*(63). Разрешение же обращений, в свою очередь, представляет собой действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на проверку фактов, изложенных в обращении, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятие мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, удовлетворению содержащихся в обращении просьб и требований, связанных с полным восстановлением нарушенных прав, свобод и законных интересов, извещению авторов обращений о принятых мерах*(64).
2. Часть первая рассматриваемой статьи указывает функции государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица при рассмотрении обращения.
3. В первую очередь в круг их обязанностей входит обеспечение соблюдения при рассмотрении обращения граждан основных принципов такого рассмотрения (не следует путать с принципами реализации гражданами права на обращение): объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения. Под всесторонностью рассмотрения обращения следует понимать изучение требований гражданина с точки зрения законности, обоснованности, логичности, справедливости, отсутствия нарушений прав и интересов иных лиц при удовлетворении требований гражданина, наличия доказательств (материалов или иной информации), подтверждающих нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя. Исследовано должно быть, полностью все обращение, вне зависимости от его объема. Недопустимо исследование в государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом лишь выдержек из документа.
Принцип объективности характеризует одинаковое отношение и одинаковый подход к рассмотрению обращения абсолютно любых лиц, вне зависимости от пола, расы, возраста, национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, профессиональных и дружеских связей, личных знакомств. К сожалению, на практике этот принцип не всегда соблюдается в силу субъективного предпочтения отдельных категорий лиц. В некоторых иностранных нормативных актах прямо закреплены основы объективности при рассмотрении обращений граждан. Так, пункт 7 части 2 статьи 11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 19 июня 1995 года N 2340 "О порядке рассмотрения обращений граждан" вообще обязывает органы и должностных лиц исключать случаи возложения проверок на лиц, в отношении которых имеются основания полагать, что они не заинтересованы в объективном решении вопроса.
Своевременность рассмотрения обращения означает, во-первых, соблюдение сроков установленных статьей 12 комментируемого закона (30 дней с момента регистрации обращения; в отдельных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней), а во-вторых: рассмотрение обращения до того, как наступили обстоятельства, о которых предупреждал гражданин в своем обращении. Так, например, если гражданин в обращении указывает на появление трещины в стене какого-либо здания, о пожароопасности или взрывоопасности строений или иных объектов, то даже за предусмотренный законом тридцатидневный срок (не говоря уже о ситуации, когда правомерно добавляются дополнительные 30 суток) может случиться несчастье.
Кроме указанных в комментируемом нормативном акте, к важнейшим принципам рассмотрения обращений граждан следует отнести законность, демократичность, доступность и равенство граждан при обращении. Под законностью следует понимать соответствие деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, при рассмотрении обращений граждан, комментируемому закону и иным нормативным актам, принятие решений по вопросам, поставленным в обращении, решения в точном соответствии с законодательством Российской Федерации. Доступность обращений означает возможность без каких-либо препятствий направить обращение в компетентный орган или должностному лицу. Требования демократичности и равенства граждан при обращении тесно связаны. Они означают, что не должно устанавливаться никаких предпочтений при приеме и рассмотрении обращений граждан, все вопросы должны решаться демократическим путем в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества в целом. Кроме того, многие авторы относят к содержанию принципа доступности открытость работы органов публичной власти обществу, невозможность отказать в принятии обращения по формальным обстоятельствам*(65).
4. Региональное законодательство так же уделяет существенное внимание установлению принципов работы с обращениями граждан. Так, согласно ст. 4 Закона Томской области от 26 сентября 1996 года N 339 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" (действующего в редакции Закона Томской области от 08.01.2003 г. N 2-ОЗ), основными принципами в работе с обращениями граждан являются демократичность, доступность, законность, гласность, полнота рассмотрения вопросов, поставленных в обращениях граждан, принятие в пределах компетенции органами государственной власти и органами местного самоуправления исчерпывающих мер для восстановления прав и интересов, как отдельных граждан, так и трудовых коллективов и групп населения, устранение причин, порождающих жалобы.
5. Зарубежем, в определении принципов рассмотрения обращений граждан имеется значительная специфика. Так, в Великобритании единая процедура слушания дел по жалобам в трибуналах не установлена, однако требуется соблюдение принципов, так называемого "естественного правосудия", поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его*(66).
