей легализовано.
При этом обвиняемые активно использовали различные информационные технологии, современное программное обеспечение, другие средства автоматизации банковского процесса, в том числе незаконные банковские операций, что позволяло им в течение длительного времени умело скрывать свою деятельность от контрольно-ревизионных органов.
В ходе следствия Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла представление в Центральный банк Российской Федерации, в результате рассмотрения которого у КБ «Н» была отозвана лицензия. В августе 2007 г. уголовное дело с обвинительным заключением направлено для рассмотрения по существу в районный суд города Москвы.
Анализ состояния законности в кредитно-банковской сфере позволяет сделать вывод о его нестабильном характере. В 2007 году это выразилось в массовых нарушениях прав граждан в сфере потребительского кредитования, неблагополучной ситуации в области противодействия легализации незаконных денежных средств. Меры, принимаемые органами прокуратуры, во взаимодействии с органами контроля и надзора, по-прежнему в большей степени направлены на ликвидацию последствий нарушений законов, не носят упреждающего характера.
С учетом универсального характера деятельности прокуратуры и современных общественно-государственных потребностей необходимо в целом поддержать идею о выделении фактически выполняемой органами прокуратуры работы по мониторингу состояния законности в самостоятельное направление деятельности, обозначив его соответствующей нормой ст. 1 Федерального закона о прокуратуре98.
При этом понятие мониторинга может быть закреплено нормой Федерального закона о прокуратуре в статье об участии в правотворческой деятельности.
В этой связи предлагаем следующую редакцию части 2 статьи 9 Федерального закона о прокуратуре:
«Статья 9. Участие в правотворческой деятельности и мониторинг.
2. На основе материалов проверок исполнения законов, расследования уголовных дел, иных данных прокурорского надзора, а также сведений и данных правоохранительных органов и органов контроля (надзора) органами и учреждениями прокуратуры производится предметный мониторинг правоприменительной практики и законодательства (обобщение, анализ, оценка и прогноз состояния законности)».
Подчеркнем, что предложенное определение наиболее точно отражает цель осуществления мониторинга: не просто наблюдение за состоянием законодательства и правоприменительной практики, как указывает, в частности, А.Х. Казарина, но и предметный анализ, оценка и прогнозирование. Именно при таком подходе возможно построение работы по упреждению правонарушений.
Осуществление мониторинга состояния законодательства о банках и банковской деятельности, а также практики его применения может быть детализировано в соответствующем организационно-распорядительном документе Генеральной прокуратуры РФ.
Предложенные новеллы позволят в конечном итоге усилить профилактическую направленность прокурорского надзора в исследуемой области.
|
