5. Направления совершенствования нормативного правового регулирования защиты конкуренции
5.1. Проблемы функционирования рынков в сфере топливно-энергетического комплекса и направления их решения
Дискриминация хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную реализацию нефтепродуктов. Снижение поставок нефтепродуктов на внутренний рынок в 2011 году, в том числе из-за неготовности ряда НПЗ к требованиям техрегламента, привело к злоупотреблению нефтяными компаниями своим доминирующим положением, как на федеральном, так и региональных рынках, путем создания дискриминационных условий реализации для независимых участников рынка.
Следует отметить, что предписаниями, выданные ФАС России ранее в 2007 г. в рамках контроля крупных сделок слияний и приобретений, и в 2008-2009 гг. в рамках дел в отношении крупнейших ВИНК, нефтяным компаниям были даны поведенческие условия: при сокращении объемов поставок нефтепродуктов на товарный рынок Российской Федерации или ее части, осуществлять реализацию нефтепродуктов как своим, так и независимым субъектам в тех же соотношениях, которые были до сокращения объемов реализации. Повторно в рамках дел 2008-2009 гг. в отношении ОАО «Лукойл», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Газпром нефть» были выданы предписания направленные на нормализацию ситуации на рынке нефтепродуктов, в том числе заключение прямых договоров с поставками с НПЗ на недискриминационных условиях. Но как показывает ситуация, сложившаяся на внутреннем рынке нефтепродуктов в 2011 году, нефтяные компании исполняют обязательства и свои декларации не в полной мере.
Снижение цен, которое было продекларировано нефтяными компаниями в феврале текущего года, должно было иметь место как в крупнооптовом (НПЗ), так и в мелкооптовом (нефтебазы), и в розничном (АЗС) звене. В этом случае цены в рознице могли быть снижены как у компаний, входящих в ВИНК, так и у независимых участников рынка.
ФАС России провела анализ динамики составляющих розничной цены моторных топлив в 2011 году по отношению к 2010 году. Проведенный анализ показал, что потребительские цены демпфируют оптовые за счет существенного снижения «маржи» в розничном сегменте. Относительная стабилизация розничных цен на бензины автомобильные (рост составил на АИ-95 - 10,3%, на АИ-92 - 8,7%, при уровне инфляции в 2010 году – 8,8%, в первом полугодии 2011 года – 5%) была достигнута за счет снижения доходности от розничной реализации, так как рост оптовых цен за анализируемый период составил от 12 до 19% на НПЗ, и от 16,8% до 20,8% в мелком опте. Доходность розничной реализации бензинов автомобильных при этом снизилась от 30 до 50%, при этом существенно выросла «маржа» мелкооптового сегмента (от 38 до 90%), где в основном присутствуют сбытовые общества ВИНК. В рамках ВИНК происходит перераспределение центров доходов и затрат с розничного звена на оптовое, в связи с использованием ВИНКами трансфертного ценообразования, независимые АЗС такой возможности лишены.
Таким образом, производители нефтепродуктов не обеспечили недискриминационные условия поставки нефтепродуктов (цены, объемы, условия договоров поставки) в крупнооптовом и мелкооптовом звене для всех участников рынка. Ранее ФАС России неоднократно обращала внимание хозяйствующих субъектов на необходимость соразмерного снижения цен до экономически обоснованного уровня во всех звеньях реализации нефтепродуктов. Ни одна компания не дала экономическое, технологическое обоснование своих действий, приводящих к ограничению конкуренции.
Анализ ФАС России показал, что региональные сбытовые компании, входящие в ВИНК, завышают оптовые цены на нефтепродукты для независимых АЗС, в том числе со ссылкой на цены неконкурентных биржевых торгов. При этом для «своих» сбытовых организаций топливо поставляется по существенно меньшим ценам, чем для независимых компаний. Такая групповая модель поведения производителей нефтепродуктов, позволяющая за счет ее использования извлекать неконкурентные преимущества, наносит ущерб независимым участникам рынка и ограничивает конкуренцию. Причем данные действия не обусловлены какими-либо внешними факторами, а являются осознанной деятельностью крупнейших нефтяных компаний.
В своей деятельности ВИНКи использует ряд схем реализации, а именно: реализация посредством цепочки перепродавцов, не осуществляющих хозяйственной деятельности, либо поставка на внутренний рынок идет только через дочерние структуры, которые в свою очередь устанавливают и поддерживают цены на монопольно высоком уровне.
