Независимая антикоррупционная экспертиза научно-практическое пособие
Скачать 1.71 Mb.
|
| Подготовлен для системы КонсультантПлюс НЕЗАВИСИМАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 сентября 2010 года Е.В. КАМЕНСКАЯ, А.А. РОЖДЕСТВИНА Каменская Елена Викторовна, кандидат юридических наук, и.о. зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) ГОУ ВПО "Российская правовая академия" Министерства юстиции Российской Федерации, физическое лицо, аккредитованное в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность. Рождествина Анна Анатольевна, старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) ГОУ ВПО "Российская правовая академия" Министерства юстиции Российской Федерации, физическое лицо, аккредитованное в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность. Институт независимой антикоррупционной экспертизы является новым институтом для российского законодательства, призванным усилить общественный контроль за органами власти, реализовать принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Изучение нормативной базы показало, что механизм осуществления такого вида экспертизы находится на стадии разработки. В настоящем издании подробно рассмотрены вопросы, касающиеся порядка проведения независимой антикоррупционной экспертизы физическими и юридическими лицами на основании федерального законодательства. Настоящее издание предназначено для независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы, сотрудников правовых отделов государственных и муниципальных органов власти, преподавателей и студентов юридических вузов, где осуществляется преподавание дисциплины о противодействии коррупции, а также для иных лиц, интересующихся вопросами проведения антикоррупционной экспертизы. ВВЕДЕНИЕ В 2008 - 2010 гг. в Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции. Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жесткого неприятия коррупции. В Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460, закреплено, что данная Стратегия реализуется путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества (п. "з" п. 9 Стратегии). В настоящем пособии рассматривается одна из новелл российского законодательства - институт независимой антикоррупционной экспертизы. Представляется актуальным рассмотреть вопрос о правовом статусе независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность; о задачах, возложенных на них; о возникших проблемах при осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы; предложить пути решения выявленных проблем. Авторы пособия рассматривают институт независимых экспертов только на федеральном уровне (обращаем на это внимание, так как институт независимых экспертов существует и на уровне субъектов РФ, и на уровне органов местного самоуправления). В данном пособии авторами: - анализируется нормативная правовая база (федеральные законы и подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств), которыми регламентируется деятельность независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность; - раскрывается содержание правил и методики проведения независимой антикоррупционной экспертизы; - исследуется вопрос о правовом статусе независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы; - рассматриваются проблемы взаимодействия органов государственной власти (должностных лиц) и независимых экспертов при осуществлении антикоррупционной экспертизы, а также предлагаются пути решения данных проблем; - приводятся образцы необходимых документов в деятельности независимого эксперта (заявлений, заключений); - делаются некоторые предложения по усовершенствованию механизма производства именно независимой экспертизы и определения статуса независимого эксперта. К сожалению, примеры, когда результаты независимой антикоррупционной экспертизы явились причиной отклонения нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, привести довольно сложно. В четвертой главе данного пособия указаны проблемы, из-за которых остается неизвестной эффективность данного института. Но при быстром решении перечисленных нами проблем, должной заинтересованности высших органов власти в действительно работающей независимой антикоррупционной экспертизе, повышении роли институтов гражданского общества в правотворческом процессе, большей активности граждан, преодолении социальной пассивности данная мера сможет в определенной мере повлиять на снижение уровня коррупционных нормативных правовых актов. Что касается того, сколько проведено экспертиз, то хотя бы минимальный анализ данного вопроса делают управления Минюста России в отчетах о работе, размещаемых ими на своих официальных сайтах. Глава 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПРОВЕДЕНИЯ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ Проблема коррупции и борьбы с ней всегда была одной из острейших и болезненных проблем для России. В последние годы коррупция в нашей стране вышла на такой уровень, что признана одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности <1>. -------------------------------- <1> Пункты 37, 38 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции <2>, которая закрепила стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5 Конвенции). -------------------------------- <2> Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // Российская газета. 2006. 21 марта. Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается: а) "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подп. "а" настоящего пункта, от имени и в интересах юридического лица" <3>. -------------------------------- <3> Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 дек. Следует отметить, что данное в Законе определение лишь называет некоторые коррупционные правонарушения, но при этом не раскрывает их содержания и не указывает вид ответственности, который может наступить за их совершение. Между тем эксперт перед началом производства антикоррупционной экспертизы должен изучить соответствующие понятия, дабы в своем заключении достоверно, объективно и полно отразить наличие в нормативном правовом акте факторов, способствующих проявлению коррупции. Понятие коррупционного правонарушения в общем виде дано в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568. Согласно Плану коррупционное правонарушение - отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность. Под иной ответственностью в данном случае понимается гражданско-правовая. Исходя из данного понятия, можно выделить 4 вида коррупционных правонарушений: 1) дисциплинарные коррупционные проступки - обычно проявляются в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за совершение которого предусмотрено дисциплинарное взыскание. При этом основанием дисциплинарной ответственности служащих органов государственной власти является совершение дисциплинарного коррупционного проступка. Его понятие дано в ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В соответствии с этой статьей дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. К ним можно отнести: а) неисполнение обязанности по представлению сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения об обязательствах имущественного характера; б) неисполнение обязанности по сообщению представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; в) непринятие мер по предотвращению такого конфликта; г) исполнение гражданским служащим неправомерного поручения руководителя при отсутствии состава преступления или административного правонарушения; д) получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) и т.