5.3. Проблемы функционирования рынков в сфере транспорта и связи и направления их решения
Сфера железнодорожного транспорта.
Реализация мер по реформированию российских железных дорог была начата Правительством Российской Федерации в 1998 году. Однако мероприятия и результаты реформирования оказались недостаточными для того, чтобы в короткие сроки создать эффективные источники развития, позволяющие обеспечить масштабное привлечение инвестиций в развитие отрасли и ее модернизацию, сформировать условия для ее долговременного устойчивого роста и повышения конкурентоспособности на мировом рынке. Анализ проблем в сфере железнодорожного транспорта выявил следующие критические моменты для дальнейшего социально-экономического роста страны:
- необходимость ускоренного обновления основных фондов;
- преодоление технического и технологического отставания России от передовых стран мира по уровню железнодорожной техники;
- необходимость снижения территориальных диспропорций в развитии инфраструктуры железнодорожного транспорта, улучшения транспортной обеспеченности регионов и развития пропускных способностей железнодорожных линий;
- необходимость снятия ограничений для роста объемов транзитных грузовых перевозок;
- необходимость повышения доступности услуг железнодорожного транспорта при безусловном сохранении безопасности функционирования железнодорожного транспорта;
- недостаточность инвестиционных ресурсов.
Дальнейший вектор реформирования должен обеспечить решение задачи эффективной реализации уникального географического потенциала страны на базе комплексного развития всех видов транспорта и связи в части, касающейся российских железных дорог.
Направления развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации определяются:
- необходимостью обеспечения опережающего роста сети железных дорог как основы долгосрочного развития отраслей экономики и регионов;
- значительной продолжительностью (порядка 20 лет) периода проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, выхода на проектную мощность и начала окупаемости объектов железнодорожной инфраструктуры;
- масштабом работ по коренной модернизации железнодорожного машиностроения, необходимостью выхода российских предприятий на соответствие мировому уровню железнодорожной техники, обеспечивающей эффективность и конкурентоспособность российского железнодорожного транспорта.
Развитие конкурентных отношений в ходе реформирования отраслей должно стать основой и одновременно инструментом объединения усилий государства и предпринимательского сообщества для решения перспективных экономических задач и достижения крупных социально значимых результатов.
Справедливая и честная конкуренция в сфере железнодорожного транспорта должна способствовать превращению железнодорожного транспорта Российской Федерации из фактора возможного риска ограничения роста российской экономики в источник ее устойчивого прогресса.
Железнодорожный транспорт общего пользования испытывает сложности в процессах оперативного согласования действий многочисленных хозяйствующих субъектов, взаимодействующих на товарных рынках в данной сфере, перейдя в ходе своего реформирования к системе горизонтальных хозяйственных связей - при наличии существенных пробелов в нормативной правовой базе.
Регулирование рынков со стороны субъекта естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта противоречит законодательству, а регулирующие органы власти осуществляют полномочия в пределах своей компетенции и не несут ответственности за комплексную эффективность технологических взаимодействий. Необходимо определить комплекс мер, направленный на решение проблем, возникших в сфере функционирования рынков железнодорожного транспорта, в частности, создание коммерческой инфраструктуры рынка грузовых железнодорожных перевозок в целях установления взаимодействий хозяйствующих субъектов- участников товарных рынков в указанной сфере и согласования процедур взаимодействия на основе рыночных методов в соответствии с действующим законодательством. Создание коммерческой инфраструктуры рынка предполагает более широкий комплекс организационных мер, чем мероприятия, предусмотренные программными документами, во исполнение которых проходит реформа.
Мероприятия по созданию коммерческой инфраструктуры рынка грузовых железнодорожных перевозок, включают как минимум два подраздела:
- создание системы информационных площадок, охватывающих основные сегменты рынка грузовых железнодорожных перевозок и основные виды технологических взаимодействий между организациями железнодорожного транспорта и пользователями услуг;
- создание системы управления коммерческой инфраструктурой рынка грузовых железнодорожных перевозок.
