Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Скачать 1.43 Mb.
|
| § 2. Статус экспертов и экспертных организаций при проведении аккредитационных процедур Описание аккредитационных моделей и выявление их сильных и слабых сторон невозможно без анализа места и роли основных и вспомогательных участников аккредитационного процесса, понимания их полномочий, функций и ответственности. К числу основных субъектов аккредитационной экспертизы относятся: 1) образовательная организация, инициирующая проведение аккредитационных процедур; 2) Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), принимающая окончательное решение об аккредитации или об отказе в аккредитации; 3) эксперты или экспертные организации, выступающие центральным звеном любой аккредитации и принимающие содержательное решение. Если первые две категории в той или иной степени уже отражались в настоящей работе, то на экспертах и экспертных организациях предстоит остановиться более подробно. В соответствии с частью 13 стать 92 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в проведении аккредитационной экспертизы участвуют эксперты, имеющие необходимую квалификацию в области заявленных для государственной аккредитации основных образовательных программ, и (или) экспертные организации, соответствующие установленным требованиям. Эксперты и экспертные организации не могут находиться в гражданско-правовых отношениях (эксперты также в трудовых отношениях) с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, при проведении аккредитационной экспертизы в отношении образовательной деятельности такой организации. Рособрнадзор осуществляет аккредитацию экспертов и экспертных организаций и ведение на электронных носителях реестра экспертов и экспертных организаций. Указанный реестр должен быть размещен на официальном сайте Рособрнадзора в сети «Интернет».   Рисунок 3. Электронный реестр экспертов Экспертом может быть признано лицо, соответствующее установленным требованиям. В соответствии с положениями проекта приказа Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении квалификационных требований к экспертам, требований экспертным организациям, порядок их аккредитации (в том числе порядок ведения реестра экспертов и экспертных организаций)» [25] к экспертам предъявляются следующие квалификационные требования: а) наличие высшего образования и стажа работы в сфере образования не менее 5 лет; б) знание законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе: регламентирующих организацию образовательной деятельности; регламентирующих осуществление процедуры аккредитационной экспертизы, в том числе перечень документов и материалов, запрашиваемых при проведении аккредитационной экспертизы образовательных программ, заявленных для государственной аккредитации образовательной деятельности образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно, с выездом (без выезда) в организацию, осуществляющую образовательную деятельность; форм отчета об аккредитационной экспертизе и заключения экспертной группы, составленного по результатам аккредитационной экспертизы; федеральных государственных образовательных стандартов (по уровню образования (для общего образования), по профессиям, специальностям и направлениям подготовки, входящим в укрупненную группу профессий, специальностей и направлений подготовки (для профессионального образования), в отношении которых эксперт может проводить аккредитационную экспертизу); порядка работы со служебной информацией, а также со сведениями, составляющими государственную тайну (при наличии допуска к указанным сведениям); образовательных стандартов, установленных самостоятельно федеральными государственными бюджетными образовательными учреждениями высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» и «Санкт-Петербургский государственный университет», образовательными организациями высшего образования, в отношении которых установлена категория «федеральный университет», или «национальный исследовательский университет», а также федеральными государственными образовательными организациями высшего образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации. Последний тезис представляется небесспорным и слабореализуемым. Действительно, ряд ведущих образовательных организаций наделены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (часть 10 статьи 11) правом разработки и утверждения собственных стандартов по всем уровням образования. Однако требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов. Разрабатываемые ведущими университетами собственные образовательные стандарты основываются на существующем перечне направлений подготовки высшего образования и соответствующих кодах укрупненных групп специальностей и направлений подготовки [15], поэтому стандартная аккредитация в рамках существующих укрупненных групп специальностей и направлений подготовки представляется вполне достаточной. Более того, при установлении указанного требования кандидат в эксперты должен приложить дополнительные усилия для поиска образовательных стандартов, разработанных более чем 40 университетами [7]. Для экспертных организаций, впервые появившихся в качестве самостоятельных субъектов