В связи со сложившейся ситуацией на внутреннем рынке нефтепродуктов ФАС России разработан план действий по защите прав мелкооптовых и розничных продавцов нефтепродуктов от противоправных действий вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК):
- направить предупредительные письма во все нефтяные компании о сложившейся ситуации на рынке нефтепродуктов и недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, в том числе путем создания дискриминационных условий для независимых владельцев АЗС;
- осуществить внеплановые проверки нефтяных компаний и товарно-сырьевых бирж на предмет соблюдения нефтяными компаниями требования о выставлении на биржу объемов продажи каждого вида нефтепродуктов в определенном размере, а также осуществить проверку устанавливаемых цен в рамках биржевых торгов;
- подготовить поправки в КоАП в рамках «третьего антимонопольного пакета», направленные на установление санкций за отсутствие регистрации внебиржевых контрактов в размере 1 млн.рублей за 1 контракт;
- направить запросы в Минэнерго России и нефтяные компании о предоставлении плана вывода в ремонт мощностей НПЗ;
- осуществлять контроль за объемами нефтепродуктов, поставляемых нефтяными компаниями на внутренний рынок и экспорт, а также контроль системы резервирования нефтепродуктов и т.д.
Модернизация НПЗ и меры ФАС России по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства. Ситуация, сложившаяся в первом полугодии 2011 г. в регионах Российской Федерации, характеризовалась недостаточным предложением автомобильных бензинов, что могло повлечь за собой повышение цен на последние. Данная ситуация, в частности, была обусловлена ростом потребления нефтепродуктов в Российской Федерации, а также неготовностью ряда нефтяных компаний к исполнению требований Технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 118 (далее - Технический регламент).
Анализ, выполненный Минэнерго России показал, что в течение последних трёх лет из ранее заявленных планов по модернизации НПЗ были реализованы лишь половина. За последние пять лет не только не выросла, как это установлено Энергетической стратегией России, но и снизилась глубина переработки нефти на отечественных НПЗ. Пока вопрос модернизации НПЗ был вопросом лишь энергетической эффективности ФАС России не имел правовых оснований влиять на ситуацию. Но с учетом того, что такие действие нефтяных компаний могут привести к созданию недостатка предложения высококачественного топлива на внутренний рынок, ФАС России приняла ряд мер по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.
В целях стабилизации ситуации на внутреннем рынке Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и 16 нефтяных компаний заключили соглашения. В рамках этих соглашений нефтяные компании обязуются:
- модернизировать свои НПЗ для перехода на производство более качественных видов нефтепродуктов согласно установленному графику реализации инвестиционных проектов;
- обеспечить достаточное производство высококачественного моторного топлива и предложение на внутренний рынок.
ФАС России полагает, что эти обязательства направлены на недопущение ограничения конкуренции на рынках нефтепродуктов – в том числе таких, как сокращение поставок на внутренний рынок и ущемление интересов потребителей (оптовых, мелкооптовых и розничных).
ФАС России, Ростехнадзор и Росстандарт в пределах своих полномочий будут контролировать соблюдение нефтяными компаниями обязательств, предусмотренных соглашениями. В случае невыполнения обязательств в рамках антимонопольного законодательства будут приниматься решения о возбуждении дел. По результатам рассмотрения таких дел могут быть приняты санкции, включая изъятие необоснованно полученного дохода, в том числе вследствие не обеспечения нефтяными компаниями реализации инвестиционных программ, направленных на модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.09.2011 № 748 были внесены изменения в Техрегламент: продлены сроки выпуска в оборот бензинов автомобильных и дизельного топлива в соответствии с классами и исключаются позиции по октановому числу.
В части изменения налоговой политики в нефтяной отрасли, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2011 г. № 716 внесены изменения в расчет ставок вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, которые составят 0,66 от величины ставки вывозных таможенных пошлин на сырую нефть. Настоящее постановление вступает в силу с 1 октября 2011 г.
