Описание действующей модели построения и порядка ведения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг
Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) под административным регламентом предоставления государственной или муниципальной услуги понимается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п. 4 ст. 2).
Понятие административного регламента исполнения государственных функций в законодательстве Российской Федерации не определено. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее – Постановление № 373) под административным регламентом исполнения государственных функций понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора) (п. 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций). По аналогии под административным регламентом исполнения муниципальных функций следует понимать нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля.
Активная разработка и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг началась с 2005 года, в связи с новым этапом административной реформы в Российской Федерации. Обязательность разработки таких актов не была на тот момент закреплена в федеральном законодательстве, не было создано нормативных оснований для разработки таких актов, поэтому органы государственной власти и органы местного самоуправления руководствовались при принятии решений о необходимости разработки административных регламентов лишь Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, и задачами, поставленными в организационно-распорядительных документах.
Указанная Концепция административной реформы в Российской Федерации рассматривала административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в качестве нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющих последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
Были определены характерные признаки административного регламента:
1) административный регламент – подзаконный нормативный правовой акт, призванный регламентировать административные процедуры при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций;
2) административный регламент должен содержать процедурные нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов, при этом материальные нормы права закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, на основании которых осуществляется предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций;
3) отличительной чертой административного регламента является установление жестких, заданных законом требований к его структуре и содержанию;
4) административный регламент должен, с одной стороны, максимально детально регламентировать административные процедуры (вплоть до отдельных административных действий) и упорядочивать их, с другой стороны, совершенствовать их реализацию посредством исключения избыточных административных процедур (действий), избыточных документов, сокращения сроков предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций;
5) административный регламент основывается на нормах законов и иных нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций, является консолидирующим актом, объединяющим в целях удобства граждан и организаций правовые нормы разного уровня, регулирующие порядок и условия осуществления соответствующих административных процедур;
6) административный регламент направлен на обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов власти и включает в себя: во-первых, справочную информацию об адресах, режиме работы, органов власти, формы и бланки документов, а во-вторых, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядок получения информации, связанной с осуществлением регламентируемой функции, а также иные сведения, необходимые для повышения защищенности заявителя (заинтересованного лица) перед органами власти.
Административный регламент как правовое явление развивался под влиянием новых институтов, возникших в результате проведения административной реформы (создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде и т.д.).
На завершающих этапах реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. основное внимание уделялось разработке административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных контрольно-надзорных функций. При этом иные государственные функции, не связанные с контрольно-надзорной деятельностью и с предоставлением государственных услуг, остались за рамками предмета регулирования административных регламентов. Это объясняется постановкой цели совершенствования взаимодействия гражданина (организации) и субъектов публичной власти, на достижение которой ориентировалось большинство мероприятий административной реформы.
Указанная цель получила нормативное закрепление в Постановлении № 373, заменившем утратившее силу Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». В Постановлении № 373 речь идет об административных регламентах только двух типов: административных регламентах предоставления государственных услуг и административных регламентах исполнения государственных контрольно-надзорных функций. Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций прямо закреплено, что административный регламент необходим при осуществлении государственного контроля (надзора).
В настоящее время только на федеральном уровне принято около 800 административных регламентов предоставления государственных услуг и более 800 административных регламентов исполнения государственных контрольно-надзорных функций. Постановление № 373 рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться утвержденными им правилами при утверждении соответственно:
1) порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг;
2) порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
Развитие института административного регламента свело его применение к двум типам процедур: исполнению контрольно-надзорных функций и предоставлению государственных (муниципальных) услуг. При этом статус административного регламента предоставления государственной услуги и административного регламента исполнения государственной функции в определенной мере различаются. Статус административного регламента предоставления государственных (муниципальных) услуг определен в Федеральном законе № 210-ФЗ, при этом Закон закрепил:
определение административного регламента как нормативного правового акта, установившего порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
обязанность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, что фактически означает обязательность утверждения таких административных регламентов;
требования к разработке и содержанию административных регламентов, в том числе к стандарту предоставления государственной (муниципальной) услуги, являющиеся обязательными как для федеральных органов исполнительной власти, так и для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Таким образом, можно говорить о законодательном оформлении института административного регламента предоставления государственных (муниципальных) услуг. Что же касается статуса административного регламента исполнения контрольно-надзорных функций, то он законодательного оформления не получил. Разработка таких административных регламентов предусмотрена лишь в некоторых отраслевых федеральных законах.
