Аннотация: в статье рассматриваются вопросы опыта борьбы с коррупцией в азиатских странах
Скачать 408.22 Kb.
|
| . -------------------------------- <34> Редкоус В. М. Правовое регулирование противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ в контексте обеспечения национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. 2008. N 5(41). С. 87 - 93. Эксперты считают, что существующая система выявления, расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связанных с коррупцией, излишне сложна и раздробленна <35>. -------------------------------- <35> Редкоус В. М. Опыт правового регулирования противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007. С. 147 - 157. Таким образом, в развитии антикоррупционного законодательства государств - участников СНГ, ЕврАзЭС, ШОС отмечаются три основных направления: - создание норм, направленных на борьбу с различными формами коррупции, которые инкорпорируются в действующие кодифицированные акты по уголовному праву. Это направление характерно для КНР, России и некоторых других стран; - создание специализированных законов, содержащих основные принципы и подходы, а также нормы, регулирующие вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Это направление характерно для Белоруссии, Молдовы и некоторых других стран; - создание специализированных комплексных программ воздействия на организованную преступность и коррупцию, которым придается статус специального закона, содержащих правовые и социальные меры воздействия на указанные антиобщественные явления. Такой путь характерен, например, для Киргизии, Таджикистана и др. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ Б ПОЛИЦИИ Ю.В. ЛАТОВ, доктор социологических наук, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, г. Москва, e-mail: latov@mail.ru Организация противодействия коррупции в полиции рассматривается как частный случай институционального конструирования, которое состоит из формулирования системы новых «правил игры» и выработки механизмов поощрения/наказания за соблюдение/нарушение новых правил. Эти правила и механизмы универсальны, однако их результативность существенно варьируется в зависимости от уровня развития и культуры различных групп стран. Обзор методов противодействия коррупции в полиции, используемых за рубежом, а также их результатов (включая «грузинское чудо»), доказывает отсутствие легких путей «очищения» органов внутренних дел от коррупции. Ключевые слова: коррупция; деятельность полиции; сравнительный анализ; институциональные изменения. FOREIGN EXPERIENCE OF POLICE CORRUPTION COUNTERACTION Yu.V. LATOV, Doctor of Sociology (DSc), Candidate of economic sciences (PhD), Associate Professor, Leading staff scientist, The Centre of Science, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow, e-mail: latov@mail.ru Police corruption counteraction arrangements are to be analyzed as the particular case of institutional construction, which presupposes definition of new «game rules» system and elaboration of the mechanisms of motivation/penalty for its adherence/contempt. These rules and mechanisms are universal, but their effectiveness varies considerably according to stage of development and cultural level of different groups of countries. Review of the methods of counteraction to the police corruption in foreign countries, its applications and results (with the «Georgian miracle» included), reveal that there is no any easy way to «exempt» the interior agencies from corruption. Keywords: corruption; police functions; comparative analysis; institutional change. JEL classification: A13, B52, D01, D73. При обсуждении проблем борьбы с коррупцией в экс-советских государствах постоянно подчеркивается двойственность положения органов внутренних дел (полиции/милиции). С одной стороны, именно они должны по долгу службы вести эту борьбу. С другой стороны, полицию/милицию многие граждане и эксперты считают наиболее коррумпированными государственными организациями. Поэтому активизация антикоррупционной политики невозможна без предварительного «очищения» от коррупции самих правоохранительных органов. Планирование тактики и стратегии противодействия коррупции в российской полиции требует использования не только собственного, но и зарубежного опыта. Сравнительный анализ этого опыта необходим, поскольку при обсуждении проблем реформирования российской полиции ши- © Ю.В. Латов, 2013 рокое распространение получили некоторые мифы: что полиция России отличается невиданной в мире коррумпированностью, что искоренить коррупцию в полиции можно якобы очень быстро (по образцу Грузии) и что сохранение высокого уровня коррупции в отечественной полиции есть результат преднамеренной злокозненности политической элиты. Эти мифы, имеющие широкое распространение (особенно среди сторонников либеральной оппозиции), создают вредную иллюзию, будто с трудной проблемой можно справиться очень легко при наличии «политической воли». Прежде всего необходимо подчеркнуть, что полиция, «чистая» от коррупции, - это институциональный норматив относительно недавнего времени. Еще в начале ХХ в. в полицейских организациях Европы и Америки повседневной нормой были не только регулярный прием «подарков» низшими и средними чинами, но и руководство полиции политическими назначенцами, которые откровенно защищали интересы конкретных элитных групп. Лишь во второй половине ХХ в., по мере усиления институтов гражданского контроля, неподкупность полиции стала постепенно переходить из сферы этических идеалов в сферу реально действующих нормативов повседневной жизни. К концу ХХ в. в современных государствах сложилась определенная система мер по борьбе с коррупцией, основанная на признании прав людей на эффективное исполнение сотрудниками полиции своих служебных обязанностей. Неподкупность