Изменение ставок вывозных пошлина на нефтепродукты простимулирует модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей и поэтапный переход на производство более качественных видов нефтепродуктов, которые обязались осуществить нефтяные компании в рамках 4-х сторонних Соглашений с Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
Биржевая торговля нефтепродуктами. На оптовом рынке нефтепродуктов отсутствует прозрачное ценообразование. В рамках проверки, проведенной ФАС России на предмет соблюдения биржевыми площадками антимонопольного законодательства и исполнения предписаний ФАС России, выданных в рамках рассмотрения дел в отношении крупнейших нефтяных компаний в 2008-2009 гг., было установлено, что не созданы необходимые условия рыночного ценообразования, а именно: отсутствие анонимности торгов, совершение сделок между лицами, входящими в одну группу лиц, выставление продавцами заявок на продажу партий крупных объемов, нарушение порядка определения победителей биржевых торгов нефтепродуктами, который установлен правилами биржевой торговли соответствующих товарных бирж.
Проверкой, проведенной ФАС России, установлено, что для биржевых торгов нефтепродуктами характерны следующие особенности:
- низкая ликвидность биржевого рынка нефтепродуктов: недостаточный объем предложения нефтепродуктов на биржевых торгах на конкретных базисах поставки;
- отсутствие анонимности торгов: информация о лицах, подавших заявки на продажу товара известна другим участникам торгов путем сопоставления базисов поставки и характеристик товара с деятельностью ВИНК;
- отсутствие конкуренции между продавцами каждого биржевого товара в торговой сессии;
- нерегулярность продаж нефтепродуктов на товарных биржах с неравномерным распределением объема по торговым сессиям в течение месяца;
- заключение сделок с лицами, входящими в одну группу с продавцами нефтепродуктов в условиях отсутствия анонимности торгов.
Учитывая изложенное, биржевые торги на НП «МБНК» и ЗАО «СПбМТСБ» не являются рыночными. В связи с этим, цена, сложившаяся по результатам биржевых торгов на НП «МБНК» и ЗАО «СПбМТСБ», не может быть признана справедливой.
В мае 2011 года ситуация на биржах усугубилась тем, что крупнейшие производители ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Газпром нефть» в связи с дефицитом бензинов перестали участвовать в биржевых торгах в секции бензинов автомобильных, таким образом, существенно снизился объем выставляемых нефтепродуктов в рамках торгов, а у тех участников, которые приобретали нефтепродукты до этого на бирже, отсутствует возможность покупать напрямую с НПЗ, только через сбытовые общества ВИНК. ОАО «ЛУКОЙЛ» также прекратил реализацию бензинов через биржу. Отсутствие достаточного предложения привело к росту цен на нефтепродукты по результатам биржевых торгов.
В настоящее время результаты биржевых торгов, пока они не соответствует критериям ликвидности, нельзя принимать за индикаторы внутреннего рынка.
С целью обеспечения конкурентных биржевых торгов нефтепродуктами ФАС России считает, что необходимо:
- проведение анонимных биржевых торгов;
- регулярная продажа нефтепродуктов на товарных биржах с равномерным распределением объема по торговым сессиям в течение месяца;
- введение единой торговой сессии.
Для проведения анонимных биржевых торгов необходимо:
- стандартизировать нефтепродукты как биржевой товар путем установления коэффициентов пересчета стоимости нефтепродуктов в зависимости от их качества;
- ввести стандартные договоры поставки нефтепродуктов;
- определить базисы поставки нефтепродуктов с учетом создания конкуренции со стороны продавцов и возможности покупателей приобрести соответствующий товар;
- оптимизировать стоимость доставки нефтепродуктов до базиса поставки;
- создать стандартные биржевые инструменты для торговли нефтепродуктами в определенных базисах поставки, учитывающие стоимость доставки нефтепродуктов до соответствующего базиса;
- обеспечить информирование участников биржевых торгов о коэффициентах пересчета стоимости нефтепродуктов в зависимости от их качества и тарифах на доставку нефтепродуктов до базиса поставки.
В создавшихся условиях ФАС России предлагает для обеспечения регулярной продажи нефтепродуктов на товарных биржах с каждого НПЗ не менее установленного процента от годового объема внутреннего рынка нефтепродуктов каждого вида без учета адресных сделок с учетом равномерного распределения объема по торговым сессиям в течение месяца, достаточного для обеспечения ликвидности биржевой торговли.
Важным направлением развития биржевой торговли является сохранение конкуренции между товарными биржами. В связи с этим, обеспечить ликвидность биржевых торгов нефтепродуктами позволит создание системы биржевых торгов в формате единой торговой сессии.
