I.2. Реформы законодательства, регулирующего процедуру наделения полномочиями и прекращения полномочий судей в 1922-1936 гг.
Завершение гражданской войны и внутренняя стабилизация страны вызвали настоятельную потребность в преобразовании системы правосудия, так как господствующие в конце 1917-1922 гг. формы и методы руководства советской юстицией в условиях мирной жизни оказались малоэффективными. Уже к конце 1921 г. руководству страны стало ясно, что правовой эксперимент в сфере судоустройства и судопроизводства не достиг поставленных целей, а судебная система, созданная и неоднократно реформируемая в годы гражданской войны была не в состоянии решить новые задачи, вытекавшие из природы НЭПа.
Этого не могли осознавать и сами судейские работники. «Необходимость реорганизации всей структуры суда, – отмечал в своём докладе председатель Сердобского уездного Бюро юстиции, – чувствовалась с самого начала его введения. Но быстрота темпов революционного движения не давала возможность Советской власти достаточно подробно остановиться на этом вопросе. Вместо коренной ломки судебного аппарата… приходилось вводить частичные изменения как в его конструкцию, так и равно в юрисдикцию. И если с этими мерами можно было мириться в обстановке чрезвычайных переживаний, то с переходом Республики на путь мирного строительства… суд, как одно из основных учреждений государственной структуры необходимо построить соответственно требованиям момента»96.
На губернских съездах и совещаниях деятелей юстиции неоднократно выдвигались предложения о порядке реформирования судебной системы. Выступающие на этих съездах и совещаниях выдвигали три основные проблемы, мешающие отправлению правосудия.
1. Материальное обеспечение суда. В связи со сложным внутренним положением в России, в ряде губерний местные власти, на которые была возложена выплата заработной платы, задерживали выдачу часто по нескольку месяцев97. «Правосудие в опасности, – писал Белгородский убюст. – Судебные работники голодают»98. Разразившийся в Поволжье голод не давал возможности судебным деятелям «работать без заботы о насущном куске хлеба», судьи были вынуждены совершать «деяния, несовместимые с должностью их»99 (последняя формулировка чаще всего подразумевала взяточничество).
2. Недостаточный авторитет народного суда в массах, в первую очередь, по причине постоянного вмешательства в деятельность судов местных властей. Так, по отчётам с мест, Чухломское политбюро «позволяет себе вмешиваться в сферу деятельности Народного Суда, так как предлагает Народному Судье под угрозой предания суду Революционного Трибунала представлять в Уполитбюро списки назначенных к слушанью дел»100. Должностные лица и некоторые исполнительнее комитеты Советов Пензенской губернии в своих постановлениях давали распоряжения начальникам тюрем об освобождении содержавшихся под стражей подследственных и осуждённых за разнее поступления лиц. Основанием такого решения было желание «поставить этих павших людей на ноги, вселить в них сознание мерзости преступлений и необходимости труда» . Судьи арестовывались политбюро без предъявления обвинений101, Советы народных судей призывали «положить конец насилию председателя исполкома»102. И подобные случаи приобрели массовый характер. Члены Обоянского уездного бюро юстиции (Курская губерния) с горечью отмечали: «Народный суд и другие органы юстиции на местах слишком непопулярны, предоставленные им права не могут быть осуществлены. Напр., ст. 6 п. 2 о Народном Суде разве может быть применена по отношению лиц, числящихся за милицией и её органами, так как за органами юстиции мало кто числится, да при первой же попытке Народный судья будет арестован политбюро вопреки всяких положений – по революционной совести и обвинён в контрреволюции, саботаже… Кто же при таких условиях станет рисковать своей свободой?»103.
Кроме того, во время мятежей против советской власти или с приходом белогвардейцев на территорию, контролируемую прежде большевиками104, суды становились едва ли не первыми объектами, подлежащими уничтожению. Так, один из заведующих губернским отделом докладывал народному комиссару юстиции: «За время событий повстанческого характера, в Шадринском уезде, в половине сего февраля (1921 г.-Д.С.), разгромлены две камеры народных судов... дела, журналы и вещественные доказательства уничтожены и разграблены… Персонально от повстанцев пострадал нарсудья 8-го участка Вахрушев…»105.
3. Отсутствие квалифицированных судейских кадров. Эта проблема частично поднималась нами в предыдущем параграфе, однако добавим: отмечалась нехватка кадров вообще, что обуславливалось низким престижем судейской профессии и нежеланием занимать должности судей106, частыми отзывами судей, плохой работой органов судебного управления по замещению вакантных должностей в отдельных участках107 и т.д. Это приводило к тому, что зачастую народные судьи допускались к исполнению своих обязанностей, не будучи утвержденными в должности108.
Подвергалась критике и идея революционного правосознания. Частично оправдывающая себя в годы гражданской войны в силу чрезвычайных обстоятельств, в годы мирной жизни она представлялась нецелесообразной и ведущей к краху системы советского правосудия. Требовалось создание единой нормативно-правовой базы. Заведующим Костромским отделом юстиции утверждал, что «большим тормозом… является недостаток… законов по земельной части»109.
В первые месяцы после прихода к власти большевиков В.И. Ленин одобрял практику, когда за одно и то же преступление назначалось в различных судах различное наказание. «Разнообразие здесь есть ручательство жизненности, порука успеха в достижении общей единой цели: очистки земли российской от всяких вредных насекомых, от блох — жуликов, от клопов — богатых и прочее и прочее,-писал В.И. Ленин в работе «Как организовать соревнование».- В одном месте посадят в тюрьму десяток богачей, дюжину жуликов, полдюжины рабочих, отлынивающих от работы (так же хулигански, как отлынивают от работы многие наборщики в Питере, особенно в партийных типографиях). В другом — поставят их чистить сортиры. В третьем — снабдят их, по отбытии карцера, желтыми билетами, чтобы весь народ, до их исправления, надзирал за ними, как за вредными людьми. В четвертом — расстреляют на месте одного из десяти, виновных в тунеядстве. В пятом — придумают комбинации разных средств и путем, например, условного освобождения добьются быстрого исправления исправимых элементов из богачей, буржуазных интеллигентов, жуликов и хулиганов. Чем разнообразнее, тем лучше, тем богаче будет общий опыт, тем вернее и быстрее будет успех социализма, тем легче практика выработает — ибо только практика может выработать — наилучшие приемы и средства борьбы»110.
