Этапы проведения аудита в сфере закупок
Аудит в сфере закупок включает в себя три этапа:
подготовительный этап;
основной этап;
заключительный этап.
2.1.Подготовительный этап аудита в сфере закупок
На подготовительном этапе аудита в сфере закупок осуществляется предварительное изучение предмета и объектов аудита (контроля), анализ их специфики, сбор необходимых данных и информации, по результатам которых подготавливается программа аудита в сфере закупок.
2.1.1. Анализ специфики предмета и объекта аудита (контроля)
Изучение специфики предмета и объекта аудита (контроля) необходимо для определения вопросов проверки, методов ее проведения, анализа и выбора критериев (показателей) оценки предмета и объекта аудита (контроля), а также для подготовки программы аудита в сфере закупок.
При проведении данной работы рекомендуется:
сформировать перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, применяемых при проведении закупок с учетом специфики предмета и объекта аудита (контроля);
определить источники информации для проведения аудита в сфере закупок, осуществить сбор и провести предварительный анализ необходимой информации о закупках;
составить перечень изучаемых объектов, вопросы для изучения деятельности каждого объекта, источники получения информации, распределение проверяющих по конкретным вопросам и объектам изучения, сроки изучения вопросов и представления материалов;
выявить и проанализировать существующие риски неэффективного использования бюджетных средств.
Результаты изучения специфики предмета и объекта аудита (контроля) должны содержать соответствующие аналитические и иные материалы, служащие обоснованием для выбранных целей аудита в сфере закупок, вопросов проверки, методов ее проведения, методов сбора фактических данных и информации.
При этом необходимо учитывать следующий минимальный набор документов, который должен быть у объекта аудита (контроля):
до этапа осуществления закупки:
документ о создании контрактной службы (заказчики вправе создавать контрактные службы до 31 марта 2014 года) и положение о ней или документ, утверждающий постоянный состав работников заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения;
порядок взаимодействия контрактной службы с другими подразделениями Заказчика, комиссией по осуществлению закупок;
должностные инструкции сотрудников контрактной службы (контрактного управляющего) с указанием возложенных функций;
документы, подтверждающие наличие высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок сотрудников контрактных служб (контрактного управляющего), членов комиссий;
документы о создании и регламентации работы комиссии (комиссий) по осуществлению закупок;
документ, регламентирующий проведение контроля в сфере закупок, осуществляемый заказчиком;
план закупок, включая обоснования предмета закупки;
план-график закупок, включая обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительных требований к участникам закупки;
требования к отдельным видам закупаемых товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены на товары, работы, услуги) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций (статья 19 Закона № 44-ФЗ);
документы, подтверждающие обоснования начальных (максимальных) цен контрактов;
до заключения контракта (дополнительно к предыдущим документам):
извещения об осуществлении закупок, документация о закупках, проекты контрактов, в том числе изменения и разъяснения к ним;
решения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
протоколы, составленные в ходе осуществления закупок, в том числе решения об отстранении участников закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказы от заключения контракта с победителем процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов таким заявкам;
заявки участников закупки;
документы, подтверждающие поступление обеспечений заявок от участников закупки;
информация о результатах обязательного общественного обсуждения закупок;
согласование закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с контрольным органом в сфере закупок (пункты 24, 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ);
отчеты, обосновывающие невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
документы, подтверждающие поступление обеспечений исполнения контрактов;
по исполненным контрактам (дополнительно к предыдущим документам):
заключенные контракты (договоры) и изменения к ним;
документы по обеспечению исполнения контракта;
дополнительные соглашения о расторжении (изменении) контракта (договора);
уведомления, направленные в контрольный орган в сфере закупок (часть 2 статьи 93 Закона № 44-ФЗ);
отчеты о результатах отдельного этапа исполнения контракта, о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге (части 9, 10 статьи 94 Закона № 44-ФЗ);
документы, подтверждающие взыскание неустойки (пени, штрафа) с недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя), удержание с недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя) обеспечения исполнения контракта;
документы, подтверждающие поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, их оплату и использование;
документы, обосновывающие изменение и (или) неисполнение условий заключенных контрактов.
