© Олег Матвейчев, Артем Акопян, 2017
Скачать 4.46 Mb.
|
Социальная система, состоящая из живых людей с их разными менталитетами, верованиями, национальностями, языками, бессознательным, воспитанием отличается от живого организма больше, чем живой организм отличается от мертвого механизма. Отсюда должны быть выше требования к квалификации чиновника и, естественно, гораздо более высокий уровень оплаты труда и социальных льгот. Если же считать, что чиновники бездушные тупые винтики и таковым может быть любой и непонятно, за что они там получают деньги — все равно они там все воруют, то с таким подходом государство можно только разрушить, но никак не сделать эффективным. Что дает такой подход, когда вся деятельность чиновника жестко регламентирована и его личная инициатива сведена к нулю? Чиновник сейчас невероятно загружен разнообразными инструкциями, правилами, законодательными ограничениями. Ему приходится пахать сутками, только чтобы выполнить все необходимые требования. Он тратит на абсолютно ненужную бумажную работу львиную часть своего рабочего времени. Он вынужден согласовывать с юристами каждую букву в документах, чтобы просто соблюсти все законодательные формальности. Эффект от всего этого нулевой, зато разрастается гораздо худшая аппаратная болезнь — бюрократизация, которая, безусловно, гораздо худшее зло, чем коррупция. Если коррупция делает работу государства менее эффективной, и то не обязательно, зачастую она, напротив, стимулирует систему, то бюрократизация работу просто парализует. Лечить коррупцию увеличением бюрократии — это все равно, что тушить пожар бензином. Чиновник, деятельность которого тотально регламентирована, по сути, лишается своей субъектности. И не только потому, что ему в созданных условиях работы просто некогда проводить личные приемы граждан. Он просто никак не может повлиять на процесс работы. Его профессиональный и жизненный опыт, понятия о справедливости и целесообразности тех или иных решений, представления об общественной пользе, желание сделать нечто хорошее для людей — все это остается за рамками его работы. Даже если он был настроен сделать нечто полезное, он просто не может это реализовать, потому что ему мешают бесконечные инструкции, которые регламентируют каждый мельчайший шаг в его деятельности. Мы изначально убиваем любые добрые намерения, не даем применить профессионализм и реализовать талант. И это мы делаем в отношении честного и добросовестного чиновника. А что же с тем коррупционером, против которого и нагромождались все эти бюрократические препоны? Может, парализация инициативы и профессионализма честных и хороших чиновников — это хорошая плата за то, чтобы злые чиновники не смогли совершать зло? Изначальный смысл всех этих инструкций и ограничений непонятен уже никому, даже тем, кто придумывает новые все более жесткие правила, усложняя и без того до предела забюрократизированную работу. Чиновники уже и не пытаются разобраться в предназначении всех тех бумаг, которые вынуждены оформлять. Нагромождение инструкций уже давно достигло абсурдного уровня, и ни о какой прозрачности и простоте в оформлении госзаказов, которые провозглашались при введении системы конкурсов, уже и речи не идет. Но вся эта безумная бюрократическая громадина, разобраться во всех аспектах которой не могут даже юристы, профессионально занимающиеся этой сферой, является также и очень удобным пространством для поиска различных дыр в законодательстве. Эти дыры дают возможность злоупотреблений, которые впоследствии гораздо проще скрыть во всем этом колоссальном и скучном документообороте. В мутной воде легче ловить рыбу. «Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия», — писал Вольтер. Кто-то из античных классиков говорил то же самое: «Честным людям много законов не нужно». И надо культивировать честных людей в государстве, а не законы! У нас же совсем забыли о культивации честности, зато штампуют законы и инструкции в бесконечном количестве. Лица, которые в первую очередь настроены как раз на воровство, являются первыми выгодоприобретателями от бюрократизации процесса распределения бюджетных средств. Несмотря