Глава 3. Анализ тенденций современной муниципальной жилищной политики (на примере ряда городских округов) В данной главе представляется обоснованным рассмотрение двух крайних способов обеспечения населения жильем – выделения муниципального жилищного фонда (как формы плановых, административных мер) и ипотечное кредитование (с оказанием помощи семьям со стороны муниципалитета) – как рыночного (квазирыночного) способа удовлетворения потребности.
3.1. Муниципальный жилищный фонд
Для анализа современных практик муниципальных образований в сфере формирования и управления муниципальным жилищным фондом, был изучен опыт семи городов, имеющих статус городского округа: Ярославль (592 тыс.чел.16), Хабаровск (578 тыс.чел.), Кемерово (533 тыс.чел.), Рязань (525 тыс.чел.), Чебоксары (454 тыс.чел.), Владимир (346 тыс.чел.) и Петрозаводск (264 тыс.чел.). Практика данных муниципальных образований интересна по следующим причинам:
Города Рязань, Петрозаводск, Владимир были участниками Проекта передачи ведомственного жилищного фонда, стартовавшего в 1996 г. (заем на финансирование Проекта предоставлялся МБРР).
Города Ярославль, Чебоксары, Хабаровск, по мнению экспертов, в начале 2000-ых годов занимали лидирующие позиции в вопросах управления МЖФ. (Сиваев, 2001)
Город Кемерово в конце 90-ых годов, в период реструктуризации угольной отрасли был включен в Программу государственной поддержки шахтерских городов (угольные займы предоставлялись МБРР). (Лексин, Швецов, 2001, стр. 508-520)
Динамика изменений объемов жилищного фонда, находящегося в государственной, частной и муниципальной формах собственности по рассматриваемым городам за период с 1999 по 2010 гг. представлена на рис. 4, 5, 6.
Рисунок 4. Жилищный фонд в государственной собственности по городам, тыс.кв. м.
Как видно из рис. 4 самым большим объемом жилищного фонда, находящегося в государственной собственности, обладает г. Хабаровск. Причем, при незначительных спадах с 1999 по 2002 гг. и после 2008г., всё остальное время объем государственных жилых площадей стабильно возрастал. Г. Кемерово также имеет достаточно высокий показатель объема жилищного фонда, находящегося в государственной собственности. Здесь рост данного показателя начался с 1999г. и продолжался до 2005 г., последующий спад носит незначительный характер. Третьим городом, имеющим внушительные размеры государственного жилищного фонда является г. Владимир. Но здесь с 1999г. идет стабильный процесс снижения данного показателя. Государственный жилищный фонд г. Петрозаводска с 2002 по 2005 гг. увеличивался, а в дальнейшем – стабилизировался и держится примерно на одном уровне. Абсолютные показатели по жилищному фонду г. Петрозаводска, находящемуся в государственной собственности, равно как в частной и муниципальной, объективно ниже, поскольку город имеет меньшую по сравнению с другими городами численность населения. Самые низкие и стабильные показатели государственного жилищного фонда демонстрируют города Ярославль и Чебоксары.
Рисунок 5. Жилищный фонд в частной собственности по городам, тыс.кв.м.
Рисунок 6. Жилищный фонд в муниципальной собственности по городам, тыс.кв. м.
По всем рассматриваемым городам наблюдается стабильный рост объемов жилых площадей, находящихся в частной собственности (см. рис.5) Однако в ряде городов динамика роста в определенный момент несколько замедляется. Так, в г. Владимир данная тенденция наблюдается с 2005 г., а в г. Петрозаводск с 2008г. В то же время во всех городах наблюдается не менее стабильная динамика падения объемов муниципального жилищного фонда (см. рис. 6).
