Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФИНАНСОВОГО МОНИТОРИНГА
§ 3.1. Источники правового регулирования противодействия
отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма
В теории права под источниками права понимаются внешние формы выражения правовых норм. Источником правового регулирования противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является система официально установленных внешних форм выражения правовых нормы, регулирующих общественные отношения в данной сфере.
Национальное законодательство. В Российской Федерации основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование системы финансового мониторинга, является Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <41>. Данный Закон составляет основу нормативно-правовой базы Российской Федерации в сфере финансового мониторинга.
--------------------------------
<41> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.
В Законе определяются субъекты и объекты финансового мониторинга, а также процедуры по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. Федеральный закон также закрепляет создание уполномоченного органа в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма - Федеральной службы по финансовому мониторингу, устанавливает принципы международного сотрудничества в данной области. Иные законодательные акты в сфере финансового мониторинга в настоящий момент отсутствуют.
На уровне подзаконных нормативных актов следует выделить ряд постановлений Правительства Российской Федерации. Так, в 2005 г. издано Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 715 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <42>.
--------------------------------
<42> СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5302.
Более ранними, но не менее важными являются Постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.2002 N 245 "Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом" <43>, Постановление Правительства Российской Федерации от 14.06.2002 N 425 "Об утверждении Положения о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" <44>, Постановление Правительства Российской Федерации от 08.01.2003 N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом" <45>, Постановление Правительства Российской Федерации от 18.01.2003 N 27 "Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом" <46>, Постановление Правительства Российской Федерации от 26 марта 2003 г. N 173 "О порядке определения и опубликования перечня государств (территорий), которые не участвуют в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <47>.
--------------------------------
<43> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1572.
<44> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2457.
<45> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 188.
<46> СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 329.
<47> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1243.
В настоящее время Правительство Российской Федерации вправе путем издания нормативных актов определять квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его реализации, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей, рекомендации по разработке правил внутреннего контроля, порядок направления информации в Росфинмониторинг, постановки на учет агентов финансового мониторинга. В отношении кредитных организаций данный порядок определяет Банк России.
Первоначально Федеральная служба по финансовому мониторингу была не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем в рамках своей компетенции Росфинмониторинг издавал приказы, носящие обязательный характер и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Среди правовых актов Росфинмониторинга отметим Приказ КФМ России от 16.06.2003 N 72 "Об утверждении Положения "Об издании КФМ России Постановления о приостановлении операции (операций) с денежными средствами или иным имуществом в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <48>; Приказы Росфинмониторинга: от 08.05.2009 N 103 "Об утверждении рекомендаций по разработке критериев выявления и определению признаков необычных сделок" <49>; от 03.08.2010 N 203 "Об утверждении положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <50>; от 26 октября 2005 г. N 149 "Об утверждении Положения о форме письменных запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в кредитные организации" <51>; от 7 июня 2005 г. N 86 "Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <52>; от 17.02.2011 N 59 "Об утверждении Положения о требованиях к идентификации клиентов и выгодоприобретателей, в том числе с учетом степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма" <53> и от 10.11.2011 N 361 "Об определении перечня государств (территорий), которые не выполняют рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)" <54>.
--------------------------------
<48> РГ. 2003. N 139.
<49> Финансовая газета. 2009. N 39.
<50> РГ. 2010. N 216.
<51> БНА. 2005. N 52.
<52> БНА. 2005. N 33.
<53> РГ. 2011. N 148.
<54> РГ. 2011. N 287.
В настоящее время Росфинмониторинг на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере ПОД/ФТ.
Ряд правовых актов в сфере ПОД/ФТ был принят Министерством финансов РФ, в ведении которого до октября 2007 г. находился Росфинмониторинг <55>.
--------------------------------
<55> См.: Приказ Минфина России от 26 декабря 2006 г. N 183н "Об утверждении Положения о порядке осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, Федерального закона от 7 августа 2001 года "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // РГ. 2007. N 58.