на все попытки борьбы с этими людьми, они всегда найдут способы обойти все эти правила и добиться своего. И нам хорошо известны такие примеры. Всегда можно и составить конкурсную документацию таким образом, что победителем сможет стать только нужный подрядчик, можно и без особого труда исключить из конкурса неугодных конкурентов или сделать так, что они просто не смогут участвовать в нем, или не узнают о том, что таковой проводится. Все эти законодательные нормы не работают против недобросовестных чиновников, зато они усложняют жизнь честным госслужащим. А казнокрадам они не только создают лучшие условия для воровства и возможность прятать свою деятельность в бесконечно сложной и запутанной процедуре, но и дают законодательные основания уходить от ответственности, поскольку лишая чиновников субъектности, мы перекладываем ответственность за принятые решения на бюрократические механизмы. Любой коррупционер может обставить свои махинации таким образом, что с точки зрения закона он будет абсолютно чист. Даже перед своим начальством он будет кивать на инструкции и правила, которыми он руководствовался, и это будет находить понимание, поскольку все согласны с абсурдностью этой системы. В инструкциях и регламентах задыхается все живое, уничтожается вся иммунная система административной власти, все жизненные силы организма уходят на то, чтобы усваивать бюрократические «лекарства» от коррупции. Сам же вирус все время мутирует и продолжает существовать в измученном теле пациента, которое отравлено бесчисленными пилюлями, побочные эффекты которых гораздо вреднее, чем сама болезнь. Газета «Ведомости» нашла экспертов, которые согласны с нашим мнением: «Рост экономики тормозит борьба с коррупцией К такому парадоксальному выводу пришли российские эксперты Бурный рост госрегулирования, а затем попытка заставить чиновников соблюдать все, часто противоречащие друг другу, инструкции привели к остановке экономики. Об этой связи стимулов государственного управления и экономического роста рассказал директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андрей Яковлев на конференции Ассоциации независимых центров экономического анализа, пишут «Ведомости». Любое ведомство стремится получить как можно больше ресурсов и влияния, способ достичь этого — расширение регулирования. Возможности бюрократов ограничиваются противодействием бизнеса и граждан — через давление на политиков. Но в России резкое ограничение политической конкуренции привело к бурному развитию конкуренции бюрократической. По оценкам Минэкономразвития, приводит цифры Яковлев, в 2003-2013 гг. принято свыше 180 000 нормативно-правовых актов — т. е. примерно по 50 в день, включая выходные и праздники: «Возникла система избыточного и часто противоречивого регулирования, и экономические агенты, предпринимая что-либо, почти гарантированно что-то нарушают». В таких условиях коррупция служила способом смягчить издержки избыточного регулирования и, как ни парадоксально, способствовала поддержанию экономической активности. Так, проведенное в 2011-2012 гг. ЕБРР, Всемирным банком и ЦЭФИР исследование деловой среды (BEEPS) в 37 российских регионах показало, что в большинстве из них предприниматели рассматривают коррупцию не как проблему, а как способ решить проблему. Коррупция, компенсируя низкое качество госуправления, может еще больше его снизить, предупреждали исследователи. Но до кризиса 2008-2009 гг. на фоне сверхдоходов от нефти и быстрого экономического роста коррупция не воспринималась как реальная политическая проблема, напоминает Яковлев: кризис показал, что денег гораздо меньше, чем думали, а воруют много. Бороться решили, как обычно, административными методами: расширить полномочия контрольных органов (Счетной палаты, прокуратуры, ФСБ), снизить административные барьеры для бизнеса через дорожные карты. Выросло число уголовных дел против чиновников, а президент Владимир Путин на коллегии ФСБ в апреле 2014 г. назвал борьбу с коррупцией в числе трех приоритетов деятельности службы. Но сама система избыточного и противоречивого регулирования осталась неизменной, и усиление борьбы с коррупцией