07АП-2485/2009 (1).
Инспекция Федеральной налоговой службы по городу Кемерово обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Инспекции Федеральной налоговой службы № 15 по Новосибирской области о признании недействительным решений от 11.03.2008 года №489А, №489А.1, №489А.2, №489А.3, №489А.4, №489А.5 о государственной регистрации юридического лица.
Определением от 04.02.2009 года Арбитражный суд Новосибирской области прекратил производство по делу № А45-317/2009-46/11.
Прекращая производство по делу со ссылкой на пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, суд первой инстанции указал, что налоговые органы не могут предъявлять подобные требования друг другу, в данном случае отсутствует предмет спора, который может быть рассмотрен в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.
Аналогичный пример, дело № 07АП-1267/2009.
Инспекция Федеральной налоговой службы по г. Кемерово Кемеровской области обратилась в арбитражный суд с заявлением к Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 13 по г. Новосибирску о признании недействительным решения от 24.04.2008 г. № 1389А о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы ООО «Сибкран Маркет».
Определением Арбитражного суда Новосибирской области от 16 декабря 2008 года производство по делу № А45-19695/2008-46/500 прекращено. Арбитражный суд, считая, что налоговые органы не вправе предъявлять друг к другу требования, вытекающие из осуществления возложенных на них законом функций, прекратил производство по делу.
В таких случаях, руководствуясь статьей 156, пунктом 2 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд отменял определения судов первой инстанции и направлял вопрос о рассмотрении заявленных требований в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
В настоящее время практика Седьмого арбитражного апелляционного суда основывается на том, что за налоговыми органами следует признавать право на обращение в суд с требованиями о признании государственной регистрации недействительной6, так как на данное право прямо указывает законодатель в пункте 11 статьи 7 Закона «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991 года № 943-1.
Следует отметить, что некоторые постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда по данной категории дел являются небесспорными и несоответствующими вышеназванной позиции. Представляется, что данный факт не может рассматриваться как определенная тенденция в судебной практике суда, так как такие постановления являются единичными.
Показательным в этом плане является следующий пример из практики Седьмого арбитражного апелляционного суда – дело № 07АП-6416/2008.
Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 5 по Республике Алтай обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением к Обществу с ограниченной ответственностью «ТД «Идеал» о признании недействительной государственной регистрации смены места нахождения за государственным регистрационным номером 2080411006091.
Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 22 августа 2008 года требование заявителя удовлетворено.
Не согласившись с решением суда, ООО «ТД «Идеал» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение Арбитражного суда Республики Алтай от 22 августа 2008 года отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных налоговым органом требований.
Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции указал следующее:
«Апелляционный суд считает неправомерным удовлетворение судом первой инстанции заявленных Межрайонной ИФНС России № 5 по Республике Алтай требований, поскольку предметом спора является государственная регистрация, осуществленная самим заявителем. Данная позиция подтверждается правоприменительной практикой (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.11.2008 г. № Ф04-6995/2008(15901-А45-26) по делу № А45-5852/2008-41/135).
Учитывая изложенное, апелляционная инстанция считает, что Арбитражным судом Республики Алтай в решении от 22 августа 2008 г. по делу № А02-181/2008 допущено нарушение норм процессуального права, которое привело к принятию неправильного решения, поскольку заявитель сам осуществил оспариваемую государственную регистрацию и обратился в суд в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Однако данная статья не предусматривает право государственных органов оспаривать в суде свои ненормативные правовые акты, решения, действия, (бездействия), поскольку заявитель и ответчик не могут совпадать в одном лице».
Поддерживая позицию арбитражных судов, которые допускают фактическое совпадение в одном лице заявителя и заинтересованного лица по данной категории дел, в тоже время в оправдание данной позиции необходимо указать следующее.
Понятие налоговых органов дано в статье 1 вышеназванного Закона, которая определяет налоговые органы Российской Федерации как единую систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля и надзора за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов. Из данного определения видно, что в компетенцию налоговых органов не входит государственная регистрация юридических лиц.
В соответствии со статей 2 указанного Закона, единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов.