Значительный правовой массив нормативных актов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма составляют нормативные правовые акты Банка России (издаваемые в форме указаний, положений и инструкций), а также его рекомендации.
Среди них следует выделить положение Банка России от 19 августа 2004 г. N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <56>, регулирующее процедуру идентификации кредитными организациями клиентов и их выгодоприобретателей.
--------------------------------
<56> ВБР. 2004. N 54.
Порядок предоставления кредитными организациями сведений в Росфинмониторинг об операциях, подлежащих обязательному контролю, и необычных операциях регулируется положением Банка России от 29.08.2008 N 321-П "О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <57>.
--------------------------------
<57> ВБР. 2008. N 54.
Порядок направления в адрес Росфинмониторинга информации об отказе от заключения договора банковского счета (вклада) с клиентом, об отказе от выполнения распоряжения клиента о совершении операции, а также о случаях расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе кредитной организации регламентирован указанием Банка России от 23.08.2013 N 3041-У "О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений о случаях отказа от заключения договора банковского счета (вклада) с клиентом, отказа от выполнения распоряжения клиента о совершении операции и о случаях расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе кредитной организации" <58>.
--------------------------------
<58> ВБР. 2013. N 62.
Начиная с мая 2007 г. все свои правовые акты, устанавливающие рекомендации по разработке правил внутреннего контроля, порядок определения квалификационных требований к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требований к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей, порядок представления информации в Росфинмониторинг, Банк России обязан согласовывать с Росфинмониторингом.
Не имеют обязательной силы, однако фактически содержат разъяснения положений федерального законодательства, на основании которых Банк России осуществляет инспекционные проверки, информационные письма Банка России, содержащие комментарии о порядке применения тех или иных положений федерального законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Указанные письма подготавливаются Департаментом финансового мониторинга и валютного контроля Банка России. Представляет разъяснения по вопросам применения федерального законодательства о финансовом мониторинге и Росфинмониторинг.
Нельзя не отметить издание Банком России ряда "точечных" рекомендаций, оформляемых в виде его писем, регламентирующих алгоритм действия кредитных организаций в части выявления необычных сделок, а также реализации мероприятий, направленных на снижение угрозы возникновения репутационных рисков банков.
Среди судебных актов высших судебных органов следует выделить пока единственное Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 519-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Голубка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма".
В данном Определении Конституционный Суд РФ установил, что положение об обязательной идентификации клиентов и их выгодоприобретателей служит общественным интересам и направлено на реализацию участниками гражданского оборота взаимных прав и обязанностей, не может рассматриваться как нарушающее конституционное право собственности, гражданско-правовой принцип свободы договора и автономии воли стороны такого договора и тем самым - как противоречащее Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (части 1 и 3), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) <59>.
--------------------------------
<59> СПС "КонсультантПлюс".
В рамках детального изучения судебной практики в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма необходимо учитывать положения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем" <60>, решения Верховного Суда Российской Федерации от 24.05.2005 N ГКПИ05-342 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1.1, 2.1, 2.3, 3.1 Положения об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утв. Банком России 19.08.2004 N 262-П, пунктов 2, 8 Приложения 1, пункта 7 Приложения 4 к данному Положению" <61>, а также Определения Верховного Суда Российской Федерации от 19.07.2005 N КАС05-322 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 24.05.2005 N ГКПИ05-342, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1.1, 2.1, 2.3, 3.1 Положения об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утв. Банком России 19.08.2004 N 262-П, пунктов 2, 8 Приложения 1, пункта 7 Приложения 4 к данному Положению" <62>.
--------------------------------
<60> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 1.
<61> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 4.
<62> СПС "КонсультантПлюс".
Правовые акты в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма издают и другие надзорные органы в сфере финансового мониторинга, например, издавала такие правовые акты Федеральная служба по финансовым рынкам <63>.
--------------------------------
<63> См.: распоряжение ФКЦБ РФ от 3 июня 2002 г. N 613/р "О методических рекомендациях по реализации профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Вестник ФКЦБ России. 2002. N 6.
