ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ Раздел 1. Становление принципов защиты прав человека в праве Европейского Союза и Европейских сообществ
Роль и место принципа защиты прав человека в праве ЕС. Положения учредительных договоров ЕС о защите прав человека. Основные этапы формирования принципа защиты прав человека по праву ЕС (роль институтов).
Механизм принуждения государств-членов к соблюдению прав человека по праву ЕС.
Правовое содержание принципа защиты прав человека по праву ЕС: преимущественная сила, прямое действие, интегрированность в правовой порядок государств-членов.
Лекция 1
В настоящее время основополагающий характер данного принципа для права ЕС и функционирования всех его институтов, органов, и организаций четко зафиксирован в учредительных договорах ЕС. В соответствии с ним должны строиться их отношения с гражданами ЕС и лицами, находящимися под его юрисдикцией, а также сотрудничество между государствами-членами.
Статья 2 Договора о Европейском Союзе устанавливает: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, господства права и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам». Эти ценности являются общими для государств-членов, для общества которых характерны плюрализм, недискриминация, терпимость, справедливость, солидарность и равенство между женщинами и мужчинами. То есть ценности первого порядка являются базовыми для ЕС и государств-членов. Именно на их соблюдении внутри Союза и в его отношениях с внешним миром ЕС настаивает в первую очередь. Но этими ценностями общие характеристики, типичные для общества, сложившегося в государствах-членах, не исчерпываются. Ими являются также недискриминация, терпимость и т. д. Разница между двумя списками состоит в том, что лишь нарушение базисных ценностей может служить основанием для применения санкций. Правовое содержание положения об уважении прав человека раскрывается в ст. 6 ДЕС. В ней зафиксировано: «Союз уважает права, свободы и принципы, установленные в Хартии основных прав от 7 декабря 2000 года, как она была уточнена в Страсбурге 12 декабря 2007 года, которая имеет такую же юридическую силу, что и Договоры». В ней особо подчеркивается: «Основные права, как они гарантированы Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и как они вытекают из конституционных традиций, общих для государств-членов, образуют общие принципы права Союза» (п. 3). Еще более определенное толкование этому положению дается в Протоколе 24 «О предоставлении убежища гражданам государств Европейского Союза». Согласно его преамбуле, из п. 3 ст. 6 вытекает, что основные права, как они гарантированы ЕКПЧ, «составляют часть права ЕС в качестве его общих принципов», и именно в таком качестве Суд ЕС должен обеспечивать их соблюдение Союзом.
Готовность ЕС защищать и отстаивать права человека подкреплена политическим механизмом контроля и возможностью введения санкций против государства-члена, ставящего под сомнение своими действиями основополагающие ценности интеграционного объединения. Он сконструирован таким образом, чтобы государство, против которого предпринимаются превентивные или принудительные меры, было лишено возможности не допустить их введение, но решение о таких мерах в то же время не принималось бы легковесно.
Статьей 7 ДЕС предусматривается возможность превентивных акций со стороны Совета ЕС, направленных на то, чтобы предотвратить негативное развитие событий в любой из стран региона ЕС. Суть — Союз начинает действовать уже на ранних стадиях кризиса, тогда, когда еще только вызревают условия, чреватые нарушением. Совет «может констатировать очевидную угрозу серьезного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС, и направить ему соответствующие рекомендации. Решение об этом принимается квалифицированным большинством в 4/5 голосов (п. 1). Голос заинтересованного государства при определении квалифицированного большинства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Для запуска процедуры необходимо мотивированное предложение либо Европарламента, либо 1/3 государств-членов или Комиссии, заручившихся согласием Европарламента (п. 1). 1/3 подсчитывается по формуле «минус один». Согласие Европарламента считается полученным, если «за» выскажется не менее 2/3 принявших участие в голосовании, составляющих абсолютное большинство от его списочного состава (ст. 354 ДФЕС). В преддверии констатации Совет в обязательном порядке заслушивает государство, столкнувшееся с указанными трудностями. С момента констатации государство, в котором возникла очевидная угроза ценностям ЕС, оказывается объектом постоянного мониторинга со стороны Совета (п. 1).
Если это оказывается недостаточным, теперь уже Европейский Совет может констатировать наличие «серьезного и неоднократного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС. Решение о наличии нарушения принимается единогласно. Голос обсуждаемого государства не учитывается. Наличие воздержавшихся не является препятствием для его вынесения (ст. 354 ДФЕС). Инициировать решение могут треть государств-членов или Европейская комиссия. Оно выносится по получении согласия Европарламента. Предварительно заслушиваются соображения правительства государства, обвиняемого в нарушении.