Однако в дальнейшем советское правительство осознало необходимость принятия общероссийских нормативно-правовых актов. Ещё в 1920 г. Д. И. Курский писал: «… отсутствие законов в целых областях жизни и, в частности, отсутствие законов уголовных, на место отменённых, и провозглашение источником права одного только свободного судейского усмотрения, создаёт весьма ненормальное положение, ибо оно крайне затрудняет борьбу с преступностью»111.
Таким образом, становилось очевидной необходимость осуществления судебной реформы, призванной решить назревшие проблемы в законодательстве и практике его реализации. Её проведение, по мнению А. С. Смыкалина, обуславливалось «провозглашением в стране новой экономической политики и наличием большого объём несистематизированного нормативного материала, а также существенных пробелов в законодательстве»112. Такая реформа и была проведена в 1922 г.113
В целом, по замечанию Я.Л. Бермана, основные положения судебной реформы 1922 г, сводились к следующему:
«1) укрепление и развитие принципа единого народного суда как органа диктатуры пролетариата и вовлечения в работу суда широких масс рабочих и крестьян, с временным, до проведения полной реорганизации, сохранением двух систем судебных мест, нарсудов и ревтрибуналов;
2) организация прокуратуры как органа общего надзора за законностью, строго централизованного и независимого от местных органов власти;
3) единая организация следственных аппаратов при судебных органах, поднадзорных прокуратуре, с объединением в их лице всех следственных действий и всего предварительного следствия;
4) организация коллегий защитников при Губсудах, автономных и самостоятельных во внутренней своей организации, но действующих согласно особого положения составной частью всей судебной организации»114.
Хотя В.М. Сырых и отмечает, что «в начале 1922 г. руководители Наркомюста не имели четких представлений о пути совершенствования советской судебной системы в условиях нэпа. Не был даже проработан вопрос о сроках и условиях ликвидации множественности судов и создания единого народного суда»115, следует подчеркнуть: основные концептуальные подходы к реформированию системы судоустройства и судопроизводства были выработаны на IV всероссийском съезде деятелей юстиции (январь 1922 г.)
«Особого внимания, – пишет В.А. Павлов, – заслуживает речь представителя Наркомюста делегата Н.В. Крыленко, прозвучавшая в первый день съезда. В ней были четко обозначены два принципа, ставшие впоследствии основой реформы. Первый из них заключался в единстве построения и организации судов, второй – в единстве практики судебных учреждений»116.
Именно эти идеи и легли в основу судебной реформы и нашли свое отражение в положении о судоустройстве, разработанном в народном комиссариате юстиции при непосредственном участии Н.В. Крыленко.
Базовым документом реформы 1922 г. в сфере судоустройства стало «Положение о судоустройстве РСФСР», утвержденное постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г.117 (далее – «Положение о судоустройстве» 1922 г.)
«Положение о судоустройстве» 1922 г. «в целях ограждения завоеваний пролетарской революции, обеспечения интересов государства, прав трудящихся и их объединений», устанавливало на территории РСФСР следующую единую систему судебных учреждений (ст.1):
1) народный суд в составе постоянного народного судьи;
2) народный суд в составе того-же постоянного народного судьи и двух народных заседателей;
3) губернский суд;
4) Верховный Суд РСФСР и его коллегии.
Как видим, в отличие от периода гражданской войны, трибуналы различных видов исключались из общей судебной системы. И хотя на IV съезде деятелей советской юстиции Н.В. Крыленко предлагал объединить народные суды и революционные трибуналы в единую систему, его предложение не было принято118.
«Положением о судоустройстве» 1922 г. трибуналы относились к специальным судам, которые, согласно ст. 2, создавались для рассмотрения дел специальных категорий, «ввиду особой сложности таковых дел, необходимости специальных знаний и навыков для их рассмотрения и по соображениям особой опасности отдельных категорий преступных деяний для военной мощи республики или его хозяйственного преуспеяния». При этом законодатель подчеркивал временный характер указанных судебных органов.
К специальным судам «Положение о судоустройстве» 1922 г. относило:
а) военные трибуналы – по делам о преступлениях, угрожающих крепости и мощи красной армии;
б) военно-транспортные трибуналы – по делам об особо важных преступлениях, угрожающих транспорту;
в) особые трудовые сессии народных судов – по делам о преступлениях по нарушению Кодекса законов о труде;
г) земельные комиссии – по делам земельным;
д) центральная и местные арбитражные комиссии, состоящие при Совете Труда и Обороны и губернских экономических совещаниях – по делам о спорах об имущественных правах между государственными органами.
Таким образом, в Положении о судоустройстве 1922 г. законодатель отказался от идеи «единого народного суда», активно пропагандируемой с момента прихода большевиков к власти. Мы разделяем позицию И.Л. Лезова, видящего две основные причины , заставившие правительство отказаться от первоначальной концепции. Первая-недостаток квалифицированных кадров на местах. Вторая-стремление государства создать гарантию справедливого осуществления правосудия в виде возможности неоднократного обжалования вынесенного приговора или решения119.
Судебную реформу 1922 г. в части реорганизации судебной системы нельзя оценить однозначно. Долгое время она оценивалась в литературе как упрощение судебной системы. Действительно, принимая во внимание продолжающиеся в течение почти пяти лет эксперименты правительства с системой судебных органов, можно действительно говорить об упрощении судебной системы и установление единой системы для всей РСФСР. Положительно следует оценить и реформирование системы трибуналов, отнесение их к системе специальных судов. Вместе с тем, вместо единого народного суда стали действовать три звена с различной компетенцией; система трибуналов не была упразднена вообще. По существу, произошёл если не возврат к дореформенной судебной системе, то была создана модель, наиболее близкая ей: несколько инстанций, при наличии судов общей юрисдикции и специальных судов. В целом, реформирование судебной системы в 1922 г. и принятие различных кодексов способствовало возвращению правосудия в рамки закона, означало определенную стабилизацию системы правосудию по сравнению с предыдущими годами.