Такая система должна предусматривать:
- проведение единых биржевых торгов нефтепродуктами всеми присоединившимися к такой системе товарными биржами;
- возможность заключения сделок между продавцами и покупателями нефтепродуктов, которые аккредитованы на присоединившихся к такой системе товарных биржах.
С целью создания системы биржевых торгов в формате единой торговой сессии необходима реализация следующих мероприятий:
1) выбор организаций, обеспечивающих администрирование системы биржевых торгов в формате единой торговой сессии, проведение расчетов и исполнение биржевых сделок, в том числе обеспечение доставки до базиса поставки нефтепродуктов по оптимальным для покупателя тарифам;
2) создание условий для функционирования системы биржевых торгов в формате единой торговой сессии, в том числе:
установление единых правил проведения биржевых торгов;
введение стандартных договоров поставки нефтепродуктов;
разработка программного комплекса для проведения единых торговых сессий, совместимого с интерфейсами товарных бирж, присоединившихся к системе биржевых торгов в формате единой торговой сессии;
создание единой системы клиринга для обеспечения расчетов;
обеспечение исполнения биржевых сделок.
Выбор администратора системы биржевых торгов в формате единой торговой сессии необходим с целью обеспечения функционирования программного комплекса, контроля над проведением биржевых торгов, обеспечения гарантии исполнения обязательств по сделкам, решения споров, возникших в связи с участием в биржевых торгах и исполнением обязательств по сделкам.
К функциям организации, обеспечивающей исполнение биржевых сделок, целесообразно отнести обеспечение логистики при поставке нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, железнодорожным и автомобильным транспортом и формирование сквозного тарифа по поставке нефтепродуктов.
Также, с целью развития биржевой торговли, в том числе производными финансовыми инструментами, необходимо создать репрезентативный ценовой индикатор на нефтепродукты, который учитывает ценовые параметры сделок, заключенных на внебиржевом рынке. В связи с этим, важным вопросом является обеспечение обязательной регистрации ВИНК долгосрочных договоров поставки нефтепродуктов путем введения административной ответственности за нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2011 г. № 65 «Об утверждении положения о регистрации товарной биржей внебиржевых сделок с биржевым товаром, в том числе долгосрочных договоров поставки, а также о ведении реестра указанных сделок и предоставлении информации из реестра».
Для стабилизации ситуации на внутреннем рынке нефтепродуктов требуется комплекс мер, который включает в себя помимо изменения системы биржевых торгов, также принятие ряда нормативных актов, направленных на создание реальных конкурентных условий на внутреннем рынке нефти и нефтепродуктов, что позволит тем самым обеспечить прозрачность ценообразования, а также создать основу для формирования рыночного и недискриминационного механизма реализации, в том числе обеспечения недискриминационного доступа к мощностям по хранению и транспортировки.
Предлагаемые изменения в нормативно-правовую базу: принятие законопроектов «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» и «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации, разработанных ФАС России в целях повышения предсказуемости и объективности механизмов ценообразования на рынках нефтепродуктов (находятся на согласовании в заинтересованных ведомствах).
В проекте Федерального закона «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» предлагается использовать три базовых индекса рыночных цен, а именно:
1.Биржевые котировки на нефть и основные нефтепродукты (бензин, дизельное топливо, авиатопливо, мазут).
Для формирования условий ликвидной биржевой торговли необходима реализация принципов проведения конкурентных организованных торгов («третий антимонопольный пакет»):
- объем продаваемого на товарной бирже товара доминирующим хозяйствующим субъектом составляет не менее величины, установленной ФАС России и профильным федеральным органом исполнительной власти;
- реализация на товарной бирже товара проводится регулярно с равномерным распределением объема по торговым сессиям в течение календарного месяца (критерии регулярности и равномерности реализации товара определяются Правительством Российской Федерации);
- минимальный размер биржевого лота не препятствует доступу на товарный рынок;
- требования к соблюдению конфиденциальности информации о лицах, подавших соответствующие заявки на участие в торгах, в том числе путем подачи заявок брокеру.
2. Внебиржевые цены на нефть и основные нефтепродукты.
