Практическая реализация действующей модели построения и порядка ведения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, выявленные недостатки и анализ их причин
В соответствии с концепцией Федерального закона № 210-ФЗ все основные сведения о предоставлении государственных и муниципальных услуг: стандарт предоставления услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, – сосредоточены в административном регламенте. Широкий и комплексный предмет регулирования административного регламента приводит на практике к тому, что в эти документы неоправданно часто вносятся изменения, обусловленные как изменением законодательства, требований к порядку предоставления услуг, так и другими причинами (изменение круга полномочий органов власти, порядка их работы и т.д.). В этих условиях всегда будет существовать потенциальная угроза расхождения официального опубликованного текста административного регламента и его электронной версии, содержащейся в Федеральном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) (далее – Федеральный реестр) и размещенной на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) (далее – Единый портал).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (далее – Постановление № 861) формирование сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях) и представление их для размещения в Федеральном реестре осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, предоставляющие соответствующие государственные и муниципальные услуги (исполняющие соответствующие функции), на основании административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг (исполнения соответствующих функций) и стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг (п. 7 Положения о Федеральном реестре).
Таким образом, предоставляющие государственные и муниципальные услуги (исполняющие соответствующие функции) органы сегодня выполняют двойную работу: 1) разрабатывают административные регламенты; 2) размещают в Федеральном реестре сведения о государственных и муниципальных услугах (функция), которые в значительной части дублируют сведения, содержащиеся в административных регламентах. Причем проблема здесь состоит не столько в дублировании работы, сколько в том, что сведения о государственных и муниципальных услугах (функциях) размещаются в Федеральном реестре в неавтоматизированном режиме, быстро устаревают и вовремя не актуализируются. При этом опубликованный на бумажном носителе административный регламент не может служить источником автоматизированного наполнения Федерального реестра сведениями об услугах.
Изменения, вносимые на практике в административные регламенты, могут быть обусловлены не только появлением новых требований к порядку предоставления государственных и муниципальных услуг, но и организационными причинами – изменением адресов приема, телефонов, иных справочных сведений о государственной или муниципальной услуге (функции). Интенсивность указанных изменений не соответствует срокам, в которые возможно внесение изменений в административные регламенты по действующим правилам.
Как следствие, указанные изменения не находят оперативного отражения в административных регламентах и в Федеральном реестре, в то время как заявителям необходима актуализация сведений о порядке предоставления услуг в режиме реального времени.
Ручной перенос сведений из нормативных правовых актов, определяющих порядок предоставления услуг, а также из внешних информационных систем первичного учета (например, актуальных реквизитов для осуществления платежей) в Федеральный реестр характеризуется высокой трудоемкостью и низкой скоростью, влечет неизбежные ошибки.
По состоянию на конец 2013 года доля размещенной в Федеральном реестре услуг информации о федеральных государственных услугах, соответствующей требованиям Постановления № 861, составила лишь 58 %. Аналогичный показатель по региональным услугам составил 61 %. Отдельные виды информации при этом крайне плохо отражены в Федеральном реестре услуг и на Едином портале. Например, предельный срок ожидания в очереди и срок регистрации запроса заявителя отсутствуют для подавляющего большинства услуг. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, в которых могут быть получены документы, необходимые для предоставления услуги, указаны менее чем для 10 % услуг, и только для 25 % услуг представлены электронные формы документов. Также плохо представлена важная для заявителей контактная информация (адреса и графики работы органов, контакты для обжалования и др.) и информация о плате, взимаемой с заявителей в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг. Указанные виды информации, кроме того, зачастую не поддерживаются в актуальном состоянии, что приводит к размещению на Едином портале сведений, вводящих заявителей в заблуждение (например, контактная информация, формы документов, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг, и др.).
Кардинально решить эту проблему и избежать трудоемкой и затратной работы по непрерывной проверке актуальности включенной в Федеральный реестр информации можно было бы путем придания юридического значения тексту электронной версии административного регламента. Однако эта важная задача до настоящего времени не решена. Более того, не определены даже пути ее решения.
Нерешенной проблемой является и то, что административный регламент, являясь нормативным правовым актом, содержит в себе большой массив справочной информации, не относящейся к нормам права (адреса, телефоны, адреса сайтов и т.п.). Фактически административный регламент неоправданно подменяет государственный информационный ресурс, в котором могла бы размещаться указанная информация. Доведение до граждан и организаций этой информации с гораздо большим успехом могло бы осуществляться через сеть «Интернет» (в том числе на Едином портале, на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления), посредством размещения этой информации на стендах в местах предоставления государственных и муниципальных услуг, а также посредством организации работы телефонных контакт-центров и т.п.