Формирование саморегулируемых организаций не может рассматриваться исключительно как консолидация конечных потребителей и организаций железнодорожного транспорта с «операторами подвижного состава». Такой подход к саморегулированию приводит к формированию рынка в односторонних интересах продавцов услуг без учета законных интересов целевого пользователя услуг грузовых перевозок – грузовладельца, выступающего в качестве покупателя (потребителя) услуг грузовых железнодорожных перевозок. Такой подход входит в противоречие с одной из главных целей реформирования железнодорожного транспорта - снижения совокупных транспортных издержек грузовладельца (участника рынка, выступающего в статусе грузоотправителя/грузополучателя покупателем услуг транспортных организаций на железнодорожном транспорте при осуществлении грузовых перевозок).
Необходимо создание коммерческой инфраструктуры рынка для представления интересов всех заинтересованных участников.
Участие государственных органов власти в деятельности указанного объединения позволит реализовать принцип «сорегулирования», необходимого для формирования полноценных рыночных отношений в целях достижения экономического эффекта.
В части нормативного регулирования в сфере железнодорожного транспорта предлагается:
1. Принятие проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в статье 13.1 которого зафиксированы цели и принципы, и показатели формирования долгосрочной тарифной политики.
Отдельно фиксируется, что в целях закрепления долгосрочных параметров, учтенных при установлении долгосрочных тарифов, между органом государственной власти, органом местного самоуправления, осуществляющими функции в области регулирования цен (тарифов), органами власти, отвечающими за перспективное развитие, субъектом естественной монополии, осуществляющим регулируемые виды деятельности, инвестором заключается соглашение (регуляторный контракт), определяющее права и обязанности сторон.
Предполагается, что для этих целей Правительство Российской Федерации будет устанавливать:
порядок закрепления зависимости цен от исполнения заданных параметров экономической эффективности, надёжности и качества, обоснованных в схемах и программах перспективного (комплексного) развития;
типовые формы соглашений, определяющие права и обязанности уполномоченных органов власти, субъектов естественных монополий, инвесторов;
правила разработки и утверждения схем и программ перспективного (комплексного) развития.
2. Внесение изменений в Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» в части определения на законодательном уровне понятия «оператор», «собственник» подвижного состава, определение порядка взаимодействия всех участников транспортного рынка, в том числе определение порядка взаимодействия операторов железнодорожного подвижного состава и перевозчиков.
3. Внесение изменений в Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» в целях регламентации технологических аспектов функционирования на рынке грузов перевозок операторов железнодорожного подвижного состава и перевозчиков.
4. Внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 25.11.2003 № 710 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования», определяющих общие принципы, условия и порядок обеспечения доступа заинтересованных лиц к услугам по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, перевозкам железнодорожным транспортом общего пользования, к инфраструктуре (объектам инфраструктуры) железнодорожного транспорта общего пользования, а также к иным работам (услугам), производимым или реализуемым с использованием инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования субъектами естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта общего пользования, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях».
5. Принятие Постановления Правительства Российской Федерации «Об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками», содержащего технические, экономические и информационные условия, которые необходимо соблюдать при взаимодействии с перевозчиками, в том числе являющимися субъектами естественной монополии или занимающими доминирующее положение на рынке грузовых железнодорожных перевозок, и операторами железнодорожного подвижного состава, закладывающий основы регулирования и организационные механизмы формирования условий деятельности операторов подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками, предусматривающего реестр операторов подвижного состава, с целью информирования грузоотправителей/грузополучателей о возможности получения операторских услуг.
6. Актуализация Перечня работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.08.2009 № 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок", в том числе в части включения в данный перечень предоставления услуги по текущему отцепочному ремонту грузовых вагонов.
7. Детализация перечня начально-конечных операций перевозки грузов в части осмотра грузовых вагонов (вагонов-цистерн), введения понятия «технический, коммерческий осмотр грузовых вагонов».
8. Передача ФСТ России полномочий по установлению тарифов на пригородные пассажирские перевозки. Установление ФСТ России ценовых пределов по ставкам аренды подвижного состава, предоставляемого ОАО «РЖД» пригородным пассажирским компаниям, и ценам на ремонт предоставляемого подвижного состава.
9. Принятие Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, содержащего стандарты комфортности, классы обслуживания, а также типы пассажирских поездов (вагонов), в Российской Федерации.
Необходимо развитие мощностей для производства среднетоннажных универсальных контейнеров, являющихся социально-значимым товаром при перевозках грузов физических лиц и хозяйствующих субъектов- представителей сферы предпринимательства малого и среднего бизнеса в контейнерах железнодорожным транспортом общего пользования.