Международное законодательство. В свете приоритета положений международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права над нормативно-правовыми актами Российской Федерации особенностью правового регулирования финансового мониторинга в Российской Федерации является наличие значительного массива международно-правовых актов в сфере финансового мониторинга, а также иных актов, принимаемых международными организациями в сфере финансового мониторинга.
Среди международных договоров отметим Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, которая была заключена в г. Страсбурге 8 ноября 1990 г. Россия подписала Конвенцию 7 мая 1999 г. (Постановление Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 486), ратифицировала с оговорками и заявлением (Федеральный закон от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ). Конвенция вступила в силу для России 1 декабря 2001 г. <64>.
--------------------------------
<64> СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 203.
Не менее важной является Конвенция против транснациональной организованной преступности, которая была принята в Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Россия подписала Конвенцию 12 декабря 2000 г. (распоряжение Президента РФ от 9 декабря 2000 г. N 556-рп), ратифицировала с заявлениями (Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ). Конвенция вступила в силу для России 25 июня 2004 г. <65>.
--------------------------------
<65> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.
В январе 2000 г. была открыта для подписания Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, которая была принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г. и ратифицирована Российской Федерацией в 2002 г. <66>.
--------------------------------
<66> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма" // Парламентская газета. 2002. 13 июля.
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма была заключена в г. Варшаве 16 мая 2005 г. <67>. В настоящий момент Конвенция не вступила в силу и не ратифицирована Российской Федерацией.
--------------------------------
<67> СПС "КонсультантПлюс".
Принимаются международные правовые акты по вопросам отмывания преступных доходов и финансирования терроризма и на уровне СНГ. Так, в 1998 г. в Санкт-Петербурге был принят Модельный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" на основании Постановления 12-8 на 12-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ <68>. Указанный Модельный закон закреплял основные положения, которые должны быть закреплены в национальном законодательстве стран - участниц СНГ.
--------------------------------
<68> См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1999. N 20. С. 112 - 129.
В 2007 г. в Душанбе был подписан, но в настоящий момент не вступил в силу Договор государств - участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма <69>.
--------------------------------
<69> СПС "КонсультантПлюс".
Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации и Росфинмониторинга подписала ряд двусторонних соглашений о совместном противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
Так, в августе 1999 г. в Москве было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и исполнительной властью Грузии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем <70>. В свою очередь, Росфинмониторинг в Охриде в сентябре 2005 г. подписал Соглашение с Директоратом по предотвращению отмывания денег Республики Македония о взаимодействии в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем <71>.
--------------------------------
<70> Бюллетень международных договоров. 2006. N 11. С. 24 - 27.
<71> СПС "КонсультантПлюс".
Кроме того, начиная с 2001 г. Российская Федерация заключила с иностранными государствами несколько десятков соглашений в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Партнерами России в сфере финансового мониторинга стали США, Великобритания, Франция, Украина, Эстония, Мексика, Венесуэла и другие государства.
Акты международных специализированных организаций в сфере ПОД/ФТ. Отдельный блок правовых актов составляют рекомендации, изданные международными специализированными организациями, осуществляющими деятельность в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В феврале 1990 г. Группа по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) разработала Сорок рекомендаций по действиям против отмывания денег <72>, ставших международными стандартами в сфере финансового мониторинга.
--------------------------------
<72> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004. С. 478.
Среди основополагающих международных стандартов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма выделим следующие:
- криминализация деятельности по легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- наличие действующего законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- наличие уполномоченного государственного органа или учреждения в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- обеспечение международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма в части проведения совместных расследований, конфискации нелегальных доходов, обмена информацией и исполнения запросов иностранных уполномоченных органов;
- освобождение от ответственности за разглашение банковской тайны, коммерческой тайны, передачу персональных данных в рамках направления сообщения в подразделения финансовой разведки;
- закрепление процедур идентификации клиентов и их выгодоприобретателей (принцип "Знай своего клиента"/Know Your Customer, или KYC);
- мониторинг финансовых операций финансовыми учреждениями;
- внедрение процедур Due Diligence (должная осмотрительность (внимательность), предусматривающих сбор и анализ широкого спектра информации о клиентах, контрагентах клиентов, условиях предлагаемой/запрашиваемой клиентом операции (сделки) и пр.