6. Когда гражданин, при личном присутствии, может внести определенные пояснения, объяснить какие-либо факты или указать на определенные обстоятельства, или по иным причинам личное участие желательно, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обязаны обеспечить его присутствие при рассмотрении обращения. В комментируемом Федеральном законе не урегулированы последствия неявки гражданина, если при рассмотрении обращения, если его личное присутствие будет признано необходимым. В этой связи показателен пример законодательства Республики Мордовия. Согласно ч. 3 ст. 16 Закона Республики Мордовия "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия", Неявка на личный прием по неуважительным причинам гражданина, подавшего обращение, не препятствует рассмотрению обращения. Признав необходимым личное участие в рассмотрении обращения гражданина, подавшего обращение, должностное лицо вправе перенести его рассмотрение на новый срок, но не более чем на один месяц.
При повторной неявке гражданина, подавшего заявление, жалобу или ходатайство, без уважительных причин заявление, жалоба или ходатайство остаются без рассмотрения, если их невозможно рассмотреть в отсутствие гражданина.
7. Как правило, обращения граждан передаются непосредственно руководителю соответствующего отдела учреждения, который определяет конкретного исполнителя. Исполнителю поручается рассмотрение вопросов, изложенных в обращении, по существу и подготовка проекта ответа.
8. Пункт второй части 1 комментируемой статьи закрепляет правомочие органа или должностного лица, рассматривающих обращение, запрашивать дополнительные документы и материалы, необходимые для разрешения вопросов по существу, если представленной в обращении информации недостаточно. Запрос компетентным органом или должностным лицом информации у другого государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица обязателен для исполнения ими. Предоставление документов и материалов должно быть произведено в срок не позднее 15 дней со дня получения запроса. Освобождены от такой обязанности только органы предварительного следствия и дознания, а так же органы судебной системы. Это связано с необходимостью соблюдения тайны следствия и суда. Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"//"Собрание законодательства" РФ, 01.08.2005 г., N 31, ст. 3233), закрепляет следующий порядок исполнения запросов иных органов и должностных лиц: Поступившие в федеральный орган исполнительной власти запросы иных федеральных органов исполнительной власти о предоставлении информации (экспертиз, заключений), необходимой для реализации их полномочий или исполнения поручений, направляются структурным подразделением, обеспечивающим организацию документооборота, в соответствующие структурные подразделения.
В случае если информация запрашивается для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.
Ответ на запрос подписывается заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти, а в федеральных министерствах - заместителем министра или директором департамента.
В случае если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.
Запросы, поступающие в соответствии с законодательством Российской Федерации из правоохранительных органов, исполняются в федеральном органе исполнительной власти в указанный в запросе срок, а если срок не установлен - в течение 30 дней. В случае, если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в указанный в запросе срок, руководитель (заместитель руководителя) федерального органа исполнительной власти направляет инициатору запроса ответ о невозможности его исполнения в срок с указанием причин, а также возможного срока исполнения запроса.
9. Законодательство о деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц может предусматривать дополнительные правомочия по проверке обращений граждан. Так, Уполномоченный по правам человека, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации*(67)" закрепляет следующие его полномочия при проведении проверки по жалобе:
- беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
- запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
- получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
- проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
- поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
- знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.
Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.
Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются (ст. 22 указанного Федерального конституционного закона).
При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом (ст. 25).
10. Вопросу получения дополнительных доказательств при проверке обращений граждан имеет большое значение в практике реализации гражданами своего конституционного права. Поэтому, региональное законодательство так же уделяет ему существенное внимание. Так, согласно ст. 8 Закона Еврейской автономной области от 29.10.2003 г. N 211-оз "Об обращениях граждан", при подаче обращения гражданину (гражданам), в случае необходимости, может быть предложено представить доказательства фактов, изложенных в обращении или указать их местонахождение.
Доказательствами являются любые достоверные сведения о фактах, на основании которых орган или должностное лицо, рассматривающие обращение, устанавливают наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения обращения. При рассмотрении повторных обращений граждан к нему прилагаются материалы предыдущего рассмотрения.
Если представленные доказательства недостаточны, орган или должностное лицо, рассматривающие обращение, предлагают гражданину (гражданам) представить дополнительные доказательства или собирают их самостоятельно.
По официальным запросам органов и должностных лиц государственные органы области, органы местного самоуправления на территории области, предприятия, учреждения и организации обязаны представлять акты, необходимые документы и материалы, имеющие значение для рассмотрения обращений граждан в качестве доказательств, за исключением тех, которые содержат государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну или для которых установлен особый порядок представления.
Должностные лица, виновные в умышленном непредставлении истребуемой информации, несут дисциплинарную либо административную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Закон г. Москвы от 18 июня 1997 года N 25 "Об обращениях граждан" (с изменениями на 21 июня 2000 года) содержит следующую регламентацию получения дополнительной информации по обращениям граждан: согласно ст. 10 Закона, лицо, подавшее обращение, в случае необходимости представляет доказательства, обосновывающие содержащиеся в нем требования. Если представленных доказательств недостаточно, орган власти города или должностное лицо, рассматривающее обращение, предлагает заявителю представить дополнительные сведения либо собирает их по собственной инициативе, когда лицо, подавшее обращение, ссылается на отсутствие условий, необходимых для сбора дополнительной информации. Общеизвестные обстоятельства и факты, установленные вступившим в законную силу решением суда, не подлежат доказыванию. Важным преимуществом этой нормы перед аналогичными нормами комментируемого Федерального закона является закрепление правила об общеизвестных фактах. Общеизвестные факты признаются таковыми, поскольку они известны неограниченному кругу лиц. Однако признание фактов общеизвестными зависит от воли рассматривающего обращение лица. Гражданин должен подтвердить общеизвестность фактов. В отношении общеизвестных фактов действует аксиома, применяемая еще юристами древнего Рима: manifestum non eget probatione (общеизвестное не нуждается в доказательстве). Общеизвестные факты могут быть поделены на известные на всей территории страны (даты рождения или смерти знаменитых людей, даты крупных катастроф, терактов, событий общественной или политической жизни), известные на некоторой локализованной территории (субъекте Федерации, городе и др.), ноторные факты, то есть факты, легко подвергаемые проверке (температура воздуха в определенный день), научные факты (общеизвестные физические, химические, технологические, термические, механические свойства вещей). По аналогии с процессуальными отраслями права (гражданским процессуальным правом, уголовно-процессуальным, арбитражным процессуальным) можно предложить закрепление в комментируемом законе положений и о преюдициальных фактах. Так, например, на наш взгляд, при рассмотрении обращения гражданина, не требуют повторного доказывания, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением, определением, решением по ранее рассмотренному гражданскому делу, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда, вступившим в законную силу приговором. Не ясно, почему законодатель не уделил внимания данному вопросу.
Закон Свердловской области от 9 января 1998 г. N 4-ОЗ "Об обращениях граждан" так же содержит подробную регламентацию работы с доказательствами при обращении граждан. Согласно ст. 8 этого закона, при подаче обращений гражданами в случае необходимости должны быть представлены доказательства или указано место их нахождения.
Доказательствами являются любые достоверные фактические данные, на основании которых орган либо должностное лицо, рассматривающие обращения граждан, устанавливают наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования, содержащиеся в обращении, и иные обстоятельства, имеющие значение для разрешения соответствующего обращения.
Доказательства представляются гражданами, подавшими обращение. Доказательства могут представляться также и иными лицами, заинтересованными в принятии решения по обращению.
Если представленные доказательства недостаточны, органы или должностные лица, рассматривающие обращение, предлагают гражданам представить дополнительные доказательства или собирают их по собственной инициативе в соответствии со своей компетенцией.
Обстоятельства, которые признаны общеизвестными, не доказываются.
Факты, установленные вступившим в законную силу решением или приговором суда, не подлежат повторному доказыванию.
Таким образом, данная норма содержит некоторые заимствования из процессуальных нормативных актов, позволяющие оптимизировать работу с доказательствами. Требование об обязательном указании гражданина места нахождения доказательства способствует его оперативному истребованию, включению в состав доказательств и оптимизации процесса его получения. Разрешение на предоставление доказательств иными лицами, заинтересованными в принятии решения по обращению содействует оптимизации формирования пакета доказательств, а так же если лицо, предоставляющее доказательства имеет свой интерес в исходе дела, не совпадающий с интересом обратившегося или, даже, противоречащий ему, то с помощью данной нормы вводится элемент состязательности.
Даже ведомственные нормативные акты учитывают правила преюдиции. Так, согласно ч. 4.14 Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3), при разрешении жалоб и заявлений граждан, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации факты, установленные вступившим в законную силу решением или приговором суда, повторному доказыванию не подлежат, за исключением вновь открывшихся обстоятельств.
11. Орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны принять все меры к восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан или защите от их нарушения. Части 1 и 2 ст. 14 Закона Республики Адыгея от 7 июля 2003 г. "Об обращениях граждан" предусматривают конкретные меры по восстановлению прав граждан. Согласно указанным нормам органы местного самоуправления и их должностные лица при рассмотрении обращений граждан в пределах своей компетенции обязаны принимать обоснованные решения по обращениям граждан, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений, отменять или изменять решения в пределах своей компетенции или ставить вопрос перед компетентными органами об отмене или изменении решения, нарушающего права и законные интересы заявителя или других лиц.
Закон Свердловской области от 9 января 1998 г. N 4-ОЗ "Об обращениях граждан" предусматривает даже особенности исполнения решений по обращениям граждан. Согласно ст. 22 этого закона, орган или должностное лицо, принявшие решения по обращениям граждан, самостоятельно исполняют их, а в случае необходимости направляют поручения исполнителям.
Жалоба не считается разрешенной до момента исполнения принятого по ней решения. Если решение не может быть исполнено в установленные сроки, исполнитель дает письменный ответ органу или должностному лицу, принявшему решение по жалобе, с указанием причины задержки и срока окончательного исполнения решения. Ответ исполнителя ставится на контроль до полного осуществления намеченных мер.
Если жалоба удовлетворена полностью или частично, орган или должностное лицо, принявшие решение по жалобе, обязаны принять в соответствии с их компетенцией необходимые меры по восстановлению нарушенных прав граждан, включая меры по принесению им извинения в письменном виде, а также по просьбе граждан проинформировать об этом заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.
Решения по обращениям граждан не могут считаться исполненными на основании документа, в котором сообщается о предполагаемых мерах по их реализации.
12. Компетентные органы и должностные лица, принявшие обращение гражданина, обязаны дать на него ответ. Исчерпывающий перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа, предусмотрен статьей 11 комментируемого закона. Законом предусмотрена строго письменная форма ответа. Закон Чукотского автономного округа от 25 декабря 2004 г. "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления Чукотского автономного округа" более подробно регламентирует процедуру подготовки ответа. Согласно ч. 5 ст. 3 этого Закона, ответы на обращения граждан направляются за подписью руководителя органа местного самоуправления.
Текст ответа должен излагаться четко, последовательно, кратко, исчерпывающе давать ответ на все поставленные в обращении вопросы. При подтверждении изложенных в обращении фактов в ответе следует указывать, какие приняты меры.
В случае частичного или полного отказа в удовлетворении требований, содержащихся в обращении, в ответе также указываются мотивы отклонения со ссылкой на конкретные нормы федерального законодательства, законодательства Чукотского автономного округа, муниципальные правовые акты и порядок обжалования соответствующего решения.
Если на обращение дается промежуточный ответ, то в тексте указывается срок окончательного разрешения обращения.
Ответы на обращения граждан направляются в течение трех дней со дня принятия по ним соответствующего решения.
Законодатель г. Пензы в Положении от 25 сентября 1998 г. N 230/22 "О порядке рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления г. Пензы" закрепил основные требования к ответам на обращения граждан. В ответах на письменные обращения граждан не допускается:
- взаимоисключающая по содержанию информация;
- формальный подход к решению поставленных в письме вопросов;
- отсутствие информации о мерах, принятых с целью устранения выявленных недостатков;
- отсутствие аргументов в пользу изложенной позиции, если она противоречит доводам корреспондента;
- отсутствие информации о результатах рассмотрения хотя бы одного из поставленных в письме вопросов;
- отсутствие информации о продлении сроков рассмотрения (если таковое имеется) с сообщением об этом авторам письма.
Закрепление подобной нормы и в комментируемом Федеральном законе является насущной необходимостью. Зачастую должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления дают, с формальной точки зрения, законный ответ, а фактически же - обычную "отписку". Центр стратегических разработок (ЦСР) нашел способ бороться с нерадивыми чиновниками, которые отвечают отписками в ответ на претензии граждан и организаций. Эксперты предлагают создать при министерствах независимые апелляционные коллегии и побудить граждан объединяться в общества "потребителей государственных услуг". При каждом министерстве можно создать независимые "апелляционные коллегии", а интересы получателей государственных услуг должны представлять общественные организации по аналогии с Конфедерацией обществ потребителей |