На рынке грузовых перевозок конкурентные отношения сложились, в основном, в части представления различными хозяйствующими субъектами подвижного состава (универсальных, изотермических и специализированных вагонов) под перевозку грузов железнодорожным транспортом общего пользования.
Крупные холдинговые компании создали общества, осуществляющие организацию перевозок груза холдинга, т.е. грузоотправители осуществляют перевозку в собственном подвижном составе в связи с экономической целесообразностью и (или) нивелируя риски по непредставлению подвижного состава ОАО «РЖД» или третьих лиц.
ОАО «РЖД» по состоянию на начало 2012 года не владеет на праве собственности подвижным составом - вагонами, транспортным оборудованием, за исключением подвижного состава - вагонов, транспортного оборудования, используемых ОАО «РЖД» для собственных нужд, поскольку в рамках создания ОАО «Вторая грузовая компания» (создано в рамках реформы железнодорожного транспорта) в уставный капитал данного общества был передан подвижной состав. Практически весь специализированный подвижной состав инвентарного парка передан ОАО «РЖД» в уставной капитал и (или) долгосрочную аренду юридическим лицам, входящим в холдинг ОАО «РЖД» или контролируемых менеджментом ОАО «РЖД». Таким образом, ОАО «Трансконтейнер», ОАО «Рефсервис» лишь предоставляют грузовладельцам/грузоотправителям подвижной состав, переданный им материнской компанией – ОАО «РЖД», и являются посредниками между грузовладельцем/грузоотправителем и перевозчиком.
Переданный парк, транспортное оборудование являются в основной части изношенным, в настоящее время происходит ускоренное выбытие востребуемых и социально-значимых среднетоннажных универсальных контейнеров.
В ФАС России поступают обращения о необходимости получения услуги по предоставлению универсальных среднетоннажных контейнеров. Учитывая изложенное, целесообразно рассмотреть вопрос о развитии мощностей для производства среднетоннажных универсальных контейнеров, являющихся социально-значимым товаром при перевозках грузов физических лиц и хозяйствующих субъектов- представителей сферы предпринимательства малого и среднего бизнеса, в контейнерах железнодорожным транспортом общего пользования.
На рынке грузовых перевозок, в части начально-конечных операций необходима детализация перечня начально-конечных операций перевозки грузов в части осмотра грузовых вагонов (вагонов-цистерн), введения понятия «технический коммерческий осмотр грузовых вагонов».
В сфере пассажирских перевозок железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении и дальнем следовании следует отметить:
1. Отсутствие надлежащего контроля со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти - ФСТ России, за установлением органами регулирования субъектов Российской Федерации тарифов для субъекта естественной монополии (в порядке, установленном в части 9 постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 № 950 «Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля» и статьей 21 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»);
2. Рост стоимости арендных ставок и цен на ремонт подвижного состава, предоставляемого ОАО «РЖД» пригородным пассажирским компаниям (данные услуги (работы) не регулируются государством).
3. Ненадлежащее выполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по установлению тарифов в пригородных перевозках, не обеспечивая тем самым баланс интересов пассажиров и железнодорожных перевозчиков, что зачастую приводит к росту стоимости перевозок пассажиров в пригородном сообщении путем установления стоимости перевозки перевозчиком без надлежащего волеизъявления со стороны субъекта Российской Федерации.
4. Отсутствие порядка установления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и взимания тарифов на проезд пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, пересекающих при проезде границы субъектов Российской Федерации.
5. Проблемы необоснованного изменения графика движения и составности пригородных поездов, инициируемые перевозчиками– пригородными компаниями и (или) ОАО «РЖД».
По мнению ФАС России, осуществление пригородных перевозок в поездах повышенной комфортности возможно не путем замещения, а в дополнение к устоявшемуся графику движения электропоездов в пригородном сообщении, перевозка пассажиров в которых имеет социальное значение для субъекта (субъектов) Российской Федерации. При осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении необходимо учитывать интересы всех слоев населения, для чего перевозчикам и собственнику инфраструктуры целесообразно рассматривать вопросы изменения графика движения, в том числе замещение «обыкновенных» электропоездов электропоездами повышенной комфортности («Спутник»), с участием и по предварительному согласованию с заинтересованными субъектами Российской Федерации.