Образование СССР в декабре 1922 г. потребовало принятия общесоюзного акта о судебной системе, тем более, что п. «п» Конституции СССР 1924 г.120 относил к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов «установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза». Сама Конституция практически не регулировала вопросов судоустройства и статуса судей; лишь в главе VII в самом общем виде устанавливались основы организации и деятельности Верховного Суда СССР. Вместе с тем, Конституция СССР 1924 г., вводя в систему органов государственной власти Союза Верховный Суд СССР, не регламентировала порядок отзыва его членов. Этот пробел был восполнен постановлением ЦИК СССР от 14 июля 1924 г. «Наказ Верховному Суду Союза Советских Социалистических Республик»121. В ст. 2 Наказа законодатель указывал, что «Председатель, его заместитель и все члены Верховного Суда Союза ССР... назначаются Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и только им же могут быть отозваны или отстранены от должности». Отметим, что на деятельность судов общей юрисдикции в республиках данный орган не мог оказывать прямого влияния; его полномочия по рассмотрению споров между республиками практического применения так и не нашли.
29 октября 1924 г. были приняты «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик» (далее – Основы 1924 г.) 122 – акт, носящий рамочный характер, определяющий основные начала судебной системы как Союза, так и входящих в его состав республик. Закрепляя в п. «б» ст. 3 основной принцип формирования судов общей юрисдикции, Основы 1924 г. передавали на уровень республик вопросы комплектования судейского корпуса.
После принятия Основ 1924 г. началось приведение законодательства республик в соответствие с общесоюзным (отметим, что дальнейшем, выработался определенный алгоритм в судебном законодательстве: сначала принималась Конституция СССР, на основании неё – закон о судоустройстве СССР, а уже затем нормативно-правовые акты о судоустройстве республик и иных территориальных образований). Еще вторая сессия ЦИК СССР постановлением от 19 октября 1924 г. предложила ЦИКам союзных республик привести республиканские законы в соответствие с общесоюзным законодательством. В итоге, 23 октября 1925 г. было принято «Положение о судоустройстве УССР»123, 31 октября 1925 г. – «Положения о судоустройстве БССР» 124, 2 ноября 1925 г. – Декрет ВЦИК, СНК РСФСР «Об утверждении Положения о судоустройстве Северо-Кавказского края»125, 23 ноября 1925 г. – Декрет ВЦИК, СНК РСФСР «Об утверждении Положения о судоустройстве Сибирского края»126 и т.д. Только 19 ноября 1926 г. ВЦИК утвердил «Положение о судоустройстве РСФСР» (далее – «Положение о судоустройстве» 1926 г.)127.
Укажем, что последующее развитие судебной системы было тесно связано с районированием страны, которое проводилось с 1924-1928 гг. Еще на XII съезде РКП(б), происходившим 17-25 апреля 1923 г., было решено признать «прежнее административно-хозяйственное деление республики не соответствующим новым политическим и экономическим потребностям страны»128. Вместе с тем признавалось, что «введение новой системы административно-хозяйственного деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного проведения»129. Поэтому ЦК партии было поручено принять меры к внесению большей планомерности в работу административно-территориального деления республики, считая разработанный Госпланом и административной комиссией Президиума ВЦИК план нового административно-хозяйственного деления лишь предварительной рабочей гипотезой, нуждающейся в дополнении, проверке и разработке на основании опыта.
В соответствии с решением XII съезда, старая система административного деления (волость-уезд-губерния) должна была быть заменена укрупненными административно-территориальными единицами (район-округ-край(область). В итоге реформы по районированию, к 1928 г. в РСФСР было образовано 15 автономных республик, 14 автономных областей, 5 областей, 33 губернии. 129 округов, 364 уезда, 1834 района, 3564 волости130. Как видим, вместо ожидаемого укрупнения административно-территориальных единиц происходило их фактическое дробление.
Новое районирование потребовало и реорганизации судебной системы, что и нашло своё отражение в «Положении о судоустройстве» 1926 г. Наркомюст сохранил принцип единой системы судебных учреждений на территории республики. Согласно ст. 2, в РСФСР действовала следующая единая система судебных учреждений:
а) народный суд
б) губернский или соответствующий ему суд;
в) Верховный Суд РСФСР (в автономных республиках – главный суд).
В краевых и областных административно-территориальных единицах вместо губернских судов организовывались и действовали краевые и областные суды; в автономных областях на правах губернских судов действовали областные суды.
«Положение о судоустройстве» 1926 г. сохранило и специальные суды, к числу которых (ст.4) относило:
а) Военные трибуналы – по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 8 Положения о военных трибуналах;
б) земельные комиссии – по делам земельным;
в) Высшую арбитражную комиссию и местные арбитражные комиссии – по делам о спорах об имущественных правах между государственными органами;
г) особые сессии народного суда в главных городах автономных республик, в центрах краевых и областных административно-территориальных объединений, областных, губернских и окружных городах и промышленных центрах по постановлениям пленумов соответствующих судов – для рассмотрения дел, связанных с нарушением Кодекса законов о труде.
«Реорганизация судебной системы, – отмечал К.А. Алакпаров, – дала ряд положительных результатов. Штаты судебных работников сократились в среднем на 20%. Пропускная способность народных судов возросла в среднем до 100-110 дел в месяц, главным образом, в связи с увеличением числа камер народных судов. По сравнению с губернскими судами значительно улучшилась судебная работа постоянных судебно-кассационных сессий, которые были освобождены от функций судебного управления»131.
При дальнейшем изменении административно-территориальной системы окончательно сложилась судебная система, включающая в себя следующие звенья: народный суд-окружной суд-краевой (областной) суд-Верховный Суд республики. Данная система оказалась чрезвычайно сложной и поэтому в ходе подготовки Конституции СССР 1936 г. она была упразднена.
Обратимся теперь непосредственно к рассмотрению порядка комплектования судейского корпуса. По справедливому утверждению Д.Б. Рубинштейна, вопрос комплектования распадается на три части: кто из граждан может быть народным судьёй, как замещаются судейские должности и каким образом судьи могут быть отозваны от исполнения их обязанностей132.
Квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на должность судей. Положение 1922 г. устанавливало, что народным судьёй мог быть избран любой гражданин или гражданка, не опороченные по суду, обладавшие избирательным правом и имевшие либо двухлетний стаж политической работы, либо трехлетний опыт работы в органах юстиции (для судей губернских судов ст. 41 устанавливала в качестве обязательного требования двухлетнего опыта работы на должности народного судьи или члена революционного трибунала). При этом закон не закреплял возрастного, образовательного, имущественного и каких-либо иных цензов, за исключением морального: на должности народных судей не могли быть избраны лица, исключённые из общественных организаций за порочащие их проступки и судимые за уголовные преступления.
Ст. 4 Основ 1924 г. в целом дублировала условия, предъявляемые к кандидатам на должность судей Положением 1922 г. Однако Основы 1924 г. не устанавливали срок стажа общественно-политической работы в общественных, профессиональных, рабочих организациях или практической работы в судах: этот вопрос Основы 1924 г. относили к ведению союзных республик.
Стаж был установлен в два года общественно-политической или три года практической работы «Положением о судоустройстве РСФСР» 1926 г. – актом, в части закрепления цензов для избрания на должности судей также повторившим с незначительными изменениями Положение 1922 г. В частности, уточнялся нравственный ценз: расплывчатую формулировку «опороченный по закону» заменял конкретный запрет избирать на должность судей лиц, осужденных за корыстные или порочащие преступления и т.д.
Такая система цензов, предъявляемых к кандидатам на должность народных судей, существовала в российском законодательстве вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г.
Порядок замещения судейских должностей по утверждению Д.Б. Рубинштейна, сводился, в законодательстве рассматриваемого периода, к сочетанию а) рекомендации кандидатов судебными учреждениями и б) выбором рекомендованных в судьи губернскими исполнительными комитетами советов. «Такая система, – писал автор, – представляет большие преимущества перед теми, которые применялись до революции у нас, и которые ныне проводятся законодательством западных государств»133. Как видим, правительство даже после окончания гражданской войны и перехода к мирному строительству отказалось от введения прямых выборов народных судей. На наш взгляд, это объясняется тем, что большевики нуждались в таком «верном», идеологически выдержанном составе судей, который бы поддерживал политику правящей партии. Между тем, прямые выборы судей в стране, где только закончилась гражданская война, где часть населения по-прежнему не одобряла политику большевиков, могли дать результаты, невыгодные правящей партии.
В результате, «Положение о судоустройстве» 1922 г. закрепило следующий механизм наделения судей полномочиями.
Судьи народных судов избирались губисполкомами по представлению губернского суда или народного комиссара юстиции по числу участков или районов народного суда данной губернии (ст. 12). Председатель, его заместители и члены губернского суда избирались губернским исполнительным комитетом и утверждались народным комиссаром юстиции, обладающим, сверх того, правом предлагать своих кандидатов на указанные должности (ст. 41). В случае неутверждения народным комиссаром юстиции кандидатов на должность председателя и заместителя председателя губернского суда и отсутствия у губисполкома иных, отвечающих требованиям закона лиц, такие могли быть «определяемы» народным комиссаром юстиции в порядке назначения (ст. 42).
Председатель и члены Верховного суда РСФСР утверждались Президиумом ВЦИК. Председатель Верховного Суда, его заместители и председатели судебной, военной и военно-транспортной коллегий, входящих в состав Верховного Суда, назначались Президиумом ВЦИК непосредственно, прочие же члены Верховного Суда – по представлению народного комиссара юстиции. Члены военной и военно-транспортной коллегии назначались Президиумом ВЦИК по представлению Революционного военного совета республики и народного комиссариата путей сообщения с заключением о них народного комиссара юстиции (ст.56).
«Положение о судоустройстве» 1922 г. устанавливало и сроки, на которые мог избираться судья. Так, как народные судьи, так и судьи губернских судов избирался на один год (ст.ст.13, 42) с правом переизбрания. Для судей Верховного Суда РСФСР «Положение о судоустройстве» конкретный срок полномочий не устанавливало.
«Положение о судоустройстве» 1926 г. внесло лишь незначительные изменения в процедуру наделения полномочиями соответствующих должностных лиц. Так, право избрания народных судей, наряду с губернскими исполнительными комитетами «в особо предусмотренных законом случаях» предоставлялось городским советам (ст. 16). Право избрания судей губернского суда по-прежнему оставалось за губернскими исполнительными комитетами с последующим утверждением народным комиссаром юстиции (ст. 41). Председатель Верховного Суда РСФСР и его заместитель, а также председатели всех коллегий без исключения назначались Президиумом ВЦИК непосредственно. Члены Верховного Суда утверждались Президиумом ВЦИК по представлению народного комиссара юстиции РСФСР, согласованному с Председателем Верховного Суда РСФСР.
Новеллой «Положения о судоустройстве» 1926 г. являлось установление процедуры избрания судей краевого (областного), окружного, суда, главного суда автономной республики.
Постоянный состав краевого суда избирался краевым исполнительным комитетом с последующим утверждением народным комиссаром юстиции РСФСР. Последний также обладал правом выдвигать и своих кандидатов на упомянутые должности (ст.112). Краевой исполнительный комитет утверждал также председателя, его заместителя и членов окружного суда – но по представлению соответствующих окружных исполнительных комитетов с заключением краевого суда (ст. 136). Председатель главного суда автономной республики и заместители председателя главного суда избирались центральным исполнительным комитетом, а члены главного суда утверждались центральным исполнительным комитетом данной республики по представлению народного комиссара юстиции республики (ст. 158).
Срок полномочий судей краевых (областных) судов, председателя и заместителей председателя главного суда автор также составлял один год (ст.ст. 112,158).
Таким образом, судей всех уровней фактически назначали органы исполнительной власти, хотя в законодательстве и встречалось упоминание терминов «утверждение», «избрание». Участие органов судебной власти в этой процедуре зачастую носило формальный характер.
Такая процедура наделения судей полномочиями получила противоречивые оценки современников.
За рубежом, в эмигрантской среде, встречались критические отзывы о подобной процедуре134. Советское правительство обвиняли в классовом подходе в судебной сфере, отсутствии независимости судей и т.д.