Из административного регламента целесообразно исключить указанную часто изменяющуюся справочную информацию (контактные данные, время приема и др.), не устанавливающую права и обязанности заявителей. Справочная информация не нуждается в общественном обсуждении и в юридической экспертизе. Такие сведения должны формироваться органом, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, в качестве информационного ресурса, доступного любому заявителю и постоянно поддерживающегося в актуальном состоянии. Изменение данных, относящихся к справочной информации, не должно влечь необходимости внесения изменений в административный регламент.
Регистрация административных регламентов в Министерстве юстиции Российской Федерации сопровождается значительными издержками времени. Это приводит к запаздыванию процессов принятия новых административных регламентов и внесения в административные регламенты требуемых изменений. Данная проблема, связанная с оптимизацией процедуры разработки, утверждения и вступления в силу административных регламентов, также требует решения.
Таким образом, для обеспечения актуальности сведений, которые в настоящее время содержатся в административных регламентах и размещаются в Федеральном реестре, следует оптимизировать порядок их разработки, утверждения, введения в действие, изменения и размещения в Федеральном реестре. Необходимо выделить в составе этих сведений следующие составляющие и определить для них различные процедуры утверждения и поддержания актуальности:
положения, фиксирующие права и обязанности заявителей и органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги (сроки предоставления государственных и муниципальных услуг; состав и место получения необходимых для обращения за государственной или муниципальной услугой документов; порядок принятия решений в процессе предоставления государственной или муниципальной услуги, в том числе основания для отказа; результаты предоставления государственной или муниципальной услуги и др.);
справочная информация, то есть часто изменяющиеся сведения (контактные данные, время приема и др.), не устанавливающие прав и обязанностей заявителей;
формы документов, подлежащие заполнению заявителем при обращении за получением государственной или муниципальной услуги, в том числе в электронной форме, или подлежащие получению по каналам межведомственного взаимодействия при предоставлении услуги.
Типовые (схожие по содержанию) положения административных регламентов (например, указание на требования п. 3 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ об установлении запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственной услуги и связанных с обращением в иные государственные органы и организации, и т.п.) обеспечивают консолидирующий характер данных нормативных правовых актов, доводят до заявителей соответствующую информацию, источником которой является закон, служат дополнительной гарантией прав получателей государственных и муниципальных услуг. Поэтому нет оснований для исключения этих сведений из административных регламентов. Даже в тех случаях, когда административный регламент лишь воспроизводит нормы законов и иных нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется предоставление государственных или муниципальных услуг (исполнение функций), у органов государственной власти и органов местного самоуправления имеется возможность установить на уровне административного регламента дополнительные процессуальные гарантии защиты прав граждан и организаций (например, при регламентации досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги). Исключение таких вопросов из предмета регулирования административного регламента не будет служить достижению какой-либо общественно значимой цели, а поэтому не является оправданным. Вместе с тем целесообразно типизировать формулировки соответствующих положений, воспроизводящихся во всех административных регламентах, в целях экономии времени сотрудников, осуществляющих разработку проектов административных регламентов, и избежания неточности формулировок.
Таким образом, проведенный анализ выявил следующие проблемы, связанные с практической реализацией действующей модели построения и ведения административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг (исполнения соответствующих функций):
в Федеральном реестре и на Едином портале нередко размещены неактуальные версии административных регламентов (не действующие редакции административных регламентов);
в Федеральном реестре и на Едином портале нередко размещены неактуальные сведения о государственных и муниципальных услугах (функциях), не соответствующие сведениям, содержащимся в административных регламентах;
административные регламенты, размещенные в Федеральном реестре в электронной форме в формате текста, не служат источником информации об услугах в Федеральном реестре, указанная информация переносится из административных регламентов и иных нормативных правовых актов в соответствующие разделы Федерального реестра в ручном режиме, не исключающем ошибки и не обеспечивающем оперативность актуализации информации;
не обеспечена возможность экспорта в автоматизированном режиме сведений из административных регламентов, размещенных в Федеральном реестре, в иные информационные ресурсы;
административные регламенты, будучи нормативными правовыми актами, выполняют несвойственную им функцию консолидации справочной информации (адреса, телефоны и т.д.), не относящейся к нормам права;
не оптимизированы структура и содержание административных регламентов.
Указанные проблемы требуют адекватных правовых и технологических решений.
|