Для принятия вслед за констатацией решения Совета ЕС о введении санкций требуется уже только обычное квалифицированное большинство (п. 3 (а) и (в) ст. 238 ДФЕС). При его подсчете голос заинтересованного государства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Совет может временно приостановить осуществление им некоторых прав, вытекающих из применения Договоров. Более подробно характер и объем эвентуальных санкций не указываются. Отмечается лишь необходимость принимать во внимание их возможные последствия для прав и обязательств физических и юридических лиц. Конкретно в Договоре называется только лишение права участия в голосовании в Совете ЕС представителя правительства государства, допустившего нарушение. При этом оговаривается, что санкции не влияют на выполнение данным государством обязательств, возлагаемых на него Договором (п. 3). Также квалифицированным большинством Совет ЕС в дальнейшем может изменить или отменить введенные ранее санкции (п.4 ст. 7).
В последнее время ЕС уделяет правам человека растущее внимание. Ему потребовалось предпринять радикальные шаги для того, чтобы не допустить возможные негативные последствия расширения для целостности своего правового пространства, подкрепить копенгагенские критерии приема в свои ряды адекватным внутренним правовым развитием, предотвратить снижение планки требований в области защиты прав человека. Тем более ввиду нарастания в регионе националистических настроений и невнятности ответа ЕС на эпизод с участием крайне правых в правительственной коалиции Австрии. Сказалось и стремление политического класса стран ЕС придать европейскому строительству большую легитимность, привлечь к его поддержке широкие слои населения, сделать Союз понятным и привлекательным для простого человека. Наконец, принятие Хартии и затем Лиссабонского договора явилось реакцией на определенный дефицит позитивных норм о защите прав человека в праве ЕС.
Глобальный процесс становления международных институтов и договорного закрепления прав человека не оказал существенного влияния на формирование Европейских сообществ. На региональном уровне эта проблематика оказалась полностью в ведении Совета Европы. Разработанная им Конвенция о защите прав человека и основных свобод по своей действенности и институциональному обеспечению не имела себе равных. Ситуация в этом отношении не изменилась и сейчас. А лидеры и истеблишмент западноевропейских стран всегда выступали против параллелизма, конкуренции и ненужного дублирования в построении международных структур. СЕ и ЕС прекрасно дополняли друг друга. На протяжении многих лет этого было вполне достаточно.
И все же право ЕС как объединяющая регулятивная система не могло оставаться в стороне от магистрального направления развития национального права государств-членов, отражающего эволюцию сложившегося там правового сознания и основных характеристик гражданского общества. Интеграция, не учитывающая значение, придаваемое национальными конституциями, парламентами и правоприменительными органами правам человека, могла оказаться ущербной. Первым это почувствовал Суд ЕС. Он правильно оценил, что компетенция ЕС расширяется. Объем законодательной деятельности возрастает. Интересы личности перед лицом махины, в которую превращается ЕС, должны быть ограждены в такой же степени, как и в ее взаимоотношениях с национальным государством и армией чиновничества. Иначе легитимность права ЕС окажется под сомнением. Будет все сложнее и сложнее доказывать верховенство, преимущественную силу и прямое действие права ЕС, настаивать на том, что в случае коллизии с национальными конституциями все равно должна применяться норма права ЕС, даже если она и не подвергается контролю с точки зрения соответствия требованиям защиты и обеспечения прав человека.
Уже к концу 60-х гг. Суд ЕС отходит от своей первоначальной практики скорее нигилистического плана в отношении прав человека. Практика того времени может быть достаточно наглядно проиллюстрирована решением по делу Сторк2, в котором Суд ЕС отказался принять во внимание доводы о том, что акты Верховного органа ЕОУС должны были уважать положения Конституции ФРГ.
В решении по делу Штаудер3 Суд ЕС при рассмотрении вопроса о нарушении системой социального обеспечения права на частную жизнь провозгласил, что будет защищать «основные права человека, как они вытекают из общих принципов права Сообщества».
Защита прав человека уверенно возводится Судом ЕС в разряд общих принципов права ЕС, которым должно соответствовать все вторичное законодательство и действия органов и институтов ЕС. Шаг за шагом он дает принципу защиты прав человека по праву ЕС все более емкое толкование. В частности, он уточняет, что этот принцип вытекает из конституционных традиций государств-членов. Начиная же с решения по делу Нольд 1974 г.4 и Рутили 1975 г. 5, Суд ЕС все чаще ссылается при выяснении его содержания на ЕКПЧ.
Со временем в практике Суда ЕС становятся распространенными отсылки к ЕКПЧ, что дает основание генеральному адвокату Суда Джекобсу заявить при анализе дела Босфорус6: «В практических целях Конвенция может рассматриваться как право Сообщества и в качестве такового может быть использовано и в этом Суде, и в национальных судах во всех случаях, когда речь идет о законодательстве Сообщества...»
В немалой степени более широкому применению Судом ЕС принципа защиты прав человека содействовало возникшее в 70-е гг. между ним и Федеральным конституционным судом ФРГ противостояние. Суд ЕС настаивал на том, что Федеральный конституционный суд не вправе высказываться о недействительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть даже он и считает, что они противоречат конституционному праву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный конституционный суд соглашался подчиниться только в случае соблюдения ряда условий, в числе которых фигурировала эффективная защита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС. Найденную развязку в литературе по праву ЕС связывают, прежде всего, с делами Соланж I и II7, отразившими эволюцию подхода к проблеме Суда ЕС и высших национальных судов.