Урегулирование сложившейся ситуации требует комплексного подхода в связи со следующими обстоятельствами:
1).Тариф на проезд пассажира железнодорожным транспортом в пригородном сообщении состоит на 80% из затрат ОАО «РЖД», в том числе на инфраструктуру, и на 20 % из затрат пригородных пассажирских компаний. Регулирование тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении должно осуществляться на федеральном уровне, путем передачи необходимых полномочий ФСТ России от субъектов Российской Федерации с установлением ценовых пределов по ставкам аренды подвижного состава, предоставляемого ОАО «РЖД» пригородным пассажирским компаниям, и ценам на ремонт предоставляемого подвижного состава.
2). ОАО «РЖД» при рассмотрении обращений перевозчиков о предложениях по назначению/замещению/отмене пассажирских поездов пригородного сообщения, имеющих социальное значение, и пассажирских пригородных поездов повышенной комфортности, исходить из необходимости приоритета поездов, имеющих социальное значение, обеспечивающих доступность населению услуг естественной монополии – железнодорожной перевозки.
Сфера воздушного транспорта
По результатам проведенного ФАС России полномасштабного анализа деятельности 90 авиакомпаний на 3100 маршрутах исследованы основные тенденции развития и проблемы рынков воздушных перевозок, аэропортовых услуг, тарифной политики. Сложившаяся в отрасли ситуация, в значительной мере обусловленная ею высокая стоимость авиаперевозок определяются наличием проблем, решение которых требует реализации системных мер, направленных на стимулирование воздушных перевозок, развитие аэропортовой инфраструктуры, совершенствование тарифного регулирования в отрасли, недопущение необоснованного роста цен на авиатопливо, развитие конкуренции во всех сферах авиаперевозочной и аэропортовой деятельности.
По мнению ФАС России, к мерам по стимулированию воздушных перевозок, следует отнести мероприятия, предусматривающие изменение структуры рынка авиаперевозок путем перехода к системе воздушных сообщений, обеспечивающей устойчивый рост магистральных перевозок, опережающий рост региональных и местных перевозок, стимулирование конкуренции на маршрутах; опережающий рост низкотарифных авиаперевозок; формирование условий для развития бизнес-авиации, грузовых перевозок; выравнивания условий налогообложения международных и внутренних авиаперевозок.
В сфере аэропортовой деятельности требуется совершенствование системы государственного регулирования, имеющего целью создание условий для привлечения инвестиций для эффективных операторов аэропортов на основе прав собственности, прав владения (в т.ч. долгосрочной концессии), изменение (упрощение и удешевление в зависимости от масштабов деятельности) системы сертификации и проектирования аэропортов, совершенствование системы тарифного регулирования, направленное на стимулирование снижения издержек и долгосрочное развитие.
Стоимость авиасообщения в Российской Федерации в значительной степени обусловлена уровнем затрат авиакомпаний (авиатопливо, расходы на приобретение и содержание парка воздушных судов, аэропортовое обслуживание и др.) и условиями конкуренции во всех сферах авиационной деятельности.
Конкуренция является основным стимулом для снижения стоимости авиаперевозок. Так, анализ, выполненный ФАС России по всей маршрутной сети показывает, что появление на маршруте новой авиакомпании может снизить стоимость перевозки на 30%. В настоящее время условия конкуренции развиты на магистральных линиях, проходящих преимущественно через Московский узел, на которых присутствует три и более авиакомпаний.
Ситуация по развитию конкуренции на региональных и местных авиалиниях, которые составляют порядка 90% всей маршрутной сети России, и где перевозки осуществляют 1-2 авиакомпании, значительно хуже. Необходимы специальные меры по стимулированию развития регионального и местного сообщения, прежде всего, снижение стоимости услуг в малых и средних аэропортах, где они в настоящее время в 2-4 раза выше, чем в крупных аэропортах. Это может быть обеспечено за счет упрощения требований по сертификации аэропортов, а также норм и правил строительства и эксплуатации основных производственных объектов. Отмена избыточных требований и ограничений при сертификации аэропортов (аэродромов), привлечении частных инвестиций в восстановление и модернизацию аэропортовой инфраструктуры, приобретении и таможенном оформлении воздушных судов является необходимым условием развития низкобюджетных перевозок, которые могут придать необходимый импульс восстановлению региональной и местной сети перевозок, обеспечению транспортной доступности.