полиции, как и любой другой институт, требует формулирования правила и создания системы стимулов/санкций за соблюдение/нарушение этого правила1. Соответственно, обобщая зарубежный опыт2, следует выделить четыре основных направления противодействия коррупции в полиции: 1) культивирование неформальных этических норм, отрицающих коррупционное поведение; 2) формализация этических требований к сотрудникам полиции, запрещающая коррупционное поведение; 3) создание высоких материальных стимулов для сотрудников полиции, избегающих актов коррупции; 4) формирование высокой вероятности и тяжести санкций для коррумпированных сотрудников полиции. Сразу следует подчеркнуть, что антикоррупционная деятельность служб собственной безопасности полиции, которые функционально являются «полицией для полиции», нигде не является главным методом борьбы с коррупцией в рядах полиции. Деятельность этих служб может быть успешна только как один из элементов системы мер по противодействию коррупции сотрудников полиции. Рассмотрим перечисленные направления противодействия коррупции в полиции, обращая особое внимание на те моменты, которые связаны с деятельностью подразделений собственной безопасности. 1. Культивирование антикоррупционных этических норм (воспитательные меры). Речь идет о морально-этическом воспитании граждан в целом и сотрудников полиции в частности. Для стран, где рыночное хозяйство развивается уже несколько столетий, одной из ключевых культурных норм является соблюдение правил конкуренции («этика честной наживы»). Объективно и постоянно воспитывается моральное отвращение к тем, кто нарушает общепринятые «правила игры», используя коррупционные методы. Эта общекультурная установка дополняется культивированием особого отношения к сотрудникам полиции, которые защищают закон и справедливость. Не случайно именно в западной массовой литературе сформировался в конце XIX в. жанр классического детектива, в рамках которого принципиально отвергается коррупция «стражей закона». Несмотря на «естественность» антикоррупционных ментальных установок, в развитых странах осуществляется специальная работа для внедрения в общественное сознание некоторых новых этических норм. Это относится, прежде всего, к этически двусмысленной ситуации «доноса» на коррумпированных коллег. В высшей степени желательно, чтобы негативное отношение к коррупции у рядовых граждан имело не только пассивный (отказ от личного участия в теневых отношениях), но и активный характер (отказ от молчаливого попустительства другим участникам теневых отношений). Это относится и к подразделениям собственной безопасности полиции, которым крайне трудно выявлять коррумпированных полицейских, если их коллеги по службе отказываются давать обвинительные показания. 1 Согласно определению В.Л. Тамбовцева, институт - это правило или совокупность правил, имеющие внешний механизм принуждения индивидов к исполнению (см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория, 2011). 2 Лучший обзор данного опыта дан в публикации (Колонтаевский, 2010). В данной статье использованы некоторые примеры из статьи Д.В. Колонтаевского. ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2 ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2 Апелляция к помощи добровольных информаторов наталкивается на неформальный институт осуждения «стукачей», сообщающих о противоправном поведении близких людей. Те, кто сигнализируют о нарушениях своих коллег по работе, часто подвергаются формальным и неформальным санкциям (вплоть до избиений и увольнений). Для формирования новой массовой ментальной установки ведется работа по прославлению тех, кто решился с риском для собственной репутации и даже для жизни «вынести сор из избы»; в качестве примера можно назвать полицейского Фрэнка Серпико, о котором снимали фильмы с участием звезд Голливуда3, и бизнес-менеджера Шарон Уит-кинсон, которая была объявлена в СМИ «человеком года»4. Формирование антикоррупционных общегражданских установок дополняется в развитых странах специальными мерами воспитательного характера и психологического воздействия, направленными непосредственно на сотрудников полиции. Активность, приоритеты и успехи в воспитании антикоррупционной ментальности существенно зависят от того, к какой именно цивилизации относится конкретная страна. Негативное отношение к коррупции в полиции легче культивировать в странах, национальная культура которых основана на уважении к гражданскому обществу (в западноевропейской цивилизации) или к государству (в конфуцианской цивилизации). Однако в большинстве стран догоняющего развития (включая Россию) существует устойчивый стереотип, что благосостояние близких людей важнее нужд абстрактного «общества» или отчужденного государства5. В такой культурной среде действия по воспитанию антикоррупционной ментальности приобретают формальный характер, воспринимаются как своего рода ритуал и не дают реального эффекта. Соответственно, попытки отдельных сотрудников полиции публично заявить о распространенности коррупции не получают существенной поддержки общества и служб собственной безопасности, приводят к «выдавливанию» критиков из полиции (примером является судьба Алексея Дымовского6). 2. Формализация антикоррупционных требований (правовые и административные меры). Это направление предполагает развитие общего антикоррупционного законодательства, а также закрепление антикоррупционных стандартов в специальных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность сотрудников полиции. Предупреждению, выявлению и пресечению коррупции в полиции служат, прежде всего, основополагающие принципы и стандарты полицейской деятельности, зафиксированные в международных документах. Здесь следует назвать, в первую очередь, «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», утвержденный Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., в ст. 7 которого устанавливалось: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают каких-либо актов коррупции. Они также всемерно препятствуют любым актам коррупции и борются с ними»7. Чуть более 10 лет назад, на 71-й Генеральной ассамблее Интерпола 21-24 октября 2002 г. в Камеруне, были утверждены Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах8. 