После трагических событий 11 сентября 2001 г. уже в октябре того же года в Вашингтоне на внеочередном пленарном заседании ФАТФ были выработаны Восемь рекомендаций по вопросам борьбы с финансированием терроризма <73>.
--------------------------------
<73> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. С. 511.
Основными мерами по противодействию финансированию терроризма стали:
- принятие немедленных мер по ратификации и имплементации соответствующих документов ООН;
- криминализация финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций;
- замораживание и конфискация террористических активов;
- сообщение о транзакциях, подозреваемых в наличии отношения к террористам;
- предоставление возможно более широкого круга помощи правоохранительным органам и контрольным учреждениям других стран в вопросах расследования финансирования терроризма;
- введение требований в сфере борьбы с отмыванием денег в отношении альтернативных систем денежных переводов;
- ужесточение мер по идентификации владельца как в отношении международных, так и внутренних переводов;
- гарантии того, что собственность, особенно некоммерческих организаций, не будет использована в ненадлежащих целях - для финансирования терроризма.
В 2001 г. были изданы Двадцать пять основных критериев ФАТФ, препятствующих международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег ("Двадцать пять критериев ФАТФ") <74>, к которым были отнесены: 1) низкий уровень правового обеспечения финансового мониторинга; 2) существование анонимных счетов; 3) отсутствие эффективной системы отчетности по подозрительным операциям; 4) недостатки в системе идентификации клиентов и их выгодоприобретателей; 5) отказ от международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
--------------------------------
<74> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. С. 507.
В 2002 - 2003 гг. ФАТФ выпускает рекомендации для финансовых учреждений по определению операций, связанных с финансированием терроризма, а также вносит изменения в Сорок рекомендаций ФАТФ и разъяснения к ним.
Не будем останавливаться на подробном анализе изменений, а лишь отметим, что после событий в сентябре 2011 г. фокус деятельности ФАТФ (равно как и деятельности законодателей США и Евросоюза) был направлен в большей степени на борьбу с террористической деятельностью, чем на противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов.
В феврале 2012 г. ФАТФ издает новую редакцию Сорока рекомендаций ФАТФ, которые включают новые международные стандарты по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате налоговых правонарушений, а также доходов от коррупционной деятельности; ужесточают требования-рекомендации к прозрачности совершаемых клиентами финансовых учреждений операций, идентификации их активов и установлению структуры реального владения юридическими лицами - институт бенефициарного владельца и, наконец, закрепляют институт риск-ориентированного подхода при мониторинге операций клиентов как обязательную меру по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
Документы международного финансового сообщества. В рамках освещения источников правового регулирования вопросов финансового мониторинга особое внимание следует уделить документам, разрабатываемым представителями международных финансовых организаций. Документы данных организаций следует рассматривать как акты международного банковского сообщества, содержащие деловые обыкновения при осуществлении банковской деятельности.
Вольфсбергская группа. В 2006 г. Вольфсбергская группа опубликовала Руководство по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем <75>. Несмотря на то что данный документ не является нормативным актом, вместе с тем, как и в случае с рекомендациями ФАТФ, большинство зарубежных финансовых институтов рассматривают его как корпоративный стандарт, подлежащий неукоснительному соблюдению.
--------------------------------
<75> См.: письмо Банка России от 1 августа 2006 г. N 105-Т "О документах Вольфсбергской группы" // ВБР. 2006. N 43.
Примечание.
В состав Вольфсбергской группы входят представители таких финансовых институтов, как ABN AMRO, Banco Santander Central Hispano, Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ, Barclays, Citigroup, Credit Suisse, Deutsche Bank, Goldman Sachs, HSBC, J.P. Morgan Chase, Societe Generale, UBS.