Требуются изменения в системе тарифного регулирования. Одним из основных факторов, сдерживающих развитие рынков в сфере воздушного транспорта, являются отсутствие связи между качеством оказываемых в аэропорту услуг и их стоимостью, отсутствие для поставщиков услуг стимулов к снижению издержек и оптимизации собственных затрат, условий для привлечения инвестиций в отрасль.
Считаем целесообразным расширение категорий применяемых авиакомпаниями тарифов.
Анализ тарифов (сборов) по аэропортовому обслуживанию в аэропортах Российской Федерации показал, что нередко имеет место необоснованная дифференциация в уровне тарифов и сборов, действующих в различных аэропортах на одни и те же услуги. Иногда наблюдается существенный разброс в значениях тарифов и сборов в отдельно взятом аэропорту. По некоторым позициям значения сборов стремятся к нижней границе цен, а по другим имеют максимальные значения. «Выпадение» одного из показателей из средних значений может увеличить совокупный объем сборов, сделав стоимость услуг в данном аэропорту неприемлемой для авиакомпаний.
Такой разброс значений может свидетельствовать о «хаотичности» принятия решений в области тарифообразования на услуги в аэропортах, что исключается при применении «пакетного» регулирования. Ценовое регулирование в отношении отдельных услуг в аэропортах должно осуществляться с учетом совокупности оказываемых услуг, их качества, возможности осуществления самообслуживания авиакомпаний, что позволит оценить обоснованность совокупной тарифной нагрузки на потребителя.
При принятии долгосрочных тарифных решений предлагается учитывать обоснованные при разработке программ перспективного (комплексного) развития такие показатели и условия как экономическая эффективность инвестиционных проектов; приоритеты реализации новых технических решений; необходимые параметры эффективности надежности и качества оказания услуг естественных монополий; баланс интересов между производством и потреблением товаров (услуг) субъектов естественных монополий в среднесрочной и долгосрочной перспективе; обеспечение доступности услуг естественных монополий для пользователей, в том числе для населения; скоординированность развития инфраструктуры естественных монополий и производственных объектов в сопряженных сферах.
Основания для применения методов тарифного регулирования дополняются обязательством проведения анализа товарного рынка (наряду с анализом финансово-экономических показателей субъектов естественных монополий).
Административные барьеры доступа на рынок воздушных перевозок в настоящее время отсутствуют. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2007 № 397, подготовленным по предложению ФАС России, устранена действовавшая на протяжении ряда лет практика выдачи лицензий авиаперевозчику на отдельно взятые маршруты и квотирование объемов перевозок. В настоящее время перевозчики самостоятельно формируют маршрутные сети.
Существенным барьером на рынке международных авиаперевозок являются требования действующих межправительственных соглашений о воздушном сообщении, устанавливающих ограничения по числу назначенных перевозчиков, объемам перевозок, частотам, пунктам назначения и согласованию тарифов.
ФАС России считает, что развитие конкуренции на рынках работ и услуг в сфере авиаперевозок снижает риски дискриминационного поведения участников рынка, стимулирует рост перевозок, отвечает требованиям пассажиров, в том числе по цене и качеству услуги, способствует развитию международных контактов и связей.
В настоящее время Минтрансом России подготовлены изменения и в действующий порядок назначения перевозчиков на выполнение чартерных рейсов по международным линиям. Согласно этому порядку сегодня при назначении Росавиацией чартерных перевозчиков в ряде случаев требуется согласие назначенного перевозчика (таковы требования межправительственных соглашений о воздушном сообщении). Создана межведомственная комиссия (с участием в т.ч. представителей ФАС России), на основании решения которой будет производиться назначение чартерных и назначенных перевозчиков на международные линии.
Вместе с тем ФАС России считает, что основным инструментом развития конкуренции в сфере международных перевозок, расширения доступа на рынки транспортных услуг является совершенствование международно-правового регулирования воздушного сообщения, учитывающего особенности современного состояния рынков воздушных перевозок и тех изменений, которые они претерпевают, в том числе под влиянием либерализации деятельности международного воздушного транспорта.