Для сравнения тенденций, складывающихся в сфере муниципального жилищного фонда, представляло интерес рассмотрение не абсолютных, а относительных показателей объемов МФЖ, в расчете на 10 тыс. чел. населения (см. рис. 7). Как видно из рисунка, наибольшим объемом муниципального жилищного фонда обладает г. Петрозаводск, причем показатели остальных городов, имеющих большую численность населения, значительно ниже. Объемы МЖФ в г. Петрозаводске и сокращаются медленнее, чем в других рассматриваемых городах. Так, за период с 2002 по 2010 гг. объем муниципального жилищного фонда Петрозаводска уменьшился в 2.2 раза, Кемерово в 3 раза, а Рязани – в 3,4 раза.
Рисунок 7. Жилищный фонд в муниципальной собственности по городам в расчете на 10 тыс. чел. населения, тыс.кв. м.
Детально проследить динамику снижения объемов площадей муниципального жилищного фонда можно на рис. 8.
Рисунок 8. Удельный вес общей площади муниципального жилищного фонда во всем жилфонде по городам РФ, %
На этом же рисунке видно, что в ряде городов после 2006 г. несколько замедляются темпы сокращения МЖФ (Рязань, Кемерово, Владимир, Хабаровск), а после 2008 г. они опять ускоряются (Петрозаводск, Чебоксары, Ярославль, Владимир). Возможно, данная тенденция объясняется решениями законодателей о переносах сроков приватизации. Так, после вступления в 2005 г. в силу ЖК, ограничившего сроки приватизации 1 января 2007 г., резко возрос поток желающих приватизировать муниципальную собственность, а после решения законодателей, принятого в начале 2006 г. о продлении сроков приватизации до 2010 г., процесс передачи муниципального жилья в собственность граждан замедлился. Аналогичная ситуация начала складываться и после 2008 г., правда на нее ещё могли повлиять страхи граждан, вызванные кризисными явлениями в стране.
Тенденции, наблюдаемые в динамике жилищного фонда социального использования, закрепляемого за малоимущими гражданами и предоставляемого им по договорам социального найма,в городах Ярославль и Хабаровск отражены на рис. 9.
Рисунок 9. Жилищный фонд социального использования по городам, млн. кв. м.
Как было продемонстрировано выше, на протяжении всего рассматриваемого периода муниципальный жилищный фонд г. Ярославля имел значительно большие объемы, чем г. Хабаровска. На 2010 г. эти показатели составляли 1,9 млн. кв. м для г. Ярославль и 1,1 млн.кв. м для г. Хабаровск. В то же время, как видно из рисунка, во-первых, после 2009 г. общий объем жилых помещений социального использования Хабаровска стал больше, чем в Ярославле. Кроме того, поскольку в 2010 г. объемы социального жилья Хабаровска составляли 2,09 млн. кв. м, что значимо больше имеющихся объемов муниципального жилищного фонда, можно предположить, что около половины площадей социального жилья в городе относится к государственному жилищному фонду.
Поскольку, как правило, наибольший объем площадей изношенного и аварийного жилищного фонда, требующего капитального ремонта, сноса и нового строительства, находится в муниципальной собственности, представляло интерес рассмотреть тенденции, сложившиеся в данной области.
Рисунок 10. Распределение жилищного фонда по проценту износа в городах РФ. Общая площадь жилых помещений, износ которых превышает 70%, тыс.кв. м.
Как видно из рисунка 10, наиболее изношенный жилищный фонд, требующий сноса, находится в городах Ярославль и Хабаровск. Причем количество жилых помещений в г. Хабаровске, износ которых превысил 70%, резко возросло после 2007 г., что может говорить, во-первых, о том, что большинство зданий города старой постройки, причем приблизительно одного года начала строительства, во-вторых, что в городе на протяжении длительного промежутка времени не велось жилищное строительство вообще, в-третьих (наиболее вероятный вариант), что ветхое и аварийное жилье в городе долгое время не ставилось на учет в связи с отсутствием средств на переселение населения из него, в начале 2007 же года появилась перспектива получения средств под эти цели.
Рисунок 11. Общая площадь ветхих и аварийных жилых помещений по городам РФ, тыс.кв. м.
