Независимая антикоррупционная экспертиза научно-практическое пособие
Скачать 1.71 Mb.
|
| Глава 2. ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ 2.1. Правила проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов Экспертиза - это исследование и дача заключений экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях общественной деятельности (науке, технике, искусстве, ремесле). В литературе приводится и более широкое определение: экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам специально отобранными высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации <22>. -------------------------------- <22> Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006. С. 10. Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое для проведения экспертизы и дачи заключения по вопросам, требующим специальных познаний. Заключение эксперта - письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом. Условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности <23>. -------------------------------- <23> Подробнее см.: Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. N 9. На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться в виде государственной и негосударственной экспертизы, охватывая экономическую, правовую, культурную, социальную области общественной жизни. В последние годы активно развивается институт негосударственной экспертизы. Негосударственная экспертиза проводится негосударственными экспертными учреждениями и лицами, не являющимися государственными экспертами, но обладающими определенным уровнем профессиональной квалификации и опытом работы в данной сфере. Однако наибольшее распространение на законодательном уровне и в научной среде получило понятие "общественная экспертиза". Общественная экспертиза представляет собой целый механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке влияния нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп <24>. -------------------------------- <24> Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов: ПАГС им. П.А. Столыпина, 2009. С. 200. Рассматриваемая нами антикоррупционная экспертиза может выступать в качестве и общественной, и научной, и независимой экспертизы. Законодатель не дает понятия антикоррупционной экспертизы, но определяет ее цель. Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Исходя из вышеназванной цели, можно сформулировать следующее понятие антикоррупционной экспертизы: антикоррупционная экспертиза - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению. Так, например, в Положении об экспертном совете при Торгово-промышленной палате Саратовской области для проведения экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность данное понятие излагается следующим образом <25>: антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. -------------------------------- <25> Сайт Торгово-промышленной палаты Саратовской области: http://anticorr.sartpp.ru. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы являются: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Данный принцип предполагает необходимость обеспечения разработчиками проектов нормативных правовых актов возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Разработчик проекта нормативного правового акта размещает данный проект на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме того, например, нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти представляется на государственную регистрацию в Минюст России со справкой, содержащей, в числе прочих сведений, и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы <26>; -------------------------------- <26> Пункт 12 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 15.05.2010 N 336) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895. 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Этот принцип предполагает выяснение связей нормативных правовых актов между собой по формуле "первичный - вторичный", а также по формуле "совместного регулирования". Эксперты должны проанализировать и оценить не только проект нормативного правового акта, но и те изменения, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство в связи с принятием данного акта. Кроме того, эксперт использует анализ правоприменительной практики исследуемой сферы правоотношений; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Обоснованность - это подкрепленность доказательствами. Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы включает в себя наличие совокупности аргументов, доводов, подтверждающих тщательный анализ существующих социальных потребностей в нормативном правовом акте, прогнозирование последствий принимаемых решений, предупреждение побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования. Объективность - действительное, независимое от воли и сознания человека существование мира, предметов, их свойств и отношений <27>. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы заключается в беспристрастности, непредвзятости и независимости в проведении исследования. Объективность предполагает, что эксперт должен учитывать все факторы, имеющие значение при проведении исследования, а также использовать рекомендованные современной наукой, нормативными правовыми актами и экспертной практикой методики. При этом независимые эксперты при осуществлении экспертизы руководствуются Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <28>. Но вместе с тем следует указать, что существует ряд методик, разработанных научным сообществом и общественными организациями, заинтересованными в проведении подобных экспертиз. Одной из возможных технологий антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является методика Центра стратегических разработок <29>. Она апробирована Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции, Правительственной комиссией по проведению административной реформы, федеральными и региональными органами исполнительной власти. -------------------------------- <27> http://www.glossary.ru <28> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта. <29> Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб. "Статут", 2007. 96 с. Торгово-промышленная палата Саратовской области разработала Методику мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения <30>. Основными ее задачами являются определение сильных и слабых сторон в сложившейся системе правоотношений, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, установление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений, использование антикоррупционного законодательства как механизма совершенствования отношений государства, субъектов предпринимательской деятельности и граждан. -------------------------------- <30> Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения / Н.А. Лопашенко, Р.О. Долотов, Е.Н. Иванова, М.А. Фатеев, и др. Саратов: Торгово-промышленная палата Саратовской области, 2009. В 2006 г. экспертами по заказу Минэкономразвития РФ совместно с ЦСР при поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID подготовлена Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами. При исследовании и оценке нормативных правовых актов (проектов), представленных на экспертизу, подготовке и формулировании выводов экспертного исследования эксперт должен исключить предвзятость и тенденциозность. Причем предвзятость и тенденциозность - это понятия субъективные и определяются при оценке каждого конкретного заключения независимого эксперта. Проверяемость - возможность проверки высказываний посредством сопоставления с эмпирическими данными <31>. Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов означает, что все подвергнутые анализу нормы с выявленными в них коррупциогенными факторами подтверждены конкретными проверяемыми аргументами, в том числе и ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые общественные отношения. -------------------------------- <31> http://www.glossary.ru Однако, несмотря на соблюдение названных принципов, на практике даже проведенная экспертиза и официальный вариант заключения зачастую игнорируются, причем самим органом, его утвердившим, так как отсутствуют обязательность экспертного заключения и ответственность за неисполнение его положений <32>; -------------------------------- <32> Филатова А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // http:// www.psj.ru/ saver_magazins/ detail.php?ID= 58355. 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В отношении независимых экспертов данный принцип может означать наличие у эксперта специальных знаний в той или иной области. Однако в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ужесточить требования для лиц, желающих быть аккредитованными в качестве независимых экспертов, либо проводить обучающие семинары и иные мероприятия по методике и технологиям оценки нормативных правовых актов. "Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения, в противном случае рассмотрение заключения независимой экспертизы будет скорее "тормозить" нормотворческий процесс, чем способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных правовых актов. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация в проблемах экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (наличие ученых степеней, званий; опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста при отборе с анализом правовых актов на коррупциогенность и т.п.). Одним из требований могло бы стать прохождение обучения по образовательным программам в данной сфере" <33>. В настоящее время варианты таких программ разрабатываются, но пока не понятен механизм их реализации, в частности, кто будет финансировать данные мероприятия - если сам независимый эксперт, то количество экспертов резко снизится, в силу того, что независимый эксперт и так осуществляет свою деятельность на добровольной и безвозмездной основе, а если еще придется платить и за обучение, то интерес к данной деятельности практически сойдет на нет. -------------------------------- <33> Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 13. Также в научной литературе высказывается мнение о том, что "целесообразно предусмотреть процедуру конкурсного отбора экспертов. В качестве примера можно рассмотреть практику, сложившуюся при формировании состава судебных экспертов" <34>. Согласно ст. 12 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" государственным судебным экспертом является аттестованный работник государственного судебно-экспертного учреждения, производящий судебную экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей. При этом таким экспертом может быть только: -------------------------------- <34> Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. 2010. N 4. С. 175. а) гражданин РФ; б) гражданин, имеющий высшее профессиональное образование; в) гражданин, прошедший последующую подготовку по конкретной экспертной специальности. В этом случае следует отметить, что законодательство об антикоррупционной экспертизе так же, как и приведенный Закон, содержит определенные требования, предъявляемые к физическому или юридическому лицу, претендующему на роль эксперта (подробно эти требования будут рассмотрены нами в главе 3, и можно говорить об уже существующем конкурсном отборе в отношении таких лиц; 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) <35>. -------------------------------- <35> Статья 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. Данный принцип предполагает обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе поведения антикоррупционной экспертизы. К сожалению, получение информации для эксперта представляет серьезную проблему. Но все-таки можно указать ряд закрепленных в законодательстве возможностей. Во-первых, юридическим документом, на основе которого независимый эксперт может получить необходимую для его деятельности информацию, является Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", вступивший в силу с 1 января 2010 г." <36>. Данным нормативным правовым актом закрепляется право любого юридического и физического лица на получение информации от органов государственной власти, а также впервые законодательно обеспечивается доступ граждан к информации о деятельности органов власти по Интернету. -------------------------------- <36> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776. Что касается способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, то законодатель установил следующие: а) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; б) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет; в) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; г) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; д) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов, государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; е) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; ж) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами <37>. -------------------------------- <37> Статья 6 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о нормотворческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, содержит: а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ; б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований; в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг; д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами; е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов. Если органы власти отказывают в предоставлении информации, то законодатель установил защиту права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: - решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд; - если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством РФ. Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ <38>. -------------------------------- <38> Статьи 23, 25 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. Во-вторых, в Постановлении Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" <39> содержатся указание на размещение проектов нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. -------------------------------- <39> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832. В-третьих, в настоящее время в некоторых ведомственных актах закреплена обязанность разработчиков нормативных правовых актов размещать на сайтах проекты данных актов для реализации возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В качестве примера можно назвать Порядок проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) федерального агентства по обустройству границы Российской Федерации, утвержденного Приказом Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 <40>. Согласно п. 8 данного Порядка размещение проектов документов Росграницы для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность осуществляется на официальном интернет-сайте Росграницы по адресу: www.rosgranitsa.ru, в подразделе "Проекты нормативных правовых актов Росграницы" раздела "Нормативно-правовая база". -------------------------------- <40> Приказ Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 (ред. от 7 апреля 2010 г.) "О порядке проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 51; Российская газета 2010. 31 мая. Также возможно сотрудничество независимых экспертов и органов государственной власти в таких формах, как проведение научно-практических конференций, методических семинаров, на которых будут обсуждаться проблемы проведения антикоррупционных экспертиз, анализ экспертных заключений и т.п. вопросы. Для повышения эффективности заключений независимых экспертов возможно и их обращение в органы государственной власти за поддержкой при осуществлении своей деятельности. Тем более что необходимость наладить взаимодействие с различными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность, для государственных органов предусмотрена и ведомственными нормативными правовыми актами, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ <41>. -------------------------------- <41> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http:// genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-62/. В российском законодательстве предусмотрено 2 вида антикоррупционной экспертизы - обязательная, т.е. проводимая государственными органами (Минюстом России, прокуратурой, министерствами и ведомствами и т.п.) в пределах их компетенции, и необязательная, т.е. проводимая институтами гражданского общества, в том числе независимыми экспертами. Но помимо такого разделения экспертизы на виды, мы выделили еще несколько оснований для классификации: |
Похожие:
 | Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) гоу впо "Российская правовая академия" Министерства юстиции Российской... | | «Антикоррупционная экспертиза проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы» |
| Федеральный закон «О полиции»: научно- практическое пособие / под ред. В. В. Гордиенко. М., 2012 |  | Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... |
| Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... | | Ом X плана Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных... |
| В информационном банке "Бухгалтерская пресса и книги" раздела "Финансовые и кадровые консультации" включена книга издательства "АйСи... | | Б а р щ е в с к и й М. Ю. Организация и деятельность адвокатуры в России: Научно-практическое пособие. – М. 2000. 352 с |
| Учебно-практическое пособие предназначено для студентов очной и заочной форм обучения по направлению подготовки бакалавров 030901.... | | Экспертиза временной нетрудоспособности (Учебно-методическое пособие). В. К. Юрьев, В. А. Глущенко – Спб: гпма, 2011. – 26 с |