аккредитационных процедур, Министерством образования и науки Российской Федерации предлагается установить следующие требования: экспертная организация должна иметь статус юридического лица и организационно-правовую форму, предусмотренную законодательством Российской Федерации; наличие внутренних документов экспертной организации, подтверждающих возможность проведения экспертной организацией мероприятий по подготовке и проведению аккредитационной экспертизы (в том числе порядок привлечения экспертной организацией лиц, участвующих в проведении аккредитационной экспертизе), перечень которых устанавливается аккредитационным органом; эксперты, привлекаемые экспертной организацией к участию в проведении аккредитационной экспертизы, должны соответствовать установленным квалификационным требованиям к экспертам. Вышеуказанные положения об экспертных организациях являются крайне абстрактными и не позволяют точно установить их правовой статус, а также ответить на вопросы о целесообразности их появления в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Предлагаемый проект приказа Министерства образования и науки Российской Федерации не разрешает вопрос об организационно-правовой форме экспертной организации; указывает на необходимость разработки каких-то внутренних документов экспертной организации и, самое главное, определяет, что проведение аккредитационной экспертизы должно проводиться экспертами, отвечающими установленным квалификационным требованиям. В этом случае, возникает сомнение о целесообразности привлечения экспертной организации как промежуточного звена, поскольку эксперты, прошедшие аккредитацию, включаются в соответствующий реестр Рособрнадзора и могут привлекаться к проведению аккредитационной экспертизы непосредственно17. Дальнейший анализ рассматриваемого проекта приказа свидетельствует, что содержательные параметры аккредитации экспертной организации отсутствуют. Сформулированные требования являются крайне либеральными и позволяют значительному числу юридических лиц участвовать в проведении государственной аккредитации. А положение, закрепляющее право экспертной организации самостоятельно проводить аккредитацию экспертов, не выдерживает никакой критики. Министерством образования и науки Российской Федерации закладывается опасная модель допуска экспертных организаций к процедуре проведения государственной аккредитации, сопряженная с возможностями включения в состав таких организаций экспертов сомнительного уровня, появления коррупционных факторов и прочего. Полагаем, что принятие нормативных правовых актов о статусе основных субъектов процедур государственной аккредитации в подобном виде является недопустимым и способно привести к дискредитации системы государственной аккредитации. Важным элементом аккредитационных процедур является порядок отбора экспертов и экспертных организаций для проведения аккредитационной экспертизы, который должен обеспечить соблюдение принципов объективности и профессионализма при осуществлении государственной аккредитации. Согласно пункту 30 Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности привлечение экспертов и (или) экспертных организаций к проведению аккредитационной экспертизы в отношении образовательных программ, реализуемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и в каждом ее филиале, проводится на основании распорядительного акта о проведении аккредитационной экспертизы и заключенного с ними гражданско-правового договора (Приложение № 6). Включению эксперта или экспертной организации в распорядительный акт Рособрнадзора предшествует работа по подбору соответствующих экспертов или экспертных организаций. Министерство образования и науки Российской Федерации предлагает применять при отборе экспертов и (или) экспертных организаций метод случайного выбора при соблюдении автоматизированного режима с учетом следующих параметров: а) уровень образования (для общего образования), укрупненной группы профессий, специальностей и направлений подготовки (для профессионального образования), в отношении которых эксперт (экспертная организация) аккредитован для проведения аккредитационной экспертизы в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в образовательных организациях высшего образования, указанных в части 10 статьи 11 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; б) наличие у эксперта допуска к работе со служебной информацией, а также со сведениями, составляющими государственную тайну (при наличии); в) наличие у экспертной организации – лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, соответствующей степени секретности (при наличии); г) места жительства эксперта [26]. Предлагаемый разработчиками подход фактически не содержит порядка отбора экспертов и экспертных организаций. Попытка введения в нормативный оборот категорий «автоматизированный режим»18, «метод случайного выбора» требует дополнительных разъяснений и комментариев, поскольку не обеспечивает достаточной степени транспарентности процедур отбора. В подобной интерпретации в проект нормативного правового акта на начальной стадии закладываются серьезные коррупциогенные факторы19, способные привести к сговору между