привело еще к одному парадоксальному результату. Экономический рост зависит от действий экономических агентов, их поведение — от экономической политики и практики регулирования, которые, в свою очередь, зависят от стимулов в системе госуправления. В любом госаппарате условно можно выделить три типа чиновников, руководствующихся тремя типами стимулов, говорит Яковлев: для «активных добросовестных» это продвижение по службе; для «активных коррумпированных» — «монетизация» своей должности; пассивное большинство готово быть простыми исполнителями в обмен на социальные гарантии. «Эффективность госаппарата критически зависит от доли первой группы чиновников, а эта доля — от системы стимулов, поддерживающих активность этой группы», — считает Яковлев. Но в условиях избыточного госрегулирования любая инициатива сопряжена с нарушением тех или иных правил, а выбранный способ борьбы с коррупцией ужесточает контроль за соблюдением формальных правил. Риски проявления инициативы растут, а значит, должна расти их компенсация. Активные коррумпированные либо повышают размер взятки, либо пополняют ряды безынициативных. Согласно BEEPS, если в 2008 г. каждое пятое действие с госорганами завершалось взяткой, то в 2011 г. — каждое 12-е, но доля взяток в годовом обороте платящих их компаний выросла в 1,6 раза; доля плативших откаты за госзаказ сократилась почти вдвое, но сумма откатов выросла в 1,4 раза. Компенсация же для активных добросовестных — карьерный рост — зависит не от них и от борьбы с коррупцией никак не меняется. Более того, как показало исследование ВШЭ, в наибольшей степени на распределение финансовых трансфертов из центра в регионы влияет процент голосов, отданных в регионе за «Единую Россию». «Если у китайских функционеров экономический рост — один из критериев оценки их деятельности, то у нас система ориентирует чиновников на обеспечение стабильности», — рассуждает Яковлев. В то же время, например, деятельность ФНС оценивается по объему не штрафов и проверок, а собранных налогов: у налоговиков есть стимул оптимизировать свои контрольные функции и учитывать интересы налогоплательщиков. Результат — опросы предприятий показали улучшение налогового администрирования даже в кризис. Но это редкий пример. Борьба же с коррупцией в итоге ведет к тому, что инициативные добросовестные чиновники пополняют когорту молчаливых исполнителей регламентов и инструкций. Возник эффект итальянской забастовки. Это стало причиной резкого падения темпов роста ВВП в 2013 г., считает Яковлев. При отсутствии каких-либо макроэкономических шоков рост замедлился с 3,4 до 1,3%, хотя еще в начале 2013 г. и официальные прогнозы, и прогнозы аналитиков исходили из роста в 3,4-3,6%. Можно сказать, что борьба с коррупцией привела к торможению экономики, резюмирует Яковлев: «Просто то, как с коррупцией борются, бьет не только по ней, но убивает и любую активность». Борьба с коррупцией нужна, но иногда палку перегибают: чиновникам лучше ничего не делать и на любое обращение отвечать отказом. Никаких реформ не то что не получится — их бессмысленно проводить, пока не изменена система госуправления, считает бывший высокопоставленный чиновник. «С дорожными картами мы становимся заложниками процесса. Мы измеряем результат вещами, которые не так важны для бизнеса, и закрываем глаза на серьезные проблемы. Оправдываем себя, а в итоге убиваем предпринимательскую инициативу», — сказал «Ведомостям» бывший замминистра экономики Сергей Беляков. Цели часто хорошие, но выбранные инструменты им не соответствуют и порой даже противоречат, считает Наталья Волчкова из ЦЭФИР, слова которой цитируют «Ведомости». Такое расхождение — следствие отсутствия политической конкуренции, согласна она: плохой результат никак не влияет на дальнейшее движение по тому же пути, поскольку у политической системы нет обратной связи. Ее возникновению может способствовать дефицит бюджетных ресурсов, полагает Волчкова, но только после того, как будут исчерпаны возможности повышения налогов: «При падении доходов госсектора возникает спрос на эффективную политику».176 Чем такая бюрократизация оборачивается на практике