Если же рассматривать данные, демонстрирующие общий объем ветхого и аварийного жилья в анализируемых городах (см. рис. 11), то здесь первое место стабильно занимает г. Ярославль. Причем в нем достаточно длительный период сокращения площадей ветхого и аварийного жилья (с 2004 по 2009 гг.) закончился в последующем их ростом. Второе и третье место делят между собой г. Кемерово, где с 2002 г. объем площадей данной категории, хоть и очень высокий, стабильно сокращается, и г. Хабаровск, в котором после резкого скачка в 2007 г. процесс сокращения только начал набирать силу. Наиболее стабильная и позитивная ситуация в области ветхого и аварийного жилищного фонда наблюдается в городах Владимир и Рязань.
Рисунок 12. Движение жилищного фонда в городах. Прибыло площади за счет нового строительства, тыс. кв. м.
Рисунок 13. Движение жилищного фонда в городах. Выбыло площади за счет сноса по ветхости и аварийности, тыс. кв. м.
Как видно из рис. 12, активнее всего жилищное строительство на протяжении исследуемого периода велось в г. Рязань, что объясняет достаточно низкий уровень в городе ветхого и аварийного жилья. Так же в Рязани достаточно планомерно идет процесс сноса аварийного и ветхого жилья (см. рис. 13) Следующим после Рязани городом, в котором интенсивно ведется жилищное строительство, являются Чебоксары. Темпы роста жилья здесь фактически не снижались с 1999 г. При этом снос ветхих и аварийных площадей в Чебоксарах начал активизироваться только в 2010 г., даже, несмотря на то, что, как было показано ранее, в городе достаточное количество ветхого и аварийного жилья. С 2004 г. в Ярославле стали интенсивно вводиться новые жилые площади, правда, как видно из рисунка 13, с 2007 г. произошел спад с последующей стагнацией. Ярославль является лидером по сносу ветхого и аварийного жилья, в 2008 году в городе было ликвидировано рекордное количество подобных площадей – 26,2 тыс. кв. м. Нельзя забывать, что Ярославль обладает одним из самых старых жилищных фондов среди рассматриваемых городов. В г. Хабаровске, как ранее и предполагалось, жилищное строительство до 2007 г. велось очень слабо. Между 2007 и 2008 гг. произошел всплеск, к сожалению, к 2010 г. темпы ввода новых жилых площадей замедлились. Также в 2007 г. в городе было снесено больше всего ветхого и аварийного жилья – 11,7 тыс. кв. м. Кривая показателей роста жилищного строительства в г. Кемерово за счет нового строительства имеет зигзагообразный характер, при этом демонстрирует постепенное повышение. До 2007 г. в городе стабильно увеличивались и объемы снесенного аварийного и ветхого жилищного фонда (в 2007г. – 12,8 тыс. кв. м.), однако в дальнейшем количество сносимого жилья резко сократилось. Очень невысокие темпы строительства нового жилья демонстрирует г. Владимир, так же как и темпы сноса ветхих и аварийных площадей. Обращает на себя внимание тот факт, что все города, за исключением Рязани, начинали процесс воспроизведения новых жилых площадей (1999 г.) практически с одинаковых показателей.
Анализ тенденций, сложившихся в сфере жилищного фонда рассматриваемых городов был бы не полным вне связи их с показателями, характеризующими положение населения. На рис. 14 изображены кривые, отражающие изменения показателей числа семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях за период с 2002 по 2010 гг.
Рисунок 14. Число семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в городах РФ, ед.
Рисунок 15. Число семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия в городах РФ, ед.