Практика Суда проложила путь к закреплению приверженности ЕС уважению прав человека в его политических документах и первичном законодательстве.
В 1986 г. защита прав человека упоминается в преамбуле к Единому европейскому акту.
В 1989 г. с Декларацией основных прав и свобод выступил Европарламент. Декларация состояла из 25 статей. В ней Европарламент прокламировал широкий набор гражданско-политических и социально-экономических прав. В этот документ рекомендательного характера были включены также гарантии прав и важнейшие принципы демократии (ст. 17) и правового положения личности.
В дальнейшем Европарламент занимает все более активную позицию по вопросам прав человека. Он разрабатывает значительное количество документов. В его недрах рождается множество инициатив. В какой-то степени можно говорить, что разработка Хартии основных прав ЕС стала делом рук парламентариев.
В том же 1989 г. страны ЕС приняли Хартию Сообщества об основных социальных правах трудящихся. Ее подписали все тогдашние государства-члены, кроме Великобритании. Хартия имеет рекомендательный или даже, скорее, программный характер. В ней прокламируются право на занятость и вознаграждение за труд, на улучшение условий жизни и труда, социальную защиту и ряд других социально-экономических прав трудящихся. Ее основная часть включает 30 пунктов.
Оба документа имели большое политическое значение. В дальнейшем они были использованы в качестве авторитетных источников при составлении Хартии основных прав ЕС. Но юридически институты и органы ЕС они не связывали.
Тем весомее стало включение концепции основных прав человека в текст Маастрихтского договора 1992 г. Чуть позже Амстердамский договор возводит права человека в разряд основополагающих принципов, на которых зиждется ЕС и соблюдение которых являются условием членства. Он предусматривает также механизм их обеспечения, вводит юрисдикционный контроль за их соблюдением и в целом существенно расширяет предметную компетенцию Суда ЕС.
Наконец, учредительные договоры пополняются специальной статьей о борьбе с дискриминацией по исчерпывающему перечню оснований. В 2007 г., когда создается Агентство фундаментальных прав ЕС, она, наряду с регламентом ЕС № 168/2007 от 15 февраля 2007 г., кладется в основу его деятельности. Агентству поручается консультировать органы ЕС и государства-члены, оказывать им необходимую помощь и поддержку по вопросам соблюдения прав человека, заниматься исследовательской деятельностью. На ней оно и сосредоточилось сначала, занявшись в первую очередь проблематикой меньшинств, цыган, религиозной нетерпимости, дискриминации в отношении мигрантов и установлением тесного сотрудничества с СЕ и другими организациями. К 2010 г. в штате Агентства насчитывалось уже более 100 человек, а бюджет превысил 20 млн. евро.
Семинар 1
Вклад в формирование принципа защиты прав человека по праву ЕС институтов ЕС – Совета, Европейской комиссии, Европарламента и Суда ЕС.
Положения Учредительных договоров ЕС (механизм принуждения к соблюдению принципа защиты прав человека)
Литература для подготовки к семинару
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для ВУЗов / Отв. ред Л. М Энтин. – 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 959с.
Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. Перевод с английского. М.: Права человека, 1997
Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского Союза. Европейские сообщества. Правовая защита в Сообществах. Ответственность государств-участников. - СПб.: Питер, 2005.
Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009.
Семинар 2
Контент-анализ решений Суда ЕС по делам Сторк, Штаудер, Нольд, Рутили.
Литература для подготовки к семинару
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для ВУЗов / Отв. ред Л. М Энтин. – 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 959с.
Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009.
Case 1/58, Stork v High Authority,
Case 29/69, Stauder v. Ulm [1969] ECR 4119
Case 4/73, Nold v. Commission [1974] ECR 491;
Case 36/75, Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219
Case C-84/95, Bosphorus, ECR (1996) I-3953
Solange I [1974] 2 CMLR 540 and Solange II [1987] 3 CMLR 225 (Case C–69/85, Wünsche [1986] ECR 947)
Семинар 3
Правовое содержание принципа защиты прав человека по праву ЕС: преимущественная сила, прямое действие, интегрированность в правовой порядок государств-членов
Литература для подготовки к семинару
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для ВУЗов / Отв. ред Л. М Энтин. – 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 959с.
Право Европейского Союза: Документы и комментарии / Под ред. Кашкина С.Ю. - М.: ТЕРРА, 1999.
Суд Европейских сообществ. Избранные решения. / Отв. ред. Энтин Л.М. - М.: Норма, 2001.
Суд Европейских сообществ. Решения и комментарии. Вып. 2 / Под. ред Энтина Л.М. – М.: МГИМО (У) МИД России, 2004.
Суд Европейских сообществ: постановления и комментарии. Вып. 3 / Под ред. Энтина Л.М., Матвеевского Ю.А., – М.: МГИМО (У) МИД России, 2007.
|