Статья 2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» относит определение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию, к компетенции
Правительства РФ. В Постановлении Правительства РФ от 17 мая 2002 года № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» этим органом названо Министерство РФ по налогам и сборам. Пунктом 15 Указа Президента РФ от 09 мая 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» МНС России было преобразовано в Федеральную налоговую службу, находящуюся в ведении Министерства финансов РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2004 года № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» ФНС России, являясь правопреемником МНС России, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, ФНС России является многофункциональным органом исполнительной власти. К числу функций, возложенных на данный государственный орган, относятся как функция налогового органа, так и функция уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. Но это, как представляется, совсем не означает смешения двух указанных различных направлений деятельности исполнительной власти. Из приведенных положений законодательства отнюдь не следует, что государственную регистрацию юридических лиц осуществляют налоговые органы. Это - самостоятельная функция, самостоятельное направление деятельности и предмет ведения исполнительной власти, которая действующим законодательством возложена на тот орган исполнительной власти, который является налоговым органом.
Более того, нельзя оставить без внимания тот факт, что норма пункта 11 статьи 7 Закона РФ «О налоговых органах в Российской Федерации» была введена в действующее законодательство ранее возложения на органы Федеральной налоговой службы России функций регистрирующего органа.
Однако трудно не согласиться, что осуществление функций налогового органа и уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, одним и тем же субъектом исполнительной власти действительно порождает проблемы в правоприменительной практике.
На данное обстоятельство не раз обращалось внимание и в юридической литературе. Так, например, один из авторов подчеркивает, что «во избежание подобных случаев следует до конца решить одну из задач административной реформы в стране: устранить параллелизм и дублирование государственных функций различными ведомствами и назначить единый орган для регистрации всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, коим должна быть Федеральная регистрационная служба. Органы же Федеральной налоговой службы должны сосредоточить свои усилия именно на вопросах уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей»7.
Другой автор, исследуя данный вопрос посредством сравнительно-исторического метода, обращает внимание на следующее.
«Государственная регистрация юридических лиц - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. В цивилизованных странах издавна сложилась и достаточно успешно функционирует система мер по осуществлению регистрации, существует разветвленная сеть регистрирующих органов. Организация деятельности этих органов в зарубежных странах базируется на общих принципах, выработанных международным опытом, но в зависимости от специфики государственного устройства и управления, национальных традиций строится по-разному. В большинстве стран государственную регистрацию всех юридических, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, осуществляют органы юстиции или же суды. Причем часто это - непременное условие их деятельности. В Германии, например, согласно Германскому гражданскому уложению (параграфы 21, 22, 51) такими правами обладают только суды. По такому же пути пошли Франция (Декрет от 30 мая 1984 г.) и Польша (Закон от 20 августа 1997 г.).
Российское гражданское законодательство не отличалось стабильностью в регулировании вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц. Так, в соответствии с первоначальной редакцией статьи 51 ГК РФ юридическое лицо подлежало государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. На практике, однако, субъекты Российской Федерации были вынуждены решать проблемы регистрации юридических лиц самостоятельно. В каждом субъекте были сформированы свои реестры и соответствующие информационные базы данных, которые содержали разрозненные сведения о зарегистрированных юридических лицах. Продолжительное время указанные реестры велись без соблюдения единых требований к документации, формам учета и контроля. Поэтому установление нового порядка регистрации юридических лиц стало насущной потребностью.
Логика составителей Постановления Правительства № 319 сводилась, очевидно, к тому, чтобы в руках Министерства РФ по налогам и сборам (ныне ФНС) наряду с его фискальными функциями оказались и функции государственной регистрации юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей. Такое сочетание функций, если следовать данной логике, конечно же, преследовало, в конечном счете, цель повышения эффективности работы по взысканию налогов. При этом другой федеральный орган исполнительной власти с характерным наименованием - Федеральная регистрационная служба, - находящийся в ведении Министерства юстиции РФ, к ФНС России никакого отношения не имеет. В соответствии с Положением о Федеральной регистрационной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1315, Росрегистрация принимает решения: о государственной регистрации общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, иных юридических лиц; о государственной регистрации религиозных организаций и представительств иностранных религиозных организаций. Как видно, по существу Минюст России выполняет те же функции, что и налоговые органы, правда, в отношении других лиц. Принципиальное отличие в регистрационных действиях по процедурным (процессуальным) вопросам у налоговых органов и органов юстиции найти невозможно. Разница состоит только в категориях юридических лиц.