Советские юристы, наоборот, высоко её оценивали, полагая, что «кандидаты, представленные судебными учреждениями или НКЮ, путем избрания их исполнительными комитетами советов, пользуются большим доверием у населения, чем если бы они были просто назначаемы ведомством… Выбор судей советами обеспечивает в полной мере политически правильный подбор состава суда и гарантирует классовый подход к судебной работе… При выборах судей губисполкомами, а не самими судебными коллегиями (например, пленумом губсуда) устраняется возможность образования замкнутой касты судей, оторванных от политической жизни страны и далеких от понимания её потребностей»135. Я.Л. Берман положительно отзывался об ограничении в значительной степени права «местного усмотрения»136.
А.Я. Вышинский считал выборность и сменяемость судей основной заслугой советского правительства, противопоставляя их принципу несменяемости судей в буржуазных странах.
«Несменяемость буржуазных судей – фикция, – писал А.Я Вышинский. – Во все времена господства эксплуататорских классов судебные чиновники всегда подбирались в соответствии с классовыми задачами господствующего класса…»137 Периодичность избрания судей он видел гарантией правильного осуществления правосудия, ответственности судей перед своими избирателями: «Советская судебная система отвергает… лицемерный буржуазный принцип несменяемости судей… Но отвергая этот принцип, как и принцип так называемой судейской независимости, провозглашая принцип ответственности судей перед своими избирателями и своим государством и следовательно их сменяемости, советское судоустройство отвергает произвол в отношении судей, всякие попытки оказать на судей какое-либо личное или групповое влияние, как-либо влиять на судебное решение в личных или местных интересах, противопоставляя эти интересы интересам пролетарского государства и рабочего класса в целом»138.
Основания прекращения полномочий судьи. К основаниям прекращения полномочий судей «Положение о судоустройстве РСФСР» 1922 г. относило:
1) окончание срока полномочий. Данное основание в законе прямо не закреплялось; лишь ст.ст. 13 и 42 регламентировали сроки полномочий для народных судей и судей губернских судов соответственно;
2) отзыв. По-прежнему действовал принцип, что отзыв судьи осуществляет орган, его избравший. Поэтому «Положение о судоустройстве РСФСР» 1922 г. разграничивало порядок отзыва в зависимости от занимаемой должности. Народный судья отзывался на основании решения губисполкома. Инициатором отзыва мог выступать как наркомат юстиции, так и сам губиспоком. В последнем случае губисполком был обязан сообщить наркомату юстиции об отзыве с обязательной мотивацией решения (ст. 13).
Губисполкому предоставлялось также право отзыва председателя, заместителя председателя и членов губернского суда. Односторонний отзыв указанных должностных лиц постановлением губисполкома не допускался, обязательно требовалась санкция наркомата юстиции (ст. 42).
Председателя, заместителей председателя и членов Верховного Суда РСФСР мог отозвать только Президиум ВЦИК (ст. 57).
Закрепляя в «Положении о судоустройстве РСФСР» 1922 г. отзыв как основание прекращение полномочий судьи, законодатель по-прежнему не регламентировал причины его применения. Подобная правовая неопределенность во-первых приводила к катастрофической текучести кадров в судах, снятии судей с должности с голословным указанием на «несоответствие должности», «невнушение доверия» и т.д.139 Во-вторых, она стала основой для будущих «чисток», начавшихся уже в середине 1920-х гг. и приобретших массовый характер в 1930-е гг. Так, уже в мае 1925 г. наркомат юстиции санкционировал снятие с должности судей и прокурорских работников «за потерю классовой бдительности»140.
3) смещение с должности по суду или в порядке дисциплинарного производства. Отметим, что в ряде случаев имело место нарушение норм «Положения о судоустройстве РСФСР» 1922 г., когда губернский суд (далее – губсуд), усматривая в действиях судей преступления, предусмотренные Уголовным Кодекс ом 1922 г.141 (преимущественно речь шла о должностных преступлениях, регулируемых главой второй УК), ставил вопрос перед губисполкомом об отзыве судьи, а не привлечении его к суду142.
Данная практика не применялась, когда судья обвинялся в получении взятки: указанное преступление считалось одним из серьёзных, дискредитирующих облик советского судьи. Показательной является речь А.Я. Вышинского, произнесённая им на процессе по делу ленинградских судебных работников: группы из одиннадцати судей и следователей, которая «по предварительному между собой сговору, в нарушение своего служебного долга, явно подрывая авторитет судебной власти, в видах личного обогащения вступила на путь систематического взяточничества»143. Выступая на этом процессе в качестве государственного обвинителя, А.Я. Вышинский отметил: «Это дело имеет исключительное значение, так как здесь мы судим судей – тех, кто призваны быть первыми помощниками в деле государственного строительства, ибо без суда нет государства, ибо без суда нет государственного строительства, ибо только в том случае государство может рассчитывать на свою жизненность, если крепки его устои, если крепки его органы, если судьба этих органов находится в руках надёжных людей, если призванные защищать интересы государства – действительно достойные его защитники, какими являются и должны быть раньше всего наши судьи»144.
Взяточничество как должностное преступление предусматривалось несколькими статьями Уголовного Кодекса РСФСР 1922 г. Осознавая особую общественную опасность получения взятки судьями, законодатель ввёл в УК наряду со ст. 114 («получение лицом, стоящим на государственной, союзной или общественной службе, лично или через посредников в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего какого-либо действия, входящего в круг служебных обязанностей этого лица»), ст. 111, объявляющую преступлением «постановление судьями из корыстных или иных личных видов неправосудного приговора». Впрочем, по словам П. Соломона, «выдвижение конкретных обвинений судьям было редким делом, поскольку обвинения в коррупции оказывались труднодоказуемыми»145. Исследователь приводит пример, когда в 1926 г. одно дело завершилось оправданием обвиняемого, доказавшего, что автор доноса испытывает у нему личную неприязнь. Однако уже в 1928-1929 гг. пять судебных дел закончилось осуждением обвиняемых146.
Порядок смещения судей с должности в порядке дисциплинарного производства регулировался ст.ст. 69-84 «Положения о судоустройстве» 1922 г. Интересно отметить, что нормы Положения в части прекращения судебных полномочий во многом повторяли аналогичные нормы судебных уставов 1864 г., хотя еще в 1917 г. был провозглашён отказ от законов царского правительства.