Анализ нарушений антимонопольного законодательства в сфере воздушного транспорта, выявляемых ФАС Россией и его территориальными органами (более 70 дел с 2009 по 2011 г.г.), показывает, что преобладающая доля правонарушений в этой области приходится на субъекты естественных монополий - аэропорты. Учитывая то, что условия аэропортового обслуживания авиакомпаний являются важным фактором обеспечения устойчивости сферы авиаперевозок, антимонопольные органы уделяют данному вопросу особое внимание. К основному составу нарушений относятся отказ операторов аэропортов в выделении слотов авиакомпаниям, заключении договоров на наземное обслуживание, а также отказ в приеме на хранение авиатоплива, принадлежащего перевозчикам и иным лицам, навязывание комплексной услуги по авиатопливообеспечению.
В целях дальнейшего развития конкуренции в сфере аэропортовой деятельности в соответствии с практикой наземного обслуживания воздушных судов в аэропортах стран ЕС ФАС России разработала проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2009 № 599 «О порядке обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах» (проходит в настоящее время межведомственное согласование). Изменения предусматривают, в частности, установление обязательного требования по наличию в крупных аэропортах (с численностью пассажиропотока не менее 1 млн. чел.) не менее двух поставщиков услуг по наземному обслуживанию, в том числе, в сфере услуг ТЗК.
Сфера автомобильного транспорта
В соответствии с федеральным законодательством организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Организационные, правовые и экономические основы транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации и на территории муниципальных образований определяются правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Практика применения антимонопольного законодательства на рынках оказания услуг по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом свидетельствует о недостаточности правового регулирования в указанной сфере. Многочисленные обращения, в том числе коллективные, в антимонопольные органы свидетельствуют о складывающейся во многих регионах неблагоприятной ситуации в указанной сфере, во многом связанной с правовой неопределенностью условий деятельности участников рынка, наличием серьезных административных барьеров доступа на рынок транспортных услуг.
ФАС России считает, что нормативные правовые акты, обеспечивающие регулирование в области перевозок (по крайней мере, в сфере межобластных перевозок) пассажиров и багажа автотранспортом должны предусматривать право перевозчика на открытие маршрута и его эксплуатацию по устанавливаемым им тарифам, конкурсный механизм распределения маршрутов на недискриминационных условиях. Необходимо также включение в проекты разрабатываемых нормативно-правовых актов требований по обеспечению конкуренции, направленных на предотвращение возможной концентрации рынков регулярных перевозок и устранение состязательности лиц, осуществляющих перевозки.
Кроме того, считаем целесообразным внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», предусматривающих отмену госрегулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси, а также перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).
Рынки услуг по пассажирским перевозкам являются потенциально высококонкурентными. Целью правового регулирования в данной сфере является устранение административных барьеров, исключение дискриминационного поведения участников рынка, развитие конкуренции и, как результат, повышение доступности и качества транспортного обслуживания населения.
Сфера водного транспорта.
ФАС России, начиная с 2005 года, неоднократно обращалась в ФСТ России и в другие государственные органы, предлагая отменить регулирование тарифов стивидорных компаний в морских и речных портах, руководствуясь анализом рынка погрузо-разгрузочных работ (далее- ПРР) на морском и внутреннем водном транспорте. Анализ ПРР в морских портах Приморского края показал развитую конкуренцию стивидорных компаний, работающих в географических границах единого рынка – Дальневосточного морского бассейна (за исключением портов Камчатского края, Чукотского автономного округа, Магаданской, Сахалинской областей, не имеющих железнодорожной и автомобильной связи с иными регионами страны).
Анализ ПРР морских стивидорных компаний европейской части Российской Федерации и анализ рынков стивидорных компаний внутреннего водного транспорта также показали наличие достаточно развитой конкуренции между стивидорными компаниями в портах (внутрипортовая конкуренция) и между различными российскими и зарубежными портами (межпортовая конкуренция).
Вопрос о дерегулировании тарифов в морских портах, занятых перевалкой внешнеторговых грузов, оказался более сложным, чем представлялся изначально. Стивидорные компании имеют как бы двойное правовое поле: российское законодательство и международная юридическая практика. С точки зрения международного права, в России создана некая промежуточная модель между частными и национализированными портами, где государство оставило за собой часть имущества, которым распоряжается Росморпорт и администрации морских портов (АМП). Эта двойственность создала весьма расплывчатые рамки для осуществления тарифного госрегулирования.