Также проблема заключается в отсутствии квалифицированных кадров в налоговых органах. Дело в том, что налоговым органам работа по государственной регистрации юридических лиц не свойственна и сотрудники этих органов прямо говорят тем, кто обращается к ним с заявлениями о регистрации юридических лиц, о своей некомпетентности во многих правовых вопросах, содержащихся в уставах, учредительных договорах. Они не разбираются в правомочиях органов управления, решениях о различных видах реорганизации юридических лиц, их ликвидации, последствиях этих решений и т.п. Сложные вопросы, требующие профессиональных познаний во многих областях гражданского, трудового, земельного, административного и других отраслей права, остаются вне поля зрения чиновников налоговых инспекций, где зачастую нет дипломированных юристов. Такое положение дел сложилось в большинстве налоговых инспекций ФНС России»8.
Следует заметить, что факт признания за налоговыми органами права, закрепленного в пункте 11 статьи 7 Закона «О налоговых органах Российской Федерации», несомненно, вызывает некоторые противоречия в применении законодательства.
Так, в вышеуказанной норме права законодатель использует термин «иск».
Как показывает арбитражная практика, в основном, суды не дают оценки тому, что требование налогового органа именуется как иск, и рассматривают дела о признании недействительной государственной регистрации в порядке административного судопроизводства, а именно в рамках рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (подпункт 2 статьи 29, Глава 24 АПК РФ).
Представляется, что такая формулировка нормы права свидетельствует о недостатке юридической техники, выражающемся в несогласованности указанного положения названного Закона с действующим арбитражным процессуальным законодательством, а также с пунктом 1 статьи 51 ГК РФ и статьей 1 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Несомненно, что данное обстоятельство не может рассматриваться как указание на возможность рассмотрения соответствующих обращений в рамках искового производства. В соответствии с частью 4 статьи 4 АПК РФ, обращение в арбитражный суд осуществляется в форме искового заявления по экономическим спорам и иным делам, возникающим из гражданских правоотношений. По делам, возникающим из административных и иных правоотношений, обращение в арбитражный суд осуществляется в форме заявления.
Другой вопрос – это определение надлежащего заинтересованного лица по данной категории дел9.
В юридической науке общепризнанным постулатом является положение о том, что общим признаком, объединяющим дела, возникающие из публичных правоотношений, является наличие публичного спора о праве, особенность которого – юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения10.
Поэтому в судебной практике встречается позиция, согласно которой по рассматриваемым делам налоговый орган выступает именно как заявитель, а другой стороной, исходя из вида судопроизводства, должен выступать субъект, ему подчиненный.
Как показывает анализ судебной практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, представленный в Справке11, в некоторых случаях суд разделяет именно эту позицию и признает надлежащим заинтересованным лицом само юридическое лицо, обращающееся в регистрирующий орган (см. постановления от 27.10.2008 № Ф04-5705/2008, от 27.10.2008 № Ф04-5990/2008, от 09.08.2007 № Ф04-5400/2007, от 07.08.2007 № Ф04-5213/2007, от 02.08.2007 № Ф04-5139/2007, от 24.07.2007 № Ф04-4978/2007).
Вместе с тем Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа оставляет в силе судебные акты, которыми удовлетворено требование, предъявленное одним налоговым органом другому налоговому органу, то есть налоговый орган также признается надлежащим заинтересованным лицом (см. постановление от 06.10.2008 № Ф04-5562/2008, постановление от 15.09.2008 № Ф03-4792/2008).
Более того, развивая данную тему, в вышеназванной Справке указано следующее:
«Сложившаяся судебная практика, а именно, практика рассмотрения споров между двумя налоговыми органами, которые не находятся в отношениях субординации, свидетельствует о том, что форма административного судопроизводства не должна применяться к таким спорам.
Являясь органами судебной власти, арбитражные суды не могут осуществлять правосудие в иных формах судопроизводства, чем это установлено в статье 118 Конституции РФ. Если пригодным для данного случая административное судопроизводство не является, то мы придем к выводу, что иного надлежащего вида судопроизводства для таких споров Кодекс не предусматривает, и, следовательно, не является однозначно неправильным вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что такой спор невозможен в сфере арбитражной юрисдикции.