С целью развития биржевой торговли, в том числе производными финансовыми инструментами, необходимо создать репрезентативный ценовой индикатор на нефтепродукты, который учитывает ценовые параметры сделок, заключенных на внебиржевом рынке. В связи с этим, важным вопросом является обеспечение обязательной регистрации ВИНК долгосрочных договоров поставки нефтепродуктов путем введения административной ответственности за нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2011 г. №65 «Об утверждении положения о регистрации товарной биржей внебиржевых сделок с биржевым товаром, в том числе долгосрочных договоров поставки, а также о ведении реестра указанных сделок и предоставлении информации из реестра».
3. Сопоставимые цены зарубежных рынков.
Для формирования индикатора внутреннего рынка ФАС России предлагает пользоваться принципом Net – Back. Ранее ФАС России давала предложения по применению формульного ценообразования с использованием принципа Net – Back для расчета рыночных цен оптового рынка нефтепродуктов, предлагается подобную практику закрепить законодательным образом (в проекте федерального закона «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации»).
Ценовой арбитраж между перечисленными тремя индексами позволит ориентировать цены на нефтепродукты на рыночный уровень и не допускать их необоснованного роста.
Проект Федерального закона «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» дополнительно сформулирует ряд требований структурного и поведенческого характера, которые способствуют созданию реальных конкурентных условий на внутреннем рынке. В частности, речь идет о недопущении сделок слияний и приобретений или выделения земельных участков под постройку АЗС тем компаниям, доля которых на рынке уже превышает 35 процентов. Установлено также требование по организационному обособлению по видам деятельности предприятий, которые занимаются оптовой реализацией и розничной реализацией нефтепродуктов. Независимые АЗС должны покупать топливо на тех же условиях, что и сбытовые компании – владельцы АЗС, которые входят в состав ВИНК. Обязательным становится ведение раздельного учета затрат и доходов по основным видам деятельности. Кроме того, проектом закона установлена обязательность публикации информации по остаткам нефтепродуктов в нефтехранилищах.
Помимо предлагаемого комплекса мер в целях стабилизации ситуации на внутреннем рынке нефтепродуктов существует необходимость в перераспределение фискальной нагрузки на нефтяные компании.
ФАС России вышла с инициативой о внесении изменений налогового законодательства. Данное предложение направленно на стимулирование производства более качественного автомобильного топлива и снижение влияния роста мировых цен на ценовую ситуацию на внутреннем рынке за счет адекватного снижения налоговой нагрузки при реализации нефтепродуктов (автомобильного бензина и дизельного топлива) на внутреннем рынке в период роста мировых цен на нефть выше запланированного уровня.
Данное предложение предусматривает увеличение дифференциации, относительно действующего уровня, налоговых ставок акцизов на автомобильный бензин и дизельное топливо в зависимости от класса топлива, а также отказ от разового повышения акцизов на топливо в 2012 и 2013 года, предусмотренного действующей редакцией налогового кодекса, с переходом на индексацию акцизов с темпом инфляции с коэффициентом 0,9.
Более существенная дифференциация налоговых ставок акцизов имеет своей целью экономическое стимулирование тех компаний, которые, реализуя масштабные проекты модернизации и развития нефтепереработки, обеспечивают выпуск высококачественного топлива, и наоборот, делает менее эффективной работу компаний, эксплуатирующих физически и морально устаревшие мощности по нефтепереработке.
Отказ от ежегодного разового повышения налоговых ставок акцизов в 2012 и 2013 годах и замена его индексацией налоговых ставок с учетом уровня инфляции позволит избежать единовременного повышения стоимости автомобильного топлива на внутреннем рынке.
Применение формульного определения размера налоговых ставок на автомобильный бензин и дизельное топливо, позволит оптимизировать уровень налоговой нагрузки на нефтяной сектор в период значительных колебаний цен на нефть и на автомобильное топливо на мировых рынках; не допустить необоснованного роста цен при поставках автомобильного бензина и дизельного топлива на внутренний рынок; не допустить значительной волатильности цен, создающей угрозу устойчивости внутреннего рынка нефтепродуктов и экономики в целом.
Реализация предлагаемого комплекса мер, принятие предлагаемых нормативных актов приведет к структурным изменениям в нефтяной отрасли, которые направлены на стабильное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего спроса на нефть и продукты ее переработки на основе создания и развития рынков с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации и торговли; формирование эффективной и стабильной системы ценообразования на рынках нефти и нефтепродуктов, стимулирование развития независимых структур в сфере производства, хранения, оптовой и розничной реализации нефтепродуктов; стимулирование открытой торговли и развитие биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами.
|