Существуют факторы, сдерживающие развитие конкуренции в портах:
- отсутствие муниципальных и частных причалов;
- наличие государственного регулирования тарифов.
Хозяйствующие субъекты, в том числе и иностранные, особенно во время кризиса, заинтересованы во вложении инвестиций именно в недвижимость (причалы). При приватизации возможно ограничить предельное количество причалов (или размер части территории порта), которые допускается приобретать одному стивидору (его аффилированным лицам, группе лиц). Зато появление практически нового вида частной собственности в портовом секторе дало бы возможность более активно развивать внутрипортовую и межпортовую конкуренцию и, соответственно, повышать качество портовых услуг, сокращать время обработки грузов и стоянки судов в порту, снижать тарифы на ПРР.
Передача федеральных причалов даже в муниципальную собственность, не говоря уже о частной, могла бы резко увеличить межпортовую конкуренцию. Если грузы пойдут через муниципальный порт, то это автоматически приведет к повышению деловой активности, поступлению дополнительных доходов в местный бюджет, к развитию транспортного узла, а также сопряженных сфер строительства и производства стройматериалов, к созданию дополнительных рабочих мест и т.п.
Наличие государственного тарифного регулирования в настоящее время тормозит дальнейшее развитие конкуренции в портовом секторе в Российской Федерации:
Во-первых, регулирование отпугивает частные инвестиции в строительство новых портов и модернизацию действующих, так как инвесторы (банки) не могут просчитывать прибыль на вложенный капитал, которая зависит от величины тарифа, установленного регулирующим органом. Кроме того, отсутствуют гарантии получения достаточной прибыли, чтобы окупить капитальные вложения.
Во-вторых, регулирование тарифов не позволяет стивидорной компании приобретать за счет кратковременного повышения тарифов при благоприятной конъюнктуре рынка современное прогрессивное перегрузочное оборудование, которое быстро окупится.
В-третьих, затратный принцип регулирования тарифов стимулирует субъект естественной монополии увеличивать затраты, так как при этом пропорционально увеличивается объем прибыли при фиксированном нормативе рентабельности.
В-четвертых, регулирование тарифов не позволяет крупным стивидорным компаниям, которые перерабатывают стратегические для Российской Федерации грузопотоки, более гибко реагировать на изменения спроса и предложения на рынке, что приводит к поражению в борьбе за новые грузопотоки с зарубежными стивидорами.
Жесткая внутрипортовая и межпортовая конкуренция не только обеспечивает минимальные тарифы на погрузо-разгрузочные работы, но и обеспечивает высокое качество работ, в данном случае, сохранность грузов и минимальное время погрузки-разгрузки.
ФАС России, ФСТ России, Минтранс России, Минэкономразвития России совместно разработали первый пробный проект по дерегулированию тарифов на ПРР. Эксперимент по прекращению регулирования тарифов осуществляется без выведения указанных хозяйствующих субъектов из реестра субъектов естественных монополий на транспорте. Пилотный проект по неприменению метода государственного ценового регулирования к субъектам естественных монополий, оказывающим в морском порту «Большой порт Санкт-Петербург» услуги по погрузке, выгрузке и хранению грузов касается 12 хозяйствующих субъектов, которые обязаны представлять в ФСТ России ежеквартально (ежегодно): бухгалтерскую и статистическую отчетность; объемы перегрузки грузов согласно действующей номенклатуре грузов, представленные по базовой номенклатуре грузов; финансово-экономические показатели деятельности; применяемые цены на услуги в морских портах по погрузке, выгрузке и хранению грузов и их доля в конечной цене реализации соответствующих грузов.
Таким образом, мониторинг проводится по следующим представляемым ежеквартально нарастающим итогом показателям регулируемой и нерегулируемой деятельности: тарифы, объемы работ, доходы, расходы, рентабельность, суммарные расходы потребителей услуг, доля транспортных услуг в стоимости грузов. Два последних показателя выбраны в качестве критериев успешности проекта, по которым будет определяться целесообразность принятия решения о последующей отмене государственного регулирования тарифов компаний, оказывающих услуги по погрузке, выгрузке и хранению грузов не только в «Большом порту Санкт-Петербург», но и в других морских портах Российской Федерации.