Так, например, согласно ч. 8 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Право уполномоченного федерального органа исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, в том числе обязательные для исполнения административные регламенты, упоминается в Федеральном законе от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (п. 3 ч. 4 ст. 33) и в некоторых других законодательных актах Российской Федерации. При этом в большинстве законодательных актов разработка административных регламентов исполнения государственных функций была сформулирована как право, а не обязанность органа исполнительной власти.
Конкретное полномочие (т.е. обязанность) разработки и утверждения административных регламентов исполнения контрольно-надзорных функций было впервые предусмотрено в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Согласно данному Закону к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относится разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности; разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 3 ч. 2 ст. 4). Данная отсылочная норма Закона позволила Правительству Российской Федерации в одном нормативном правовом акте (Постановлении № 373) установить правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают соответствующие правила самостоятельно, руководствуясь Постановлением № 373 в качестве рекомендации.
Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги и (или) осуществляющие контрольно-надзорные функции, сегодня обязаны разрабатывать, утверждать и применять в своей деятельности соответствующие административные регламенты.
Федеральный закон № 210-ФЗ закрепил требования к структуре административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг. Структура такого административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения;
2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;
4) формы контроля за исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Содержание стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги конкретизировано в статье 14 Федерального закона № 210-ФЗ. Постановление № 373 конкретизировало соответствующие законоположения применительно к административным регламентам, устанавливающим порядок предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и органами государственных внебюджетных фондов.
Требования к структуре и содержанию административного регламента исполнения государственных контрольно-надзорных функций установлены Постановлением № 373. В административный регламент включаются следующие разделы:
1) общие положения;
2) требования к порядку исполнения государственной функции;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
Постановление № 373 конкретизирует содержание соответствующих разделов административного регламента исполнения государственных функций.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг установлен Постановлением № 373 на основе ст. 13 Федерального закона № 210-ФЗ. Аналогичный порядок (без наличия законодательной основы) установлен Постановлением № 373 для разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций.
Административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и органами государственного внебюджетного фонда, предоставляющими государственные услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, в том числе:
1) упорядочение административных процедур (действий);
2) устранение избыточных административных процедур (действий);
3) сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органа, предоставляющего государственную услугу, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
4) сокращение срока предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий). Федеральный орган исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку административного регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;
5) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственные услуги, за несоблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур (действий);
6) предоставление государственной услуги, а также осуществление отдельных административных процедур (действий) при исполнении государственной функции в электронной форме.
Административные регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом. Административные регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Административные регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Административные регламенты, разработанные Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», утверждаются приказами указанной Государственной корпорации.
Если в предоставлении государственной услуги, исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, административный регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. Если в исполнении государственной функции наряду с федеральными органами исполнительной власти участвует Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти и указанной Государственной корпорации.
Исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном административным регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.
Проект административного регламента и пояснительная записка к нему размещаются на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органа государственного внебюджетного фонда, являющихся разработчиками регламента, а также на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, на срок не менее 60 календарных дней. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации. Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект административного регламента не требуется.
Административные регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с заключением Министерства экономического развития Российской Федерации, заключениями независимой экспертизы и сведениями об учете замечаний и предложений, содержащихся в указанных заключениях, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким образом, правовой институт административного регламента предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций ныне прочно вошел в практику регламентации административных процедур, прежде всего, как инструмент закрепления результатов административной реформы по упорядочению и оптимизации управленческой деятельности. Тем не менее, можно говорить об имеющихся на практике серьезных проблемах, связанных с применением административных регламентов, в частности, при предоставлении в электронной форме государственных (муниципальных) услуг и осуществлении в электронной форме отдельных административных процедур по исполнению государственных функций. Эти проблемы, влияющие на эффективность осуществления соответствующей административной деятельности, требуют анализа и принятия адекватных мер реагирования.
|