2.1.2. Сбор данных и информации из открытых источников
Сбор данных и информации на подготовительном этапе рекомендуется осуществлять путем анализа и оценки информации о закупках объектов аудита (контроля) в открытых информационных системах, а также изучения документов и материалов, имеющих отношение к предмету аудита в сфере закупок, из других открытых источников (в том числе единая информационная система в сфере закупок, официальный сайт zakupki.gov.ru, региональная информационная система в сфере закупок zakupki.tularegion.ru, электронные торговые площадки, официальные сайты контрольных органов в сфере закупок, официальные сайты объектов аудита (контроля)).
2.1.3. Формирование программы аудита в сфере закупок
По результатам предварительного изучения объекта аудита (контроля) подготавливается проект программы проведения аудита в сфере закупок.
Основные направления и вопросы аудита в сфере закупок приведены в Приложении № 1 к Методическим рекомендациям.
Типовая программа проведения аудита в сфере закупок в виде отдельного контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия представлена в Приложении № 2 к Методическим рекомендациям.
2.2.Основной этап аудита в сфере закупок
На основном этапе аудита в сфере закупок проводятся проверка, анализ и оценка информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам в соответствии с вопросами программы аудита в сфере закупок, в том числе непосредственно на объектах аудита (контроля), в ходе которых осуществляются сбор и анализ материалов, документов, информации, фактических данных и иных сведений, необходимых для подготовки отчета по проведенному аудиту. По результатам данного этапа составляются акты, фиксирующие результаты проверки, которые служат основой для подготовки отчета по проведенному аудиту, заключений, выводов и рекомендаций.
В рамках проверки также анализируется обобщенная информация о всех закупках заказчика за проверяемый и (или) отчетный период в разрезе закупок, контрактов, договоров с учетом количественных и стоимостных показателей, а также с указанием поданных и отклоненных заявок участников (в табличной форме).
Необходимо структурировать данную информацию по способам осуществления закупки – в разрезе конкурентных способов и с указанием закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Информация о закупках у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должна быть указана в разрезе закупок до 100 тыс. рублей и свыше 100 тыс. рублей с указанием обоснования выбора способа осуществления закупки, а в необходимых случаях - реквизитов уведомления заказчиком органа контроля в сфере закупок и реквизитов ответа (согласования) органа контроля в сфере закупок.
2.2.1. Проверка, анализ и оценка целесообразности и обоснованности расходов на закупки
На данном этапе осуществляется проверка обоснования закупки заказчиком на этапе планирования закупок товаров, работ, услуг при формировании плана закупок, плана-графика закупок, анализ и оценка соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
Под целесообразностью расходов на закупки понимается наличие обоснованных государственных нужд, необходимых для достижения целей и реализации мероприятий государственных программ Российской Федерации, исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, выполнения установленных функций и полномочий государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации.
Под обоснованностью расходов на закупки понимается наличие обоснования, в том числе с использованием правил нормирования как запланированных закупок, их объемов (количества), так и требований к качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам закупаемых товаров, работ, услуг, их необходимости.
2.2.2. Проверка, анализ и оценка своевременности расходов на закупки
Кроме того, осуществляется проверка своевременности расходов на закупки заказчиком с учетом этапов планирования закупок товаров, работ, услуг, осуществления закупок, заключения и исполнения контрактов, анализ и оценка обоснованности сроков закупки, достаточных для исполнения условий контракта с минимальными расходами бюджетных средств и обеспечивающих своевременное достижение целей.
Под своевременностью расходов на закупки понимается установление и соблюдение заказчиком сроков, достаточных для реализации контракта и достижения целей осуществления закупок в надлежащее время и с минимальными издержками.
В рамках контрольного мероприятия целесообразно учитывать сезонность работ, услуг, длительность и непрерывность производственного цикла отдельных видов товаров, работ, услуг, а также наличие резерва времени для осуществления приемки товаров, работ и услуг, позволяющего поставщику, подрядчику, исполнителю устранить недостатки.
2.2.3 Проверка, анализ и оценка эффективности расходов на закупки
Осуществляется также проверка и анализ эффективности расходов на закупки в процессе планирования закупок товаров (работ, услуг), определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), заключения и исполнения контрактов.
Под эффективностью расходов на закупки понимается эффективное применение имеющихся ресурсов, а также обеспечение с учетом соблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок лучших условий исполнения контракта (по сравнению с другими участниками закупок) на основе критериев, указанных в документации о закупке, при одновременном достижении запланированных целей осуществления закупок.
2.2.4. Проверка, анализ и оценка результативности расходов на закупки
На данном этапе осуществляются проверка и анализ результативности расходов на закупки в рамках исполнения контрактов, а также анализ соблюдения принципа ответственности за результативность обеспечения государственных нужд.
Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения заданных результатов обеспечения государственных (муниципальных) нужд (наличие товаров, работ и услуг в запланированном количестве (объеме) и качестве) и целей осуществления закупок.
Оценка результативности расходов на закупки включает в себя как определение экономической результативности, так и достигнутого социально-экономического эффекта.
Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования бюджетных средств, которые выступают в виде конкретных товаров, работ, услуг.
Социально-экономический эффект использования бюджетных средств определяется на основе анализа степени удовлетворения государственных (муниципальных) нужд и достижения установленных целей осуществления закупок, на которые были использованы бюджетные средства.
2.2.5. Проверка законности расходов на закупки
На данном этапе осуществляются проверка и анализ соблюдения объектом аудита (контроля) законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок на этапах планирования и осуществления закупок, заключения и исполнения контрактов.
Под законностью расходов на закупки понимается соблюдение участниками контрактной системы в сфере закупок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
В рамках проводимой работы рекомендуется оценить как деятельность заказчика и уполномоченного органа (при наличии), уполномоченного учреждения (при наличии), так и деятельность формируемых им контрактной службы (контрактных управляющих) и комиссии (комиссий) по осуществлению закупок, привлекаемых им специализированных организаций (при наличии), экспертов, экспертных организаций и электронных площадок, а также работу системы ведомственного контроля в сфере закупок и систему контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком.
При выявлении нарушений законодательства о контрактной системе, содержащих признаки административных правонарушений (статьи 7.29, 7.30, 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), соответствующая информация и материалы направляются в контрольные органы в сфере закупок для принятия мер реагирования (после утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия).
2.3. Заключительный этап аудита в сфере закупок
На заключительном этапе аудита в сфере закупок обобщаются результаты проведения аудита, подготавливается отчет по проведенному аудиту, в том числе устанавливаются причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливаются предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок.
2.3.1. Методика оценки эффективности системы организации закупок объекта аудита (контроля) в сфере закупок
На заключительном этапе аудита в сфере закупок рекомендуется проводить оценку эффективности системы организации закупок объекта аудита (контроля) в сфере закупок (далее – оценка эффективности).
Целью проведения данной оценки эффективности является выявления проблемных вопросов в системе организации закупок объекта аудита (контроля), а также подготовке на заключительном этапе аудита закупок предложений счетной палаты по устранению выявленных нарушений и совершенствованию системы закупок объекта аудита (контроля).
При оценке эффективности рекомендуется применять следующие количественные критерии (показатели) (как в целом по объекту аудита (контроля) за отчетный период, так и по конкретной закупке):
1. потенциальная экономия бюджетных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов – это разница между начальными (максимальными) ценами контрактов, указанными объектом аудита (контроля) в плане-графике закупок, и начальными (максимальными) ценами контрактов, рассчитанными инспекторами в соответствии с требованиями статьи 22 Закона № 44-ФЗ;
1) экономия бюджетных средств, полученная в процессе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков): снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных по итогам завершения процедур закупок контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
дополнительная экономия бюджетных средств, определяемая (рассчитывается) в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (дополнительные сервисные услуги, более высокие качественные характеристики и функциональные показатели продукции, более низкие последующие эксплуатационные расходы, более длительный срок гарантийного обслуживания и др.);
2) экономия бюджетных средств, полученная при исполнении контрактов: снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта.
При анализе эффективности расходов на закупки определяется общая экономия бюджетных средств на всех этапах закупки (от этапа планирования закупок до исполнения контрактов) путем суммирования указанных значений экономии.
В рамках анализа и оценки эффективности расходов на закупки целесообразно оценивать соблюдение заказчиком принципа обеспечения конкуренции, непосредственно влияющего на эффективность осуществления закупок.
При анализе конкуренции при осуществлении закупок за отчетный период рекомендуется применять следующие показатели:
среднее количество поданных заявок на одну закупку – это отношение общего количества заявок, поданных участниками, к общему количеству процедур закупок;
среднее количество допущенных заявок на одну закупку – это отношение общего количества заявок участников, допущенных комиссией заказчика к процедурам закупок, к общему количеству процедур закупок;
доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) – это отношение закупок, осуществленных в соответствии со статьей 93 Федерального закона № 44-ФЗ, к общему объему закупок (в стоимостном выражении).
Оценивая данные показатели, требуется сравнивать их со средними по Российской Федерации и (или) региону (информация ежеквартально предоставляется Росстатом и приводится на официальном сайте zakupki.gov.ru).
При этом необходимо исключать из расчетов изначально неконкурентные закупки (наличие ограниченного числа производителей и продавцов, отсутствие на рынке поставщиков, подрядчиков, исполнителей, способных выполнить контрактные обязательства, например, по крупным централизованным закупкам).
3. Правовое обеспечение деятельности заказчика в сфере закупок, определяемый на основе документов, принятых в целях функционирования системы закупок объекта аудита в сфере закупок;
4. Профессионализм заказчика определяется, определяемый как доля специалистов контрактных служб и контрактных управляющих (закупочных комиссий), прошедших повышение квалификации или профессиональную переподготовку в сфере закупок, от общего числа специалистов контрактных служб и контрактных управляющих;
5. Открытость объекта аудита (контроля) в сфере закупок рассчитывается как доля средств, размещенных конкурентными способами определения поставщиков, от общего годового объема закупок, а также доля закупок малого объема (п. 4,5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе), по результатам которых заключены договора и использованием сервиса РИС ТО "Запрос цен для закупок малого объема" от общего годового объема закупок малого объема;
6. Эффективность планирования закупок заказчика, рассчитывается как доля закупок, включенных в план-график закупок от совокупного годового объема закупок на очередной финансовый год и исполнение (включая изменение) плана-графика закупок;
7. Обоснованность закупок, рассчитывается как доля закупок от общего объема закупок, запланированных с учетом требования ст. 19 Закона о контрактной системе ;
8. Эффективность исполнения контрактов (договоров) определяется Доля исполненных контрактов без нарушений, а также осуществление закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СМП и СОНКО);
9. Ведение претензионно-исковой работы;
10. Эффективность использования бюджетных средств на закупки;
11.Результативность расходов на закупки;
12.Законность расходов на закупки.
Сумма величин значимости всех показателей, предусмотренных аудитом в сфере закупок, составляет сто процентов.
Итоговый рейтинг объекта аудита (контроля) вычисляется как сумма рейтингов по каждому показателю оценки эффективности аудита в сфере закупок.
Рекомендуемые показатели оценки эффективности объекта аудита (контроля) с методикой их оценки приведены в Приложении 5 в настоящим Методическим рекомендациям.
2.3.2. Разработка предложений (рекомендаций) по результатам аудита в сфере закупок
Подготовка предложений (рекомендаций) является завершающей процедурой формирования результатов аудита в сфере закупок. В случае, если в ходе проверки выявлены отклонения, нарушения и недостатки, а сделанные выводы указывают на возможность существенно повысить качество и результаты работы объектов аудита (контроля) в сфере закупок, необходимо подготовить соответствующие предложения (рекомендации), направленные на их устранение и на совершенствование деятельности объекта аудита (контроля) в сфере закупок, которые включаются в отчет о результатах аудита в сфере закупок, а также направляются в виде представления, предписания объекту аудита (контроля).
На данном этапе требуется:
обосновать необходимость проведения комплекса мероприятий для системного устранения отклонений, нарушений и недостатков, которые позволят повысить эффективность деятельности объекта аудита (контроля) в сфере закупок;
разработать предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия, содержание которых должно соответствовать поставленным целям аудита в сфере закупок и основываться на заключениях и выводах, сделанных по его результатам.
Предложения (рекомендации) необходимо формулировать таким образом, чтобы они были:
направлены на устранение выявленных отклонений, нарушений и недостатков, а также причин их возникновения;
обращены в адрес объектов аудита (контроля);
ориентированы на принятие объектами аудита (контроля) конкретных мер по устранению выявленных отклонений, нарушений и недостатков;
направлены на получение результатов от их внедрения, которые можно оценить или измерить;
достаточными и простыми по форме.
2.3.3. Оформление отчета о результатах аудита в сфере закупок
Отчет о результатах аудита в сфере закупок должен содержать подробную информацию о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки, выводы и предложения по результатам контрольного мероприятия, включая потенциальные последствия и рекомендации.
Отчет (раздел отчета) о результатах аудита в сфере закупок необходимо сформировать по структуре, установленной в Приложении № 3 к Методическим рекомендациям.
Типовой перечень нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг в соответствии с законодательством о контрактной системе приведен в Приложении 4 к Методическим рекомендациям.
|