Для наглядности приведем пример того, что происходит, когда в каком-нибудь регионе губернатором становится популист, сторонник модных подходов к борьбе с коррупцией, который лихо начинает внедрять новые правила и ограничения. Допустим, раньше за строительство отвечал некий престарелый вице-губернатор, который работал по старинке. Это был уважаемый в элитах человек, который за полтора десятка лет работы в отрасли создал себе высокую профессиональную репутацию, досконально изучил весь рынок, знает все строительные организации, представленные в регионе, имеет представления о плюсах и минусах каждой из них. У кого-то лучше рабочие, у кого-то лучше техника, кому-то лучше поручить типовые работы, а кому-то можно доверить строительство чего-нибудь нового, чего еще никогда создавать не приходилось. Личные цели такого чиновника, обычные для человека этого круга — обеспечить себе респектабельное существование, соответствующее общему уровню запросов элиты в этом субъекте федерации. Загородный дом с баней, автомобиль люксового уровня, шуба и колье для жены, образование и жилье для детей и т.п. Ему не нужно и особенно выделяться и привлекать внимание роскошью, он заинтересован в том, чтобы его жизнь примерно такой и оставалась. Годам к шестидесяти он накопит достаточное состояние, получит орден «За заслуги перед Отечеством», потом постепенно либо отойдет от дел, либо перейдет на менее трудозатратную работу. Вот перед ним возникла масштабная дорогостоящая задача — предположим, необходимо построить мост. Тогда вице-губернатор выбирает надежную и проверенную строительную фирму, которая способна обеспечить выполнение работы надлежащего качества, так, чтобы ему не пришлось потом отвечать за недостатки. А ответственность может быть самая серьезная — вплоть до уголовной, что, как опытный человек, он, конечно, учитывает. Ему не нужно садиться в тюрьму, ставить крест на своей карьере и приводить к краху свою семью. Поэтому он не будет жадничать и просить откат больше чем 10-20%, главное, чтобы качество моста не пострадало. Возможно, он даже сам найдет дополнительные способы увеличить смету проекта за счет привлечения частных инвестиций или обеспечения государственных субсидий, которые покроют его откат и не повлияют на первоначальную смету проекта. Получив деньги, он потратит их здесь же, оставит в экономике страны, даст заработать многим другим людям. Нехорошо? Не очень хорошо. Народу не нравится загородный дом, не нравится, что подрядчик выбирается каждый раз почти один и тот же, нет конкуренции и т.п. Но вот губернатором стал популист, провозгласил нулевую терпимость к коррупции и назначил нового молодого и неопытного вице-губернатора по вопросам строительства. В регионе резко обострилась борьба с коррупцией, все госзаказы теперь проводятся через тендеры, конкурсы, аукционы. Новый вице-губернатор, получив задание строить мост, объявляет конкурс. Предположим, что мудрая поговорка «старые хотя бы наворовались, а новые придут и воровать будут в два раза больше» в данном случае не действует. И новый вице-губернатор не делает фиктивный конкурс под своих новых друзей с 30-процентным уже откатом, а все делает совершенно честно, как положено. Все делается демонстративно честно, условия для всех равные, все требования закона соблюдены. Побеждает некая новая фирма, которая обещает наиболее выгодные для заказчика условия, например, выставляет гораздо меньшую сумму, чем все другие участники конкурса. Но это — явно фирма-однодневка, которая никогда не занималась строительством, не обладает ни техникой, ни штатом профессиональных рабочих, ни квалифицированными архитекторами и иными специалистами. У регионального руководства возникают серьезные опасения за судьбу проекта. Дальше ситуация может пойти по двум сценариям. Сценарий 1. Власть, понимая, что подрядчик крайне сомнительный и ненадежный, а результаты его работы будут непредсказуемыми, отменяет итоги конкурса. А сама фирма вносится в тот или иной профильный реестр недобросовестных организаций Федеральной антимонопольной службы, чтобы в дальнейшем она не имела возможности участвовать в конкурсе, а подряд на