Положительное решение по результатам пилотного проекта фактически будет означать отмену естественной монополии для стивидорных компаний во всех российских портах, за исключением портов Камчатского края, Чукотского автономного округа, Магаданской и Сахалинской областей, не имеющих железнодорожной и автомобильной связи с иными регионами страны.
Сфера услуг связи.
Развитие рынков услуг связи характеризуется высокой технологичностью, инновационной емкостью и одновременно высокой социальной направленностью. Развитие телекоммуникаций является очень значимым для интеграции экономики Российской Федерации в мировое сообщество. Регулирование рынка должно способствовать росту инвестиций в отрасль, в том числе путем установления прозрачной системы регулирования и снижения административных барьеров, росту конкурентоспособности российского рынка.
К необоснованно высоким барьерам входа на рынки связи следует отнести:
- необоснованно длительные сроки рассмотрения заявлений, непрозрачные процедуры выделения, назначения, использования полос радиочастотного спектра, в том числе для создания и эксплуатации РЭС;
- неопределенные процедуры выделения полос радиочастот отдельным лицам;
- отсутствие контроля за эффективностью использования радиочастотного спектра, непрозрачность выделения полос радиочастот отдельными решениями;
- необоснованно высокие барьеры для осуществления ввоза РЭС и ВЧУ;
- излишнее лицензирование услуг связи;
- технологический характер отраслевого регулирования, в том числе в части задания архитектуры сетей связи, порядка взаимодействия сетей связи;
- технологический характер тарифного регулирования, неувязанность тарифного регулирования в оптовом и розничном сегменте услуг электросвязи.
Планом реализации мероприятий по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в сфере связи, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.04.2011 № 734-р (далее – План мероприятий) предусмотрено снятие части барьеров в области выделения, назначения, использования радиочастотного спектра, ввоза и эксплуатации РЭС и ВЧУ, излишнего лицензирования. Вместе с тем по Плану мероприятий в 2011 году в полном объеме в срок исполнено 2 мероприятия из 26, что крайне негативно сказывается на развитии рынка услуг связи. ФАС России считает необходимым установление строгого контроля за исполнением Плана мероприятий с целью обеспечения его скорейшей реализации.
В настоящее время нормативное регулирование рынков услуг связи носит технологический характер, что существенным образом затрудняет внедрение современных телекоммуникационных услуг, ввод на рынок новых услуг, в том числе конвергентных, а также удорожает строительство и содержание сетей связи, так как задает определенную архитектуру, не включающую современные разработки в этой сфере. Регулирование в сфере естественных монополий также построено по технологическому принципу и не учитывает реально сложившуюся ситуацию на рынке.
Тарифному регулированию подлежит оптовый сегмент рынка услуг связи - регулирование услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, оказываемых существенными операторами, а также розничный сегмент – услуги общедоступной электросвязи, оказываемые субъектами естественной монополии конечным пользователям. Тарифное регулирование осуществляется различными органами исполнительной власти (Федеральное агентство связи и ФСТ России), причем несогласованно. В результате существующего регулирования складываются условия, позволяющие регулируемым операторам, которые работают и на оптовом, и на розничном рынке, устанавливать дискриминационные условия для конкурентов путем одновременного повышения оптовых цен и снижения розничных в установленных регуляторами пределах таким образом, что конкуренция на розничном рынке становится невозможна.
Для построения эффективной системы регулирования отрасли, повышения ее инвестиционной привлекательности, стимулирования модернизации телекоммуникаций ФАС России считает необходимым внести изменения в действующие нормативные правовые акты, которые будут обеспечивать технологическую нейтральность регулирования и пресекать возможные злоупотребления со стороны доминирующих операторов связи.
Рынок телекоммуникаций функционирует таким образом, что основная инфраструктура используется при оказании практически всех услуг связи. В связи с этим необходимо обеспечение недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры электросвязи. Проект «Правил недискриминационного доступа к услугам общедоступной электросвязи и инфраструктуре, используемой при оказании услуг общедоступной электросвязи» внесен в Правительство Российской Федерации. ФАС России считает необходимым скорейшее принятие Правил недискриминационного доступа и осуществления их контроля в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.
|