Базельский комитет по банковскому надзору. Не менее важную роль играют документы, издаваемые Базельским комитетом по банковскому надзору. Одним из ярких примеров его деятельности в сфере финансового мониторинга является разработка в 2000 г. Всеобщих директив по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), Положения о процедуре "Знай своего клиента" от 2001 г. и, наконец, Положения о пресечении финансирования терроризма 2002 г. <76>.
--------------------------------
<76> См. подробнее: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов.
Примечание.
Базельский комитет по банковскому надзору - комитет органов банковского надзора, созданный в 1975 г. Управляющими центральных банков Группы десяти стран. В него входят высокопоставленные представители органов банковского надзора и центральных банков из Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Японии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. Как правило, заседания Комитета проводятся в Банке международных расчетов в Базеле, где расположен его постоянно действующий секретариат.
Таким образом, к особенностям правовой базы регулирования финансового мониторинга следует отнести, во-первых, наличие большого массива международных правовых актов различных международных организаций в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, во-вторых, рекомендательный характер многих из них.
§ 3.2. Государственное регулирование
финансового мониторинга в России
В теории права под государственным регулированием понимается: 1) нормотворческая деятельность - разработка и издание государственными органами власти правовых актов в сфере финансового мониторинга; 2) правоприменительная - деятельность по реализации правовых актов; 3) правоохранительная деятельность - обеспечение правопорядка, защита прав и свобод физических и юридических лиц.
В настоящее время необходимо выделить четыре основных направления государственного регулирования в сфере финансового мониторинга.
Во-первых, создание исполнительного органа государственной власти, ответственного за формирование и функционирование системы финансового мониторинга в государстве, а также координацию действий иных органов власти в данной сфере. Таким органом является Росфинмониторинг.
Во-вторых, нормативное закрепление перечня агентов финансового мониторинга и комплекса процедур, направленных на противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В рамках законотворческого процесса особенно важно закрепить административное и уголовное преследование лиц, осуществляющих отмывание преступных доходов и финансирование терроризма.
В-третьих, создание системы надзора за деятельностью агентов финансового мониторинга, осуществляющих процедуры по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
В-четвертых, международное сотрудничество в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
Несмотря на достаточно высокую степень эффективности деятельности уполномоченного органа в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, основными вопросами, способствующими легализации преступных доходов в Российской Федерации, являются:
1) коррупция в органах государственной власти, в том числе в правоохранительной и судебной системах;
2) отсутствие надлежащего контроля за использованием российскими хозяйствующими субъектами офшорных юрисдикций и других механизмов проведения платежей и расчетов, обеспечивающих анонимность или затрудняющих идентификацию участников операций с денежными средствами или иным имуществом;
3) использование развитых небанковских (альтернативных) систем международных переводов финансовых средств;
4) несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных механизмов финансово-хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, что создает большие возможности для незаконного вывода денежных средств за рубеж;
5) отсутствие действенной национальной системы контроля за въездом иностранных граждан на территорию РФ и их передвижением по территории РФ;
6) нахождение в обороте значительных сумм наличных денежных средств.
В 2005 г. была принята Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, утвержденная Президентом Российской Федерации (от 11 июня 2005 г. N Пр-984) <77>. Разработкой данной Концепции занималась созданная в 2003 г. рабочая группа по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма <78>.
--------------------------------
<77> Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма не была опубликована. В связи с отсутствием публикации указанной Концепции настоящий параграф основывается на положениях книги: Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2007.
<78> См. подробнее: распоряжение Президента РФ от 28 октября 2003 г. N 506-рп "Об образовании межведомственной рабочей группы по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма" // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4309.
В рамках указанной Концепции национальная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма представляет собой совокупность федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, осуществляющих противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма, полномочий, которыми эти органы и организации обладают для реализации возложенных на них функций, и нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих их деятельность.
Национальная система противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма является одной из составляющих национальной стратегии борьбы с терроризмом и преступностью и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности и охраны экономических интересов Российской Федерации.
Составными частями национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма являются: 1) правоохранительный блок и 2) финансовый мониторинг.
Схематично национальную систему ПОД/ФТ в Российской Федерации можно представить следующим образом.
Таблица 2
Национальная система ПОД/ФТ в Российской Федерации
Система противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в Российской Федерации
|
Подсистема финансового мониторинга
|
Правоохранительная подсистема
|
Основные функции: выявление, сбор, анализ и направление информации о подозрительных сделках и операциях в правоохранительные органы
|
Функции: оперативно-розыскная деятельность, расследование преступлений
|
Первый уровень - подразделение финансового мониторинга - Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг)
|
Правоохранительные органы Российской Федерации (ФСБ России, МВД России, Генеральная прокуратура Российской Федерации и др.), в компетенцию которых входит расследование преступлений в сфере отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. Основными функциями правоохранительных органов являются выявление, пресечение и расследование преступлений, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма
|
Второй уровень - надзорные органы (Банк России, Минфин России, ФСФР, Росстрахнадзор, Государственная пробирная палата и др.)
|
Третий уровень - юридические и физические лица, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом
|
Первая группа
|
Вторая группа
|
Третья группа
|
Финансовые институты (кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации, лизинговые организации, кредитные потребительские кооперативы и т. д.)
|
Нефинансовый сектор
|
Лица, осуществляющие определенные виды деятельности: оказание юридических и бухгалтерских услуг, нотариусов, адвокатов и риэлторов
|
В Концепции к правоохранительному блоку относят правоохранительные органы, в компетенцию которых входит расследование преступлений в сфере отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.
Рассмотрим подсистему финансового мониторинга более подробно.
Концепция выделяет в подсистеме финансового мониторинга два основных блока: первичный финансовый мониторинг и государственный финансовый мониторинг.
Первичный финансовый мониторинг проводится агентами финансового мониторинга, на которых возложены обязанности по осуществлению мер по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, в части предупреждения легализации преступных доходов и финансирования терроризма.
В рамках государственного финансового мониторинга осуществляется деятельность Росфинмониторинга и надзорных органов. В настоящее время формирование и функционирование национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма осуществляется на основе и с учетом:
- особенностей социальной, экономической, финансовой обстановки в стране, угроз безопасности Российской Федерации, уровня и состояния преступности;
- стандартов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, принятых ФАТФ, Всемирным банком, Международным валютным фондом, Базельским комитетом по банковскому надзору, Международной ассоциацией страховых надзоров, Международной организацией комиссий сектора недвижимости, а также международных договоров РФ, резолюций Совета Безопасности ООН, положений других международных правовых документов, участником которых является Россия;
- понимания легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, как совокупности противоправных действий, осуществляемых в целях придания правомерного вида владению, пользованию либо распоряжению денежными средствами или иным имуществом, которые получены в результате совершения преступлений;
- признания противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма одним из стратегических средств борьбы с терроризмом и преступностью;
- установления уголовной, гражданско-правовой ответственности за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма, а также административной ответственности за несоблюдение мер по их предотвращению в сочетании, в частности, с мерами по повышению уровня внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом;
- сотрудничества с другими государствами и международными организациями в этой сфере.
Стратегическими целями национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма являются: во-первых, сокращение масштабов организованной преступности и незаконной предпринимательской деятельности; во-вторых, устранение условий, способствующих созданию и воспроизводству материальной базы терроризма, организованной преступности, наркобизнеса и коррупции; в-третьих, предотвращение незаконного вывода денежных средств и доходов за рубеж; в-четвертых, создание условий для обеспечения репатриации денежных средств и доходов, полученных преступным путем и незаконно выведенных за рубеж; и, наконец, обеспечение эффективности реализации полномочий государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оптимизация механизмов координации их деятельности и взаимодействия между ними.
Основными направлениями дальнейшего развития системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма выступают следующие.
1. Нормативно-правовое обеспечение функционирования национальной системы, включающее:
- разработку механизмов, направленных на совершенствование системы финансового контроля;
- развитие и совершенствование системы подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную реализацию положений федерального законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма;
- уточнение круга агентов, обязанных осуществлять меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, с учетом рекомендаций ФАТФ;
- разработку нормативных правовых актов в области контроля, проводимого в соответствии с федеральным законодательством о финансовом мониторинге;
- совершенствование методов изучения и идентификации клиентов и организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, включающее:
дифференцированный подход к идентификации и изучению клиентов в зависимости от их принадлежности к соответствующей группе риска;
разработку механизмов, направленных на получение организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, сведений, необходимых для установления и идентификации выгодоприобретателей.
2. Повышение эффективности надзорной деятельности, предусматривающее:
- оптимизацию частоты проверок надзорными органами агентов финансового мониторинга по соблюдению ими требований нормативных правовых актов в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма;
- усиление контроля за структурой собственности агентов финансового мониторинга в части, касающейся выявления выгодоприобретателей и действительных собственников;
- аккумулирование в надзорных органах информации об учредителях (участниках) и действительных собственниках агентов финансового мониторинга, их аффилированных лицах.
3. Совершенствование организации деятельности Росфинмониторинга и иных государственных органов, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также улучшение их материально-технического обеспечения, включающие:
- расширение информационно-технологических возможностей по сбору, обработке, хранению и передаче необходимой информации на федеральном, региональном и международном уровнях;
- создание единой информационной системы баз данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в которую должны войти базы данных регистрирующих органов.
4. Усиление взаимодействия Росфинмониторинга с правоохранительными органами, а также правоохранительных и надзорных органов между собой и с поднадзорными организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, предусматривающее:
- обеспечение взаимодействия Росфинмониторинга с оперативными следственными подразделениями;
- обмен информацией об организациях, не исполняющих требования законодательства РФ в сфере финансового мониторинга;
- совместную разработку методологии противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, а также единых подходов к квалификации такого рода преступлений;
- установление порядка создания совместных рабочих групп, в том числе следственно-оперативных, для анализа, раскрытия и расследования уголовных и иных дел данной категории, прежде всего касающихся финансирования терроризма и легализации (отмывания) доходов, полученных в результате деятельности преступных сообществ, коррупции, мошенничества, незаконного оборота наркотиков, оружия, боеприпасов, похищения и торговли людьми.
5. Укрепление международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предусматривающее:
- участие в международных договорах и работе специализированных международных организаций;
- заключение межгосударственных соглашений об обмене информацией о собственниках организаций, находящихся в юрисдикции других государств, в том числе в офшорных юрисдикциях;
- развитие эффективных форм сотрудничества с подразделениями финансовой разведки, правоохранительными органами и специальными службами, другими компетентными органами иностранных государств и международных организаций;
- участие в разработке организационных основ Евразийской региональной группы по типу ФАТФ и содействие ее становлению и полноценной деятельности;
- оказание содействия соответствующим органам государств - участников СНГ в создании национальных систем противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также налаживание эффективного обмена информацией с ними.
6. Повышение профессиональной подготовки специалистов в сфере организации и непосредственного противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предусматривающее:
- формирование общегосударственной системы обучения специалистов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, включая базовую подготовку в высших и специальных учебных заведениях;
- создание при Росфинмониторинге учебно-методического центра;
- развитие различных форм профессиональной переподготовки сотрудников государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- разработку и внедрение специальных программ повышения квалификации прокуроров и судей по вопросам ведения и рассмотрения дел данной категории;
- языковую подготовку российских экспертов, участвующих в международном сотрудничестве в данной сфере.
7. Создание системы оценок эффективности мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предусматривающей разработку научно обоснованных количественных и качественных критериев оценок в данной сфере с учетом международных стандартов и требований.
|