строительство моста выиграл более надежный исполнитель. Чтобы все это осуществить, необходим хотя бы формальный повод, который даст возможность придраться к неблагонадежной организации. Найти такой не так уж легко, в случае неудачи могут возникнуть долгие и неприятные для репутации регионального руководства судебные процессы. Но даже если все получилось, и подозрительный подрядчик был удален, все это заняло немало времени. Ведь пока аннулировали старый конкурс и готовили документацию для нового, а объявлять о нем надо за месяцы, прошло время. Все это время работы по строительству не велись. Возможно, даже был упущен сезон и ждать предстоит до следующего года. Полгода прошло, а деньги не были освоены. И если это средства федерального бюджета, они могут легко быть забраны у региона и перераспределены туда, где в них больше необходимости. И в этом году даже предварительные работы по строительству не будут начаты, а если и будут, то с огромным многомесячным опозданием. Сценарий 2. Власть решает оставить все как есть и не отстраняет неблагонадежного подрядчика. Руководство этой фирмы-однодневки прекрасно отдает себе отчет, что не справится со строительством и нанимает другую строительную организацию на субподряд. Допустим, строительство моста было оценено в 100 млн. руб. Чтобы победить в конкурсе, фирма-однодневка снизила стоимость работ до 80 млн. рублей, что уже, скорее всего, отразится на качестве и какие-либо поставленные условия не будут соблюдены. А субподрядчику ставится условие построить мост за 50 млн. руб. И субподрядчик вынужден согласиться. Своих подрядов нет, техника простаивает, рабочим нужно платить, деваться некуда. В результате хозяева фирмы-однодневки, которые не являются специалистами ни в чем, кроме подготовки тендерных предложений, получают свои 30 млн. рублей, которые они максимально быстро выводят из России, поскольку опасаются, что их каким-нибудь способом вынудят эти деньги вернуть. Таким образом, деньги уходят из нашей экономики навсегда. А мост строится с нарушением всех возможных норм за полцены от необходимой сметы. Мост или не будет построен, или вскоре обрушится, или потребует ремонта и привлечения дополнительных средств для укрепления. А может быть, так и не будет введен в эксплуатацию и будет постепенно разрушаться на глазах населения всего региона. На строительство нового моста никто денег не выделит теперь очень долгое время. Итог: неосвоенные деньги, нет моста, ущерб народному хозяйству, неэффективность всей экономики региона или города, ведь мост был нужен как раз, чтобы поднять эффективность. Неэффективность экономики — это меньшая налогооблагаемая база — меньше налогов в бюджет — меньше зарплата врачей и учителей. Вот итог. Стоит ли это того, чтобы какой-то старый вице-губернатор остался без коттеджа? Да, у нас много людей, живущих по принципу: «Пусть у меня корова сдохнет, но чтоб у соседа две». Но тут даже не этот принцип реализуется, коровы просто болеют и дохнут у всех. Впрочем, о том, что дурак хуже вора, мы выше неоднократно писали. |
Похожие:
 | В книге не даются ответы, а скорее ставятся вопросы, предлагаются гипотезы и рискованные размышления. Тем ни менее, все материалы... | | Минэкономразвития поддерживает идеологию модели пенсионной реформы, над которой работают ЦБ и Минфин, сказал rns замглавы ведомства... |
| «Оружие возмездия» – роман о сегодняшнем дне, нити в который протянулись из далеких военных лет | | В «Неучтенном факторе» Олег Маркеев довел до максимума все негативные тенденции сегодняшнего дня и наложил их на прогнозы ученых... |
| Наименование, адрес, расчетный счет и телефон перевозчика груза: ООО «Утёс» г. Артем | | Олег Федорович Вдовин, региональный представитель пау цфо в Нижегородской области, арбитражный управляющий |
 | Краевое государственное общеобразовательное бюджетное учреждение «Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат... | | |
| Артём социальный педагог отделения помощи семье и детям центра социальной защиты населения | | Республиканской службы финансово-бюджетного контроля на 2017 год, приказ Республиканской службы финансово-бюджетного контроля от... |