Как представляется, исходя именно из указанных особенностей административного судопроизводства и характера спора, суды приходили к выводу о необходимости прекращения производства по делу.
Позиция о необходимости прекращения производства по делу была поддержана научно-консультативным советом Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа на заседании 05 июня 2008 года. По вопросу о возможности признания недействительной государственной регистрации юридического лица (изменений, вносимых в учредительные документы, касающиеся места нахождения юридического лица) в случае представления заявителем недостоверных сведений, были приняты следующие рекомендации. В соответствии с пунктом 11 статьи 7 Закона о налоговых органах налоговым органам предоставляется право предъявлять в арбитражном суде иски о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя. Вместе с тем, если в качестве заинтересованного лица (ответчика) налоговым органом, поставившим организацию на налоговый учет по новому месту нахождения и установившим недостоверность сведений, привлекаются налоговый орган, осуществивший государственную регистрацию недостоверных сведений относительно данной организации, то арбитражный суд, учитывая положения подпункта 14 пункта 1 статьи 31 НК РФ и главы 24 АПК, прекращает производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК.
Однако, данная практика, не будучи поддержанной другими судами кассационной инстанции, не получила распространения. В данный момент споры между налоговыми органами судами рассматриваются».
Представляется, что характерная для административного судопроизводства ситуация, когда заявление подается стороной, находящейся в состоянии подчинения по отношению к органу, чей административный акт оспаривается, действительно, является наиболее распространенной. Вместе с тем, часть 2 статьи 198 АПК РФ прямо предусматривает право государственного органа на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов в том случае, если они полагают, что оспариваемый ненормативный акт не соответствует закону, нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают препятствия для осуществления данных видов деятельности. Следовательно, государственный орган вправе обратиться в суд в защиту интересов других лиц; при этом обязательность нахождения государственного органа-заявителя в подчиненном положении к государственному органу-заинтересованному лицу из данной нормы не вытекает.
Так, в юридической литературе отмечается, что «публичное материальное регулятивное правоотношение, из которого спор возникает, не следует смешивать с самим административным спором как охранительным правоотношением. Возникая из отношений неравного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, выражающиеся в доказывании законности своих требований и возражений. В основу правового государства заложено правовое равенство гражданина и государства перед законом и судом. Государство является субъектом права, обладающим особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов права. В случае неправомерного использования государственными органами этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав граждан, между ними возможен спор о праве административном (публичном)»12.
Примечательно, что часть 2 статьи 198 АПК РФ приравнивает указанное право государственных органов к аналогичному праву на обращение в суд прокурора, который в любом случае не находится в подчинении тех органов, чьи акты оспаривает.
Однако некоторые специалисты ставят это право под сомнение, указывая в обоснование своей позиции на отсутствие у прокурора полномочий по обращению в арбитражный суд с подобными заявлениями, ибо вопросы ведения ЕГРЮЛ не относятся к сфере публичных отношений.
Следует согласиться с авторами, критикующими данное положение. «Судебная практика правильно определила, что отношения в сфере государственной регистрации юридических лиц являются публичными, поскольку внесение в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи является государственным актом, а Госреестр в целом – федеральным информационным ресурсом. В связи с этим доводы противников участия прокурора в рассматриваемых отношениях справедливо считаются необоснованными»13.
Позиция Седьмого арбитражного апелляционного суда по названному вопросу состоит в следующем:
В соответствии с подпунктом 2 статьи 29, частями 1, 2 статьи 198, статьей 199 АПК РФ заинтересованным лицом по указанной категории дел может быть только лицо, принявшее оспариваемый акт, совершившее оспариваемое действие (бездействие). Исходя из этого, заинтересованным лицом может являться только уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.
Таким образом, предъявление заявления о признании недействительной государственной регистрации к самому юридическому лицу, в отношении которого произведена данная государственная регистрация, является необоснованным с точки зрения действующего процессуального законодательства.
На практике данный вывод подтверждается рядом рассмотренных дел.
В частности, дело |