п. За совершение дисциплинарного проступка возможно наложение следующих дисциплинарных взысканий: а) замечание; б) выговор; в) предупреждение о неполном должностном соответствии; г) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; д) увольнение с гражданской службы. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания в общем виде установлен ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Его особенности заключаются в следующем: а) до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен потребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме; б) в случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт; в) отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания; г) перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего; д) гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы; е) по результатам проверки составляется письменное заключение, в котором указываются: - факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки; - предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания; ж) дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения; з) если в течение 1 года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания; 2) гражданско-правовые коррупционные деяния, т.е. деяния, ответственность за которые предусмотрена ГК РФ. Основанием наступления гражданско-правовой ответственности за коррупционное правонарушение согласно ст. 1064 ГК РФ является причинение: а) вреда личности или имуществу гражданина; б) вреда имуществу юридического лица. К числу коррупционных правонарушений, за которые возможно наступление гражданско-правовой ответственности, относятся: а) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов; б) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц государственных органов; в) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа. Общие правила возмещения причиненного вреда установлены в ст. 1069 ГК РФ: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. При этом лицо, ответственное за причинение вреда, исходя из обстоятельств дела, может возместить: 1) вред в натуре (возмещается за счет казны РФ или субъекта РФ - ст. 1069 ГК РФ); или 2) причиненные убытки. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ. Под убытками понимаются: - расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права; - утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб); - неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ (ст. 16 ГК РФ). От имени казны в данном случае выступают соответствующие финансовые органы; 3) административные коррупционные проступки - ответственность за их совершение предусмотрена административным законодательством РФ и субъектов РФ. К числу административных коррупционных правонарушений можно отнести следующие составы: а) отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39 КоАП РФ); б) использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45 КоАП РФ); в) предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ); г) нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме (ст. 7.31.1 КоАП РФ); д) нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ); е) осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1 КоАП РФ); ж) ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ); з) нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ); и) нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); к) нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ); л) нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ); м) нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 15.27 КоАП РФ); н) непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса (ст. 19.8.1 КоАП РФ); о) нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9 КоАП РФ); п) незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ) и т.п. Специальный вид наказания, который может применяться за совершение коррупционного правонарушения, предусмотрен ст. 3.11 КоАП РФ "Дисквалификация", которая заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, муниципальной службы, в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также по управлению юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ; 4) преступления коррупционного характера - предусмотренные уголовным законодательством общественно опасные деяния, которые непосредственно посягают на авторитет и законные интересы службы и выражаются в противоправном получении государственным, муниципальным либо служащим коммерческой или иной организации каких-либо преимуществ (денег, имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении им таких преимуществ. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки коррупционного преступления. Необходимо отметить, что в УК РФ понятие коррупции отсутствует. В нем лишь устанавливается ответственность за отдельные составы преступления, входящие в число коррупционных, субъектом которых, как правило, являются должностные лица. Физические лица, не являющиеся должностными, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, несмотря на то, что они в силу занимаемой должности могут совершать деяния, входящие в понятие коррупции. Понятие должного лица дано в примечании к ст. 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в ВС РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. |
Похожие:
 | Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) гоу впо "Российская правовая академия" Министерства юстиции Российской... | | «Антикоррупционная экспертиза проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы» |
| Федеральный закон «О полиции»: научно- практическое пособие / под ред. В. В. Гордиенко. М., 2012 |  | Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... |
| Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... | | Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... |
| В информационном банке "Бухгалтерская пресса и книги" раздела "Финансовые и кадровые консультации" включена книга издательства "АйСи... | | Б а р щ е в с к и й М. Ю. Организация и деятельность адвокатуры в России: Научно-практическое пособие. – М. 2000. 352 с |
| Учебно-практическое пособие предназначено для студентов очной и заочной форм обучения по направлению подготовки бакалавров 030901.... | | Экспертиза временной нетрудоспособности (Учебно-методическое пособие). В. К. Юрьев, В. А. Глущенко – Спб: гпма, 2011. – 26 с |