3 В 1971 г. офицер полиции Фрэнк Серпико, ранее работавший сотрудником под прикрытием, дал показания Специальной комиссии по расследованию полицейской коррупции о систематической коррупции в полиции Нью-Йорка. Через несколько месяцев после этого он был тяжело ранен во время полицейской операции, предположительно «подставленный» своими коллегами. Под влиянием сделанных Ф. Серпико разоблачений в США резко активизировалась деятельность по противодействию коррупции в полиции. 4 В 2001 г. США поразил скандал, связанный с крахом «Энрон», одной из крупнейших энергетических корпораций, менеджеры которой долгое время скрывали истинную информации о финансовом положении фирмы. В 2002 г. американские СМИ среди «людей года» назвали Шарон Уиткинсон, вице-президента «Энрона», с анонимного сигнала которой началось разоблачение корпоративных коррупционных махинаций. 5 Даже в странах конфуцианской цивилизации, для которых характерен культ государства, существует сильная общекультурная установка, запрещающая доносить на близких людей. В «Беседах и суждениях» Конфуция, в частности, содержится следующая притча: «Князь Шэ сказал Конфуцию: «В моей деревне был один прямодушный человек. Его отец украл барана, и он донес на своего отца». Конфуций же ответил: «В моей деревне прямые люди отличаются от ваших. Отцы там покрывают сыновей, а сыновья - отцов. В этом прямота и состоит». 6 В 2009 г. майор милиции А.А. Дымовский из УВД г. Новороссийск выступил в Интернете с публичными видеообращениями к премьер-министру России, критикуя тяжелые условия работы сотрудников МВД и широкое распространение в их среде коррупционных отношений. В ответ против Дымовского было выдвинуто обвинение в клевете, после служебной проверки его уволили из органов внутренних дел. 7 Следует подчеркнуть, что коррупция в Кодексе поведения определена широко, она не сводится к взяткам: «Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие» (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, 1979). 8 Цель данного документа была сформулирована в ст. 3 следующим образом: «Принятием настоящих стандартов предполагается сделать коррупцию внутри полицейских ведомств и органов преступлением с высокой степенью риска наступления уголовной ответственности» (Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, 2003). Во многих странах мира в последние десятилетия создана система поощрений гражданам, способствующим выявлению фактов коррупции, в том числе среди полицейских. Речь идет, прежде всего, о выработке надежных алгоритмов выплаты вознаграждений добровольным информаторам, даже если они сообщают о фактах коррупции анонимно. В частности, в Китае тех, кто предоставит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях полицейских служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями, величина которых пропорциональна стоимости имущества, конфискуемого у коррупционеров (Колонтаевский, 2010. С. 55). В современном законодательстве полицейская служба рассматривается как особый вид государственной службы. Как и другие государственные служащие, сотрудники полиции обязаны подчиняться жестко контролируемым дисциплинарно-этическим нормам. Для этой цели в ряде стран приняты специальные своды правил - этические кодексы, кодексы чести полицейских, стандарты поведения, модельные правила и т. п. В США Модельные правила профилактики коррупции в полиции включают в себя определение и соблюдение профессиональных стандартов: каждый сотрудник обязан соблюдать кодекс профессиональной этики, каждый новый сотрудник обязан знакомиться с данным кодексом и поставить на одном из экземпляров свою подпись в знак согласия с его предписаниями (Николайчик, 1999). В Германии, согласно Закону ФРГ «О борьбе с коррупцией» (1997), ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью («подработками»), ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов и подарков (пределы наказания за взяточничество увеличены с 2 лет до 3-х), а также введен контроль за доходами и имуществом сотрудников правоохранительных органов и членов их семей (Сулейманов, 2012). |
Похожие:
 | Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации | | В статье рассматриваются некоторые неурегулированные семейным законодательством вопросы, касающиеся оснований лишения родительских... |
 | В австралийском законодательстве функции по профилактике коррупции возлагаются на правоохранительные, муниципальные и общественные... | | Явление, которое сегодня носит название «коррупция», т е. «порча», «нарушение», в средневековый период Отечественной истории имело... |
| Учебное пособие предназначено для слушателей юридического факультета аэб мвд россии по специальности 02. 11. 00. «Юриспруденция» | | В целях координации и упорядочения деятельности по исполнению федерального и республиканского законодательства, борьбы с коррупцией,... |
| В целях борьбы с коррупцией закон обязал государственных гражданских служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах... | | В статье рассматриваются бесплатные программные ресурсы, позволяющие преподавателям самостоятельно создавать разнообразные компьютерные... |
| В этой статье обобщены некоторые рекомендации для путешественников на основе опыта зарубежных и российских вич-положительных | | Критерии отнесения предприятий к субъектам малого предпринимательства в экономически развитых странах |