Правом на возбуждение дисциплинарного производства в отношении судей общей юрисдикции обладали:
1) Прокурор Республики – в отношении всех без исключения лиц, работающих в судебных учреждениях РСФСР;
2) Председатель Верховного Суда и состоящий при Верховном Суде помощник Прокурора Республики – в отношении всех судебных работников, работающих в учреждениях, находящихся в ведении Верховного Суда, т.е. председателей коллегий и членов коллегий Верховного Суда, председателей и заместителей председателей губернских судов и равных им судов, губернских прокуроров и их помощников и всех состоящих при губернском суде должностных лиц;
3) председатели губсудов и губернские прокуроры – в отношении всех лиц, работающих в подведомственных губсуду учреждениях.
Поводами для возбуждения дисциплинарного производства, согласно ст. 73 «Положения о судоустройстве» 1922 г. являлись:
а) проступки, поведение или действия судебных работников, хотя бы и не наказуемые уголовными законами, но несовместимые с достоинством и назначением судебных деятелей. Перечень указанных проступков был законодательно не определён. На практике к ним относили, в частности, халатное или невнимательное отношение к служебным обязанностям, самовольный выезд из участка или самовольное оставление службы, волокита в производстве дел, отказ принять кассационную жалобу, поданную в положенный срок и т.д. Неудивительно, что большинство дел, возбуждённых по таким основаниям, прекращалось за отсутствием состава дисциплинарного производства147;
б) отмена Верховным Судом ряда приговоров и решений, вынесенных судебными работниками, по несоответствию таковых общему духу законов РСФСР и интересам трудящихся масс.
Дисциплинарное производство могло быть начато не позднее одного года со времени совершения поступка. Хотя зачастую непереизбрание обвиняемого на должность судьи автоматически влекло отказ от возбуждения в отношении него дисциплинарного производства148. Не имело значения, совершен ли судьёй проступок при исполнении им своих служебных обязанностей, или вне их.
Предварительный разбор дела происходил в дисциплинарной коллегии. Она собирала необходимые справки, требовала объяснения от обвиняемого и могла персонально поручить произвести расследование члену коллегии, или члену губернского суда, или народному судье, по принадлежности.
Явка обвиняемого для дачи личных объяснений на заседание в обязательном порядке не требовалась. Исключение составляли случаи, когда «в случае необходимости» дисциплинарная коллегия вызывала обвиняемого ко времени разбора дела.
При рассмотрении дела дисциплинарная коллегия не была связана никакими формальностями, процедура производства всецело зависела от усмотрения коллегии. Однако законодатель выдвигал условие, что »если коллегия выслушает заключение прокурора, то после него предоставляется слово обвиняемому».
В случае, если дисциплинарная коллегия усматривала в разбираемых деяниях признаки уголовно наказуемого деяния, она была обязана, приостановив производство, передать дело по подсудности следственным властям.
В порядке дисциплинарного производства налагались следующие взыскания:
а) замечание;
б) выговор;
в) перемещение и смещение на низшую должность;
г) отстранение от службы с запрещением работы в судебных должностях на срок.
Постановления дисциплинарных коллегий губернских судов могли быть обжалованы в семидневный срок в Верховный Суд. Постановления дисциплинарной коллегии Верховного Суда никакому обжалованию не подлежали.
Конституция СССР 1924 г., вводя в систему органов государственной власти Союза Верховный Суд СССР, не регламентировала порядок отзыва его членов. Этот пробел был восполнен постановлением ЦИК СССР от 14 июля 1924 г. «Наказ Верховному Суду Союза Советских Социалистических Республик»149. В ст. 2 Наказа законодатель указывал, что «Председатель, его заместитель и все члены Верховного Суда Союза ССР... назначаются Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и только им же могут быть отозваны или отстранены от должности».
«Положение о судоустройстве РСФСР» 1926 г. подтвердило основания прекращения полномочий судей, регламентированных «Положением о судоустройстве РСФСР» 1922 г., внеся лишь незначительную корректировку. Так, в связи с предоставлением городским советом право избрания народных судей, они так же наделялись правом отзыва (ст.16). Из-за введения новой административно-территориальной единицы – края – учреждались краевые суды. Основания прекращения полномочий устанавливались те же, что и для прочих судов; право отзыва принадлежало краевому исполнительному комитету при наличии санкции наркомата юстиции (ст. 112).
В дальнейшем законодательство, регулирующее основания прекращения полномочий судей, практически не менялось до второй половины 1930-х гг., когда в 1938 г., на основании Конституции СССР 1936 г., был принят закон «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик»150, кардинальным образом изменивший процедуру формирования судейского корпуса.
Рассматривая основания прекращений полномочий судей не следует забывать и законодательно не закреплённый, но на практике часто встречающийся добровольный уход с должности судьи. В анализируемый период престиж судейской профессии был чрезвычайно низок. Причиной этого выступали как тяжелое материальное положение судей151, так и их зависимость от органов исполнительной власти, чему в немалой степени способствовало сосредоточение в руках последней полномочий по выборам и отзывам судей (более подробно указанную проблему мы рассмотрим в следующем параграфе).
Итак, подведем итог. Победа большевиков в гражданской войне и переход к мирному строительству обусловили необходимость создания единого законодательства, регулирующего как судебную систему в целом, так и статус судей. Это было сделано в 1922 г., когда было принято «Положение о судоустройстве РСФСР». В дальнейшем, в связи с происходящими в стране политическими процессами, образованием СССР было принято новое «Положение о судоустройстве», однако оно лишь незначительно уточняло аналогичный акт 1922 г.
Нормы, регулирующие процедуру формирования судейского корпуса судов общей юрисдикции не аккумулировались в отдельном законе, а содержались в «Положении о судоустройстве РСФСР». В угоду идеологическим соображениям суд был поставлен под контроль исполнительной власти, чему немало способствовала процедура наделения судей полномочиями; предъявляемые цензовые требования обеспечивали пролетарский, но малоквалифицированный состав.
Специфика квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам на должность судей обусловила особенности состава судейского корпуса в рассматриваемый период.