Данные показатели являются самыми высокими в Чебоксарах, причем они еще и растут на протяжении всего исследуемого периода. И это при том, что в городе, как было продемонстрировано выше, ведется интенсивное жилищное строительство, и показатели числа семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия (см. рис. 15), стабильно высокие (только в 2009 г. они составили 582 ед., а в остальные года колебались от 1100 до 800). В Хабаровске наблюдается несколько иная ситуация. Здесь между 2004 и 2005 гг. количество семей, стоящих на учете резко сократилось с 31455 ед. до 7065 ед. и в дальнейшем продолжило уменьшаться, хотя и незначительно. При этом число семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия составило в 2003 г. – 883 ед., в 2004 г. – 923 ед. и в 2005 г. – 528 ед. (рис. 15). Поэтому не совсем ясны причины уменьшения числа стоящих на учете семей. В Кемерово также сократилось число стоящих на учете семей с 2004 по 2005 гг. практически в 2 раза. Правда, показатели численности семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия в Кемерово значительно выше, чем в Хабаровске (2232 ед. в 2003 г., 2257 ед. в 2004 г. и 613ед. в 2005 г.). После 2007 г. города Петрозаводск, Ярославль и Рязань демонстрируют плавное снижение показателя численности стоящих на учете семей. Во Владимире кривая данного показателя хотя и менее плавна, но имеет тенденцию к снижению. В Ярославле после роста показателя числа семей, улучшивших жилищные условия в 2003 г. (718 ед.) наступил спад, который после 2005 г. (114 ед.) перешел в незначительный подъем, который к 2010 г. (667 ед.) увеличился. В Рязани, Владимире и Петрозаводске количество семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия относительно стабильно. Во всех городах, кроме Рязани, показатели числа семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия к 2010 г., значимо возросли.
Однако больший интерес для анализа представляют показатели, отраженные на рис. 16, 17.
Рисунок 16. Структура семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в городах РФ в 2010 году
Рисунок 17. Структура семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия в городах РФ в 2010 году
На данных рисунках продемонстрированы категории малообеспеченных семей, нуждающихся в жилье, и те же категории семей, получивших жилые помещения, по городам за 2010 г. Причем взяты не все категории, а только самые обширные. Как видно из рис. 16, во Владимире больше всего нуждающихся в жилье среди молодых семей, в Ярославле - среди молодых и проживающих в ветхом и аварийном ЖФ. В Чебоксарах, где самая высокая потребность в социальном жилье, в числе нуждающихся категорий значительны доли инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, многодетных семей и молодых семей. В Кемерово большинство нуждающихся проживает в ветхом и аварийном жилищном фонде, кроме того, испытывают потребность в жилье молодые семьи, многодетные семьи, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов. В Хабаровске все ранее перечисленные категории распределены равномерно. Больше всего нуждающихся по рассматриваемым категориям семей проживает в г. Чебоксары, далее идет г. Кемерово, затем города Ярославль, Хабаровск, Петрозаводск, Владимир и Рязань.
Как показано на рис. 17 в наибольших объемах были обеспечены жильем в 2010 г. нуждающиеся категории семей в городах Ярославль, Кемерово и Владимир. Практически все города принимали участие в государственныхпрограммах улучшения жилищных условий молодых семей, выделения жилья ветеранам боевых действий, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов. В Ярославле и Чебоксарах существенны значения показателей по категории многодетные семьи. Пожалуй, в Чебоксарах они слишком малы по сравнению с потребностями. В четырех городах имеются результаты по обеспечению жильем семей, проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде. Необходимо только отметить, что число семей, стоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, измеряется в десятках тысяч единиц, а число тех семей, которые получают жилье или улучшают свои жилищные условия - не всегда даже в сотнях единиц.
Изменения показателей численности членов семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия в жилищном фонде, находящимся в муниципальной собственности, представлены на рис. 18.
Рисунок 18. Число членов семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия в жилищном фонде, находящемся в муниципальной собственности по городам РФ
Из всех рассматриваемых городов в Ярославле больше всего граждан на протяжении всего анализируемого периода улучшало свои жилищные условия за счет МЖФ. В то же время в Рязани число членов семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия за счет муниципального жилищного фонда относительно мало. Подобная тенденция наблюдается после 2008 г. и в Хабаровске. Понять, в каких жилищных фондах население этих городов получает и покупает жилье можно, рассмотрев рис. 1917. Из него видно, что в Рязани улучшение жилищных условий происходит в основном за счет частного жилищного фонда, в Хабаровске за счет частного и государственного жилищных фондов. Во Владимире и Чебоксарах, как и в Рязани, частный фонд преобладает над муниципальным, а в Кемерово население получает и приобретает жилые помещения в фондах, находящихся во всех трех формах собственности.
Рисунок 19. Число семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия по городам РФ в 2010 году, ед.
Анализ динамики муниципального жилищного фонда в рассматриваемых городах, показал следующее:
За период с 2002 по 2010 года произошло снижение муниципального жилищного фонда более чем в два раза, а в г. Рязани более чем в три раза.
Наибольшими площадями муниципального жилищного фонда обладают города Петрозаводск, Ярославль и Чебоксары. В г. Хабаровск небольшие объемы площадей МФЖ связаны с достаточно высокими показателями государственного жилищного фонда, а в г. Рязани – частного жилищного фонда. Этим объясняется тот факт, что в Ярославле жилищный фонд социального использования, в основном, находится в муниципальной собственности, а в Хабаровске - в государственной собственности.
Наибольший процент изношенного жилищного фонда, не пригодного для проживания, находится в городах Ярославль и Хабаровск, а аварийного и ветхого жилищного фонда - в Ярославле, Хабаровске и Кемерово.
Г. Ярославль является лидером по сносу аварийного и ветхого жилья.
Несмотря на то, что в городах Петрозаводск и Чебоксары, обладающих большими площадями муниципального жилищного фонда, общее число ветхих и аварийных площадей существенно меньше, чем в Ярославле и Хабаровске, доля ветхого и аварийного жилья в многоквартирных домах данных городов достаточно велика и уступает только вышеназванным городам.
Интенсивнее всего ведется жилищное строительство в г. Рязани, а среди городов, обладающих большим объемом площадей МЖФ, - в г. Чебоксары. Последние годы активизировалось жилищное строительство в Хабаровске.
Самое большое количество семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, проживает в Чебоксарах. Причем наибольший процент из них в 2010 г. составляли молодые семьи, многодетные семьи, инвалиды и семьи, имеющие детей инвалидов. В Кемерово, которое, начиная с 2006 г., находится на втором месте по числу семей, стоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, самый высокий процент нуждающихся проживает в ветхом и аварийном жилищном фонде.
Получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия семей, стоящих на учете в качестве нуждающихся, было больше всего в 2010 году в г. Кемерово. Здесь, в основном, обеспечивались жильем молодые семьи и семьи, проживающие в ветхом и аварийном ЖФ. В 2010 г. тенденция обеспечения жильем данные категории семей наблюдалась по всем рассматриваемым городам.
В 2010 г. нуждающиеся семьи получали жилые помещения и улучшали жилищные условия в жилищных фондах различных форм собственности. В городах Ярославль и Петрозаводск - в муниципальном и частном жилищном фонде, в Чебоксарах, Владимире и Рязани, в основном, в частном жилфонде, в Хабаровске - в частном и государственном ЖФ, а в Кемерово в жилищном фонде, находящимся во всех трех формах собственности.
При этом необходимо заметить, что механизмы обеспечения населения жильём не всегда работают взаимозамещающе и прозрачно. Так, в Ярославле и Кемерово существенны объемы предоставления жилых помещений и из государственных, и из муниципальных фондов. При этом и законодательно очевидно, что данные формы не могут заменять друг друга, так как нацелены на разные категории населения.
На основе анализа логичным кажется вывод, что роль муниципалитетов в непосредственном обеспечении населения жильем не возрастает, а носит скорее замещающую функцию (переселение населения из ветхого и аварийного жилья), чем существенно обеспечивающую жильем новые домохозяйства. При этом, в силу естественных условий (приватизация преимущественно «хороших» помещений) ветхий и аварийный фонд преобладает как раз в муниципальном фонде, при его замещении и выдачи новых помещений происходит их приватизация (у муниципалитетов перманентно остаются «худшие» помещения). |