сотрудниками Рособрнадзора и представителями экспертных организаций. В отношении экспертных организаций следует констатировать, что критерии отбора проектом приказа де-юре не устанавливаются. Ссылка на наличие у экспертной организации лицензии на работу со сведениями, составляющими государственную тайну, является уместной лишь в случаях, если проводится государственная аккредитация соответствующих образовательных программ. Таким образом, существующие проекты нормативных правовых актов, закрепляющие статус основных участников аккредитационной экспертизы – экспертов и экспертных организаций, содержательно не раскрывают процедуры формирования экспертной группы, отбора экспертных организаций. В связи с этим, разработчикам, в целях создания прозрачных процедур отбора, минимизации рисков коррупционных правонарушений, следовало бы рассмотреть возможность введения иных критериев отбора. Например, при отборе экспертной организации применить принципы конкурсного отбора, основанные на предложении меньшей цены за проведение аккредитационной экспертизы; разработка принципов рейтингования экспертных организаций, позволяющих оценивать эффективность их деятельности и выделять наиболее успешных и часто привлекаемых для проведения аккредитационной экспертизы. В настоящее время статус экспертной организации остается непонятным; а ее появление в образовательном поле может быть связано лишь с активным лоббированием интересов ФГБУ «Росаккредагентство», позволяющего ему занять лидирующие позиции в системе отбора экспертных организаций. Сегодня не является секретом для экспертной общественности, что некоторые сотрудники ФГБУ «Росаккредагентство» сами являются аккредитованными экспертами и активно участвуют в проведении аккредитационных экспертиз. Несомненно, что подобная практика должна привлекать внимание, в том числе надзорных органов. Еще одним важным замечанием к процедуре аккредитации экспертов является закрытость и непрозрачность процедуры проведения вступительных испытаний. Рассматриваемые проекты нормативных правовых актов устанавливают, что в целях проведения аккредитации экспертов и экспертных организаций аккредитационный орган создает аккредитационную комиссию, утверждает положение о комиссии и ее состав. Оценка квалификации претендента (организации) проводится комиссией в 2 этапа. На первом этапе комиссия рассматривает документы, представленные претендентом (организацией), и принимает решение о допуске претендента (организации) ко второму этапу и о форме проведения квалификационного экзамена либо об отказе в допуске ко второму этапу. На втором этапе комиссией проводится квалификационный экзамен в установленной форме (Приложение № 7). Исходя из содержательного анализа указанных положений, Рособрнадзор самостоятельно формирует комиссию, которая может принимать решения об аккредитации экспертов, основываясь исключительно на собственных позициях. Закрытая схема формирования аккредитационной комиссии без участия профессионально-общественных организаций, академической общественности, признанных экспертов может дискредитировать систему оценку качества образования в процессе проведения государственной аккредитации, а в последующем, явиться дополнительным основанием для обвинений Рособрнадзора в кулуарности принятия решений об аккредитации или об отказе в аккредитации, основанных на заключениях экспертов, выбранных Рособрнадзором самостоятельно. Практика включения в подобные комиссии представителей общественности достаточно богата и должна последовательно реализовываться и применительно к работе комиссии по аккредитации экспертов. Так, в соответствии с частью 10 статьи 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] в состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Согласно требованиям Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 [6], в состав комиссии входят: а) заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем; б) представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции или соответствующего подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации; в) представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой. Вступление в силу Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности ознаменовало появление еще одного нового субъекта аккредитационной экспертизы – руководителя экспертной группы, который: а) организует и координирует работу по проведению аккредитационной экспертизы; б) по окончании проведения аккредитационной экспертизы готовит на основании отчетов об аккредитационной экспертизе заключение экспертной группы, составленное по результатам аккредитационной экспертизы, и в течение 3 рабочих дней со дня окончания проведения аккредитационной экспертизы направляет его и отчеты об аккредитационной экспертизе в аккредитационный орган. Обоснованность самостоятельного обособления статуса руководителя экспертной группы представляется оправданной в части выполнения организационно-контрольных и представительских функций. Исходя из содержательного анализа Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности следует сделать вывод, что руководитель является аккредитованным экспертом; в случае назначения его руководителем