На 1 января 1924 г. социальный состав судей в РСФСР выглядел следующим образом152: крестьяне – 56%, рабочие – 27%, служащие – 17%. По данным Наркомюста на 1 октября 1925 г., среди народных судей 86,3% были рабочие и крестьяне. В составе председателей и заместителей председателей губернских судов рабочих было – 29,8%, крестьян – 43,3%, служащих – 26,9; в составе губернских судов из 432 членов рабочие и крестьяне составляли 70%, служащие – 30%. Несколько иная ситуация сложилась в Верховном Суде РСФСР, где из 32 рабочих было 13 человек (40,7%), интеллигентов и служащих – 17 (53%) и крестьян – 2 (6,3%).
Наркоматом юстиции, так и самими судебными работниками неоднократно подчёркивалось, что «одной из основных задач, стоящих перед судом и прокуратурой – является орабочивание судебного состава»153. Эта же идея была озвучена на Пятом всероссийском съезде деятелей советской юстиции, состоявшемся 10-15 февраля 1924 г. в Москве154.
Политика, направленная на орабочивание состава судов нашла своё отражение в циркуляре Наркомата юстиции РСФСР от 15 апреля 1924 г. 155 В целях улучшения кадрового состава народных судов Губсудам рекомендовалось «удалять» тех народных судей, «которые проявили в своей деятельности неспособность к проведению правильной классовой политики, почему указанная мера, по общему правилу, не должна применяться к тем нарсудьям, которые принадлежат к рабочему классу и обнаруживают при разрешении дел правильный классовый подход, хотя бы они в данный момент еще недостаточно усвоили нормы действующего законодательства» (п. 6). Одновременно с этим Губсудам следовало привлекать в качестве судей лиц «из среды пролетарских масс». При этом в циркуляре строго оговаривалось, чтоб для этой цели «были использованы лица, прошедшие курс специальной подготовки к судебной деятельности, а также выдержавшие испытание в специальных комиссиях при губсуде» (п.7). Подготовка «выдвиженцев от станка» сводилась, например, к прохождения ими юридических курсов при губернских (окружных) судах156.
Из года в год неуклонно повышался процент членов коммунистической партии большевиков. Если на начало 1923 года члены РКП(б) среди судей составляли 63%, то на 1 января 1924 года - 68,7%. На 1 октября 1925 г. члены и кандидаты ВКП(б) составляли уже 83,3%. Среди председателей губернских судов, а также судей Верховного Суда РСФСР все 100% являлись членами партии.
Уже в начале 20-х годов правительство проводило прямую связь между высокой численностью оправдательных приговоров и отсутствием или незначительным количеством в судах коммунистов. В связи с этим органам судебного управления на местах предписывалось в тех губерниях, где судей-коммунистов совсем нет, или где они в меньшинстве, «надлежит судей, обнаруживших опыт в следственном деле, использовать в качестве следователей, одновременно принимая все меры к привлечению на должность Народных Судей лиц с определенным партийным стажем»157.
По полученному образованию народные судьи распределялись следующим образом: высшее образование имели 10% (из них 8,1% окончили юридические факультеты), среднее – 17,5 %, низшее – 72,5 %. В числе председателей губернских судов лиц с высшим образованием было 8,2%, со средним – 20,9 и с низшим – 70,9%; из губернских судей высшее образование имели 17%, среднее – 21%, низшее – 62%. В числе председателей губернских судов лиц с высшим образованием было 8,2%, со средним – 20,9 и с низшим – 70,9%; из губернских судей высшее образование имели 17%, среднее – 21%, низшее – 62%. Из судей Верховного Суда высшее образование имели 11 человек (34,4%), с начальным и домашним образованием – 21 человек (65,6%).
Анализируя эти данные, следует согласиться с мнением Р.С.Абдулина, полагавшего, что народные судьи в большинстве своем имели общее начальное образование, но состав их укреплялся за счет привлечения к отправлению правосудия, прежде всего рабочих и крестьян, которые становились послушными исполнителями воли партии и исполнительных органов в лице комиссариатов юстиции. Недостаток же образования судей восполнялся длительной практической работой и обучением на специальных курсах158. Судьи Верховного Суда имели более высокую квалификацию, что объяснялось той особой ролью, которую играл Верховный Суд РСФСР в судебной системе.
Следствием подобной кадровой политики правительства стала, по мнению СНК РСФСР «повсеместная слабость качественной работы судебных органов»159. Так, по материалам ревизий, проводимых НКЮ РСФСР и вышестоящими судами, было отмечено, что «качество судов явно неудовлетворительно… суды в приговорах… не указывают конкретную мотивировку обвинении осуждённых... Протоколы судебного заседания не отражают действительных обстоятельств дела»160.
В судах наблюдалась большая текучесть личного состава, что было связано с целым комплексом причин. Прежде всего, с тем сроком, на который избирались судьи (напомним, в большинстве судов он составлял один год, хотя предусматривалась и возможность переизбрания). Широко использовалось право отзыва, предоставленное губернским исполкомам ст.13 Положения. С целью оградить судей от произвола органов исполнительной власти, законодатель в указанной статье обязательным условием отзыва поставил предоставление «подробных мотивов отзыва Народному Комиссариату Юстиции».
Однако на местах эта норма не везде соблюдалась. Так, Президиум курского губернского исполнительного комитета Советов Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов в 1923 г. был вынужден обратиться в губсуд с письмом, в котором отмечалось: «До настоящего времени наблюдаются случаи возбуждения УИК-ами ходатайств об отзыве народных судей и нарследов, причем оснований к отзыву того или иного работника юстиции, а иногда и групп их, часто не приводится никаких, либо ходатайство об отзыве мотивируется голословным указанием на «несоответствие должности, «невнушение доверия» и т.д. « Далее губисполком совершенно справедливо отмечал, что «работа судебного аппарата не может протекать нормально и с той степенью интенсивности, которая диктуется настоящим моментом, ели судебные работники будут отзываться до истечения годового срока их полномочий... ГИК в последний раз предлагает возбуждать дело об отзыве судебных работников только при наличии серьезных оснований, подтвержденных достаточным фактическим материалом, дающим повод полагать, что оставление работника в занимаемой должности повлечет непоправимый ущерб в работе судебного аппарата или в корне нарушает судебную политику рабоче-крестьянской республики»161.
Обычной практикой для рассматриваемого периода стала ротация кадров. Типичной в этом плане представляется карьера С.А. Губарева, народного судьи Курской губернии. С 1900 по 1918 гг. он состоял на службе при Курском окружена суде сначала в должности секретаря, а затем - судебного пристава. С 1 января 1918 года в связи с упразднением старых судов пошел на «организацию революционных судов», был организатором Следственного комитета, уездного отдела юстиции съезда нарсудей и состоял в должности секретаря и исполнителя судебных решений. После разгрома белых состоял в должности секретаря и особоуполномоченного Уездного продовольственного совещания. С 20 июля 1920 г. уездным исполкомом был отозван из уездной продовольственной комиссии на должность народного судьи, в каковой должности пробыл до сентября 1920 г. Был отозван уездным исполнительным комитетом для работы в исполкоме и не прерывал там службы до 1 февраля 1921 года; постановлением уездного исполкома с введением новых земельных судов был переведен в земельный отдел в землеустроительство и состоял в должности заведующего земельно-правового отделения. С введением Земельных комиссий, в связи с сокращаем его должности некоторое время оставался без работы, но затем в очередной раз был избран народным судьей162.
Ещё одной причиной текучести кадрового состава стали чистки в рядах работников юстиции на протяжении всего рассматриваемого периода. Так, ещё в 1924 г. Нарком юстиции и Д.И. Курский в циркулярном письме председателям областных и губернских судов предлагал «усилить надзор за судработниками губ и облсудов, очистить их от преступного и неработоспособного элемента»163. Этот процесс принял такой размах, что уже в Циркуляре N 67 от 17 декабря 1924 года «О проверке личного состава сотрудников госучреждений» правительство было вынуждено специально подчеркнуть, что «массовая чистка, сопровождавшаяся в ряде мест таким же массовым увольнением сотрудников, является нецелесообразной и даёт нежелательные результаты, дезорганизуя работу учреждений»164. В том же циркуляре отмечалось, вместе с тем, что ЦК и ЦИК считают «абсолютно необходимым произвести проверку личного состава в порядке плановой работы органов РКК и КК по линии улучшения государственного аппарата»165.
Чистки судей продолжались на протяжении 20-х - 30-х гг., приобретя наибольший размах в 30-х годах. «В 1935 – 1936 гг. во время большой чистки из органов юстиции были изгнаны тысячи адвокатов и сотни судей, –отмечает А.Я. Кодинцев. – Чистка отличалась от чисток эпохи культурной революции тем, что некоторая часть «вычищенных» была арестована за совершение контрреволюционных преступлений. Чистка стала «прелюдией» Большого террора в органах юстиции СССР. По мнению П. Соломона, Большой террор состоял из трех процессов: чисток (с сентября 1936 г.), кампании бдительности (с февраля 1937 г.) и массовых арестов (с июня 1937 г.). Эти кампании также захватили и органы юстиции. Они превратились в сведение счетов между соперничающими лидерами и группами в системе правоохранительных органов»166.
На наш взгляд, немаловажную роль в текучести кадров играло и отсутствие реально действующего механизма гарантий независимости судьи. На местах суды подчинялись исполнительной власти, что регулировалась как актами местных властей167, так и распоряжениями центральной власти168; отмечались случаи ареста органами ОГПУ судебных работников без предварительного уведомления органов прокурорского надзора169 и т.д. А. Алакпаров полагает, что после принятия «Положения о судоустройстве РСФСР» 1926 г., в указанном документе «принцип независимости судей и подчинения их только закону совершенствовался в плане дальнейшего укрепления гарантий независимости суда, ограждения судей от вмешательства в их деятельность по осуществлению правосудия любых государственных и общественных организаций»170. Однако практика реализации данного нормативно-правового акта показала, что судьи продолжают оставаться зависимыми от органов исполнительной власти. Так, еще в 1935 г. в Верховный Суд РСФСР поступали жалобы на вмешательство исполнительных органов в работу судей171.
20 декабря 1935 г. Верховный Суд РСФСР был вынужден приказом № 409 обязать членов Верховного Суда РСФСР, членов краевых (областных) и окружных судов выявлять на местах случаи подобного вмешательства и принимать необходимые меры. «Ни один такой факт не должен оставаться нерасследованным, – отмечалось в приказе, – не доведённым до конца в соответствующих руководящих органах»172. Однако, в рамках исследуемого периода проблема так и осталась нерешённой.
На протяжении рассматриваемого периода правительство предпринимало ряд мер для совершенствования кадрового состава судей, прежде всего, направленные на улучшение их образовательного уровня. «Одним из наиболее слабых мест наших кадров, – признавал А. Я. Вышинский в 1932 г. – все ещё остаётся их теоретическая и техническая подготовка. Мы существенно страдаем по части овладения техникой нашего дела»173.
Судебная реформа 1922 г. оказала немаловажное влияние на улучшение образовательного состава судей.
С одной стороны, законодательно по-прежнему не был установлен образовательный ценз (впрочем, он и не мог быть установлен в силу низкой грамотности российского народа в целом).
С другой, в ходе подготовки реформы 1922 года руководством Наркомюста было пересмотрено отношение к процессу подготовки судей и к юридическому образованию в целом. «С появлением новых реалий в экономической жизни страны, – справедливо отмечает И. Л. Лезов, – и нового понимания самой сущности права, такая форма юридического образования, как краткосрочные курсы при Академии Общественных наук и её подразделениях, демонстрировала свою полную нежизнеспособность»174.
Закон «О введении в действие Положения о судоустройстве РСФСР», принятый 17 ноября 1922 г., фактически устанавливал в России новый уровень юридического образования – средний специальный. Так, п. «б» ч. 3 указанного постановления обязывал Народный комиссариат юстиции и Главный Комитет Профессионально-Технического Образования в кратчайший срок разработать и внести в Совет Народных Комиссаров законопроект об открытии в течение 1923 года не менее 10 юридических школ на местах и одной высшей юридической школы в Москве для своевременной подготовки достаточного кадра опытных судебных работников.
Уже 22 декабря 1922 г. СНК РСФСР принимает постановление «Об открытии юридических курсов»175. |