экспертной группы не имеет права проводить соответствующую аккредитационную экспертизу; составляет итоговое сводное заключение на основании заключений экспертов по укрупненным группам специальностей и направлений подготовки. В связи с этим, возникают следующие проблемные вопросы. Во-первых, в каком порядке и размере производить оплату труда руководителя экспертной группы? Согласно Правилам оплаты услуг экспертов и экспертных организаций и возмещения расходов, понесенных ими в связи с проведением аккредитационной экспертизы, размер ставки почасовой оплаты труда эксперта не зависит от занимаемой экспертом должности, наличия у него ученых степеней, ученых званий и составляет при аккредитационной экспертизе основных профессиональных образовательных программ высшего образования – 330 рублей. Признавая, что полномочия руководителя экспертной группы по проведению экспертизы качества реализации образовательных программ отсутствуют, размер оплаты его труда оказывается нормативно неустановленным. Во-вторых, основной задачей деятельности руководителя экспертной группы является подготовка заключения экспертной группы, которое должно содержать следующие сведения: а) дата составления заключения экспертной группы; б) полное наименование организации, осуществляющей образовательную деятельность, или ее филиала, в которых проведена аккредитационная экспертиза; в) сведения о материалах, представленных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, или ее филиалом при проведении аккредитационной экспертизы; г) характеристика содержания и качества подготовки обучающихся по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам, вывод о соответствии (несоответствии) указанных содержания и качества федеральным государственным образовательным стандартам по каждой заявленной для государственной аккредитации образовательной программе20. Наиболее существенным и содержательным в заключении экспертной группы являются соответствующие выводы о соответствии и несоответствии содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам. Однако указанные выводы могут появиться в итоговом заключении только на основании отчетов экспертов об аккредитационной экспертизе по конкретным образовательным программам. Фактически руководитель должен произвести механическое объединение отчетов экспертов об аккредитационной экспертизе и представить в Рособрнадзор. Целесообразность подобной модели принятия итогового решения экспертной группой вызывает определенные сомнения, поскольку соответствующие выводы также могут быть сделаны Рособрнадзором и на основании отдельных отчетов экспертов об аккредитационной экспертизе, являющихся обязательным приложением к заключению экспертной группы21. Если предположить, что обобщенное экспертное заключение требовалось разработчикам современной модели государственной аккредитации для возможности ознакомления образовательной организации с выводами аккредитационной комиссии, то характер приведенной в нем информации является недостаточным для образовательной организации. В случае отказа в государственной аккредитации отдельных образовательных программ, образовательной организации важны основания подобного отказа для возможного последующего обжалования. Здесь же важно отметить, что ни действующее законодательство, ни проекты нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской Федерации не позволяют образовательной организации обжаловать решение эксперта или заключение экспертной комиссии. В соответствии с нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [1] оспариванию подлежат ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. В рассматриваемом случае предметом обжалования может выступать только приказ Рособрнадзора об отказе в государственной аккредитации. Таким образом, роль заключения экспертной группы действующим образовательным законодательством содержательно непонятна. С одной стороны, оно является безусловным основанием для вынесения Рособрнадзором распорядительного акта, с другой стороны, является излишним документом ввиду наличия подробных отчетов экспертов об аккредитационной экспертизе образовательных программ. Сущностный характер этих документов может быть раскрыт только Министерством образования и науки Российской Федерации, которое на основании пункта 47 Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности обязано установить формы отчета об аккредитационной экспертизе и заключения экспертной группы. По состоянию на 1 января 2014 года проекты соответствующих приказов не разработаны. В системе профессионально-общественной аккредитации функционирует собственный механизм отбора экспертов для проведения аккредитационной экспертизы. На официальном сайте Ассоциации юристов России размещен реестр экспертов Ассоциации юристов России по вопросам общественной аккредитации учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров22. Порядок отбора экспертов и квалификационные требования к ним отсутствуют; система формирования реестра является закрытой для общественности. Агентство по контролю качества образования и развитию карьеры (АККОРК) проводит отбор экспертов на конкурсной основе с предъявлением следующих требований:
Вместе с этим кандидат в эксперты должен представить в АККОРК внешние гарантии добропорядочности и профессионализма: а) наличие письменных рекомендаций от руководства образовательной организации – основного работодателя кандидата в эксперты, или председателя учебно-методического объединения, членом которого является кандидат в эксперты; б) документы, подтверждающие прохождение кандидатом в эксперты программ обучения и повышения квалификации в сфере оценки образования и/или управления образовательным процессом. При формировании контингента экспертов проводится конкурсный отбор, обучение и последующая сертификация, подтверждающая право на участие в аккредитационной экспертизе23. Национальный центр общественно-профессиональной аккредитации использует многоуровневую градацию экспертов для проведения различных аккредитационных экспертиз. Как правило, экспертная комиссия состоит из 3-5 экспертов: являющихся квалифицированными специалистами по оценке образовательных программ, в т.ч. зарубежных специалистов, а также представителя работодателей по профилю подготовки выпускников и представителя студенчества. Эксперты-представители академического сообщества по оценке образовательной программы (кластера программ), в т.ч. зарубежные эксперты, должны быть номинированы аккредитационными агентствами, либо общественными и профессиональными органами, организациями, союзами, фондами, ассоциациями, сфера деятельности или сфера интересов которых связаны с образованием и (или) наукой. Критериями отбора являются стаж работы в сфере высшего образования, науки и производства; стаж работы в руководящей должности; наличие ученой степени и звания; профиль деятельности, соответствующий предмету экспертизы. Эксперты-представители профессионального сообщества (работодателей) должны быть номинированы профессиональными организациями – ключевыми партнерами по трудоустройству выпускников, профильными министерствами (ведомствами), либо объединениями работодателей. Критериями отбора являются компетентность, необходимая для оценки образовательной программы (кластера программ); стаж работы в руководящей должности по профилю, соответствующему предмету экспертизы. Эксперты-представители студенчества (студенты, аспиранты) должны быть номинированы внешними образовательными организациями, либо студенческими организациями и союзами. Критериями отбора являются положительная рекомендация руководства; хорошие знания нормативно-правовой базы в сфере высшего образования; знание основных положений Болонского процесса24. В рамках деятельности Ассоциации инженерного образования России для кандидата в эксперты предусмотрены следующие требования: а) обладание компетентностью, необходимой для оценки образовательной программы; б) обязательность прохождения обучения в рамках школ-семинаров Ассоциации инженерного образования России и необходимость участия в двух аудитах образовательных программ в качестве наблюдателя25. Таким образом, выбор экспертов в системе профессионально-общественной аккредитации имеет существенные различия и ориентирован на специализацию того или иного аккредитационного агентства. В заключении параграфа отметим наиболее существенные выводы. Во-первых, принятие Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности ознаменовало изменение субъектного состава аккредитационных процедур и перераспределение управленческих ролей при принятии решений о государственной аккредитации. Появление экспертных организаций в качестве самостоятельных субъектов проведения государственной аккредитации к сегодняшнему моменту не имеет достаточно аргументированного нормативного обоснования. Требования к их аккредитации, порядок отбора, механизмы функционирования свидетельствуют об отсутствии у разработчиков ясной концепции введения экспертных организаций в ткань аккредитационного процесса. Все процедурные вопросы сводятся к деятельности аккредитованных экспертов экспертных организаций. Во-вторых, установление статуса руководителя экспертной группы, его функциональное обособление заслуживают поддержки при условии дальнейшего разрешения ряда процедурных вопросов, связанных с оплатой его деятельности, порядка выбора среди экспертов и прочего. В-третьих, придание заключению экспертной группы основополагающего значения при принятии Рособрнадзором распорядительного акта о государственной аккредитации разработчиками в достаточной степени не выдержано. При анализе заложенного подхода складывается впечатление, что заключение экспертной группы будет являться механической компиляцией отчетов экспертов об аккредитационной экспертизе. Изменение указанной позиции возможно лишь в случае грамотной проработки проектов приказов Министерства образования и науки Российской Федерации об установлении форм отчета об аккредитационной экспертизе и заключения экспертной группы. В-четвертых, разработанный в системе профессионально-общественной аккредитации подход к формированию экспертного сообщества не является унифицированным и связан с функциональными потребностями и предметными областями деятельности аккредитационных агентств. |
Похожие:
 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |  | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |