А. К. Веселов «Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика»
Скачать 4.26 Mb.
|
1.5. Повышение уровня правовой подготовки – как условие экологического контроля. Полное неведение подавляющего большинства депутатов Государственной Думы, сенаторов Совета Федерации РФ и сотрудников аппарата Правительства РФ в области действующих международных стандартов в сфере экологической безопасности, конвенций, международных соглашений и договоров, федерального природоохранного законодательства, подавление политической воли в области охраны окружающей среды под воздействием промышленно-финансовых групп России, приводят к постепенной деэкологизации законодательства, к принятию недостаточно грамотных и нелогичных законов Федеральным Собранием РФ, и противоречащих действующим законам подзаконных актов - Правительством РФ. Анализ практики правоприменения, отчетов и докладов по охране окружающей среды показывают низкий уровень правовой подготовки инспекторского состава и сотрудников государственной экологической экспертизы и экологических служб на местах, что значительно снижает эффективность контроля и профилактики нарушений в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, придание МПР РФ функции разработчика законодательства в этой сфере, при имеющемся уровне подготовки штатного персонала министерства, может привести к усилению противоречивости нормативной базы и снижению эффективности правоприменения. Малочисленность обращений и жалоб граждан на нарушения их экологических прав в природоохранные органы, прокуратуру и суды указывает на низкую правую грамотность как заявителей, так и правоприменительных органов, на неспособность правоохранительных и природоохранных органов обеспечить реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Таким образом, повышение квалификации в области экологического права объективно необходимо всем категориям государственных служащих для реализации их функций, а также гражданам для защиты своих прав. Попытки создания правовых клиник по этой отрасли права предпринимались юристами общественных организаций лишь в Иркутске (www.discoverbaikal.ru/Irkutsk) и Хабаровске, но постепенно эти инициативы без финансовой поддержки сведены к нулю. В настоящее время в России есть лишь несколько десятков юристов, способных квалифицированно выполнять функции экологических адвокатов. Однако, признанная опасность экологической катастрофы, устойчивое повышение заболеваемости и смертности населения, растущее множество правовых проблем при использовании природных ресурсов, постоянно меняющееся законодательство требуют внимания к созданию программы обучения и специализации по этой отрасли права. Возьмем для примера опять же Республику Башкортостан (РБ). В новом составе Государственного Собрания РБ отсутствуют специалисты по вопросам экологии и природных ресурсов. С другой стороны, в Башкирии не соблюдается действующее законодательство по участию общественности в охране окружающей среды (не проводятся общественные экологические слушания по намечаемой хозяйственной деятельности, общественная экологическая экспертиза, нарушается право граждан на экологическую информацию, на учет общественного мнения при принятии экологически значимых решений и т.д.). Ни в Приволжском Федеральном округе, ни в Республике не производится подготовка юристов, специализирующихся на экологическом праве, отсутствуют бесплатные специализированные консультации для населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. С целью решения этих проблем Ассоциация юристов - экологов России, Союз экологов РБ, Институт права Башгосуниверситета и МПР РБ реализовали эколого-правовой проект, имевший следующие цели и задачи: - правовое обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и на участие в принятии экологически значимых решений; - вовлечение населения в законотворческий процесс и процедуры общественного экологического контроля (элементы гражданского общества и правового государства); - повышение правовой грамотности населения, сотрудников органов законодательной и исполнительной власти, природоохранных и правоохранительных органов; - создание модели межсекторального сотрудничества общественных организаций, законодательного органа и природоохранных органов в целях совершенствования природоохранного и природноресурсного законодательства и организации контроля за его соблюдением; - организация первой в республике общественной юридической консультации для граждан в сфере защиты их прав на природопользование и охрану окружающей среды, участие в принятии решений; - подготовка юристов по специальности «экологическое и природноресурсное право» для работы в государственных органах, муниципалитетах и других структура. В соответствии с планом работы по проекту создан общественный Экспертный совет по природноресурсному и экологическому законодательству, работающий под эгидой профильного комитета Государственного Собрания - Курултая РБ, как модель взаимодействия общественности и органов государственной власти в решении экологических проблем, который проводит экспертизу действующего законодательства РБ и практики его применения. Начата работа над созданием на региональном уровне законодательных механизмов, предусмотренных «Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхус, Дания, 1998 г.), что будет способствовать присоединению России к данной Конвенции. В учебный план Башкирского госуниверситета включена специализация (в рамках государственно-правовой) по экологическому и природноресурсному праву, создана кафедра аграрного и экологического права, и в 2004 году проведен набор экспериментальной коммерческой группы на 1 курс по данной специализации. Из студентов старших курсов, желающих специализироваться по данному направлению, формируется группа консультантов, которые под руководством преподавателей и опытных юристов-экологов консультируют граждан и представителей юридических лиц в Общественной приемной Главного федерального инспектора по РБ. В плане повышения квалификации в октябре 2003 года Союз экологов РБ организовал проведение круглого стола «Право и экологическая безопасность» с участием представителей 38 государственных, научных и иных организаций, рекомендации которого включили и пункты по совершенствованию образовательного процесса в данной сфере. В 2004 году проведены три выездных семинара-совещания на темы: «Практика правового регулирования режима водоохранных зон водных объектов» и «Правовые проблемы взаимодействия государственных органов, общественных организаций и СМИ в осуществлении экологического контроля», «Экологическое предпринимательство: правовые проблемы и перспективы развития»; подготовлены и проведены международная конференция «Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях» и межрегиональная научно-практическая конференция «Состояние и перспективы правового регулирования природоохранной деятельности на региональном уровне», а также выпускался бюллетень «Экологическая адвокатура». Во всех этих мероприятиях приняли участие представители районных и городских администраций, органов прокуратуры, природоохранных и иных органов, научных учреждений, предпринимательских структур, общественности и средств массовой информации. Опыт Башкортостана, кстати, может быть реализован и на федеральном уровне. В частности, есть острая необходимость обновить состав и организовать эффективную экспертную работу Высшего экологического Совета Комитета по экологии Государственной Думы. Крайне актуально и создание правовой клиники по экологическому праву в одном из ВУЗов г. Москвы ( к примеру - МГУ, РУДН, МНЭПУ, Академия права), что ускорит введение в образовательные стандарты дисциплины «экологическое право» Большую практическую пользу принесли бы межрегиональные обучающие тематические семинары с участием судов, прокуратуры, природоохранных органов, общественных организаций и научных учреждений в федеральных округах. Генеральной прокуратуре РФ нелишне было бы рассмотреть вопрос о проведении коллегии по оценке эффективности работы в области защиты экологических прав граждан районных прокуроров и специализированных прокуратур, предусмотрев усиление статуса последних. Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному суду РФ, как представляется, пора бы дать разъяснения и обзоры по практике применения судами экологического законодательства. Министерству внутренних дел РФ, наверное, нужно озаботиться обучением штатного состава подразделений экологической милиции основам природоохранного законодательства, а Росприроднадзору и Ростехнадзору следует, видимо, создать мощные правовые службы и провести жесткую аттестацию персонала на владение действующим законодательством. Проблему образованности граждан, можно надеяться, помогут решить Общественные приемные, которые должны функционировать при всех территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды РФ. 1.6. Эффективность экологического контроля. В постсоветский период в России сохранилась еще недооценка такого показателя государственной работы как эффективность экологического контроля. В России никому не приходит в голову оценить, оправдывает ли тот или иной орган бюджетные средства, которые потребляет, действительно ли служит он интересам всего населения, а не отдельным должностным лицам, промышленно-финансовым корпорациям или социальным группам? Отсюда и повсеместное дублирование контрольных экологических функций, и злоупотребления должностных лиц, и искусственные ограничения в выдаче экологической информации, и отстранение населения от участия в решении экологических проблем. Общественные организации часто задают, к примеру, вопрос: «Почему финансируется геологический контроль, а множество подземных водозаборов поставляют населению некачественную питьевую воду?». Или неясно, почему итогом многолетней работы землеустроительных служб стала повсеместная эрозионная деградация земель и их химическое загрязнение? Почему сокращаются площади хвойных лесов - «легких планеты» или рыбные запасы, несмотря на огромные средства, затраченные на их охрану, почему гибнут памятники природы и заказники? Наше правительство еще не переняло опыт развитых стран, где государство требует отдачи за каждую вложенную денежную единицу. И это тоже означает отсутствие какой-либо экологической политики в стране. Хотя есть мнение, что отсутствие политики - тоже политика. Но не направлена ли она в таком случае против интересов всего населения? Такая обстановка может объясняться и неким монополизмом контролирующих ведомств. Действительно, трудно найти независимых от данного проверяемого органа специалистов в этой же сфере. Но кто мешает привлечь для оценки работы, допустим, независимые научно-исследовательские институты, или профессиональные общественные организации? Основным критерием оценки эффективности государственного экологического контроля следует считать, безусловно, состояние окружающей природной среды или отдельного природного ресурса в динамике. Оценка общественного контроля проводится по степени решения тех экопроблем, которыми занимается данная общественная организация. Производственный экологический контроль оценивается по показателям экологичности конкретного предприятия. Оценка эффективности взаимодействия всех видов экологического контроля в общем смысле производится по степени улучшения экологической ситуации в стране, какового не отмечается почти повсеместно. Напрашивается вывод, что государство не в состоянии создать действующую и эффективную систему экологического контроля и управления, вследствие чего природоохранные органы не оправдывают бюджетных средств, выделяемых на их финансирование. Видимо, целесообразно восстановить в Правительстве РФ Межведомственную комиссию по охране окружающей среды и природопользованию (с участием специалистов-общественников), которая и могла бы стать инструментом повышения эффективности экологического контроля. Отсутствие четкого разделения ответственности по вопросам экологического контроля между центром и регионами (не говоря уже о муниципальном уровне) на сегодняшний день также блокирует усилия государства в этом направлении. Кстати, примечателен опыт Хабаровского края, губернатор которого постановлением от 23 05. 2002 г. № 272 создал Министерство природных ресурсов края, в состав которого входят даже департаменты по рыбным запасам и по использованию животного мира, а также утвердил Временные Правила осуществления государственного экологического контроля в крае. Одна проблема - оба нормативных правовых акта не содержат ни одного слова об участии общественности, и данный орган поэтому не будет иметь поддержки населения, а значит, будет малоэффективен. Таким образом, государство игнорирует реальную необходимость привлечения населения к охране окружающей среды в интересах всего общества. Тем не менее, перечень прав граждан и организаций в ФЗ «Об охране окружающей среды» несколько изменился и не является исчерпывающим (как в ранее действовавшем законе), но формулировки прав стали мягче и введены некоторые ограничения. К примеру, слово «требовать» заменено на слова «направлять обращения», «обращаться», что несомненно сказывается на практике правоприменения. Допустим, сейчас граждане имеют право лишь направлять обращения по поводу получения экологической информации, причем только касающейся мест своего проживания. Значит ли это, что экологические проблемы другой местности, где гражданин находится на отдыхе или в командировке, уже не должны его интересовать? Кстати, к экологической информации отнесена таковая и о мерах по охране окружающей среды, к числу которых относится и финансирование природоохранных программ и планов. Следовательно, граждане могут смело запрашивать такого рода информацию. Сейчас граждане не вправе по новому закону ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, что и ранее было в общем-то декларацией. Право предъявления исков о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате экологических правонарушений, заменено на право предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде, что вызывает большие вопросы с точки зрения гражданско-процессуального законодательства. Права общественных или иных некоммерческих (перечень предусмотрен Федеральными Законами «О некоммерческих организациях» от 12 01. 1996 г. и «Об общественных объединениях» от 19 05. 1995 г.) организаций тоже несколько изменились. Имевшееся в старом законе право защищать общественные экологические интересы (интересы населения) сужено до защиты исключительно законных интересов определенного круга лиц (граждан). И если права граждан напрямую не предусмотрены законами, то и защищать их будет довольно проблематично. Исключено право организаций создавать общественные фонды по охране окружающей природной среды. Требования отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, приостановления, прекращения или перепрофилирования их деятельности теперь заменены лишь правом подавать соответствующие обращения в органы государственной власти и суд. Впрочем, гражданско-процессуальное законодательство не знает такого документа, как «обращение». Новый закон уже не содержит права общественности требовать предоставления информации, ставить вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, предъявлять в суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. К числу положительных сторон нового закона можно отнести право участвовать в принятии хозяйственных и иных решений, проводить слушания по проектируемой хозяйственной деятельности, порядок проведения которых регламентирован «Положением об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС)», утвержденным Госкомэкологии РФ 16 05. 2000 г. Общественность сейчас имеет возможность оказывать содействие не только государственным органам, но и органам местного самоуправления и этим правом граждане всегда могут воспользоваться в целях общественного экологического контроля. Перечень прав является открытым, но эти права должны быть прямо предусмотрены законодательством. Статья 13 нового закона уже не содержит прямого указания на обязанность государства гарантировать реализацию вышеуказанных прав, но все органы и должностные лица по-прежнему обязаны оказывать содействие в этом (хотя уже и не «всемерно»). Появился новый пункт 2 данной статьи с конкретным императивом учитывать мнение населения при размещении объектов, деятельность которых может причинить вред окружающей среде. Причем предусмотрено и проведение референдума, но порядок «учета мнения» еще предстоит разработать. Таким образом, современное законодательство стало более декларативным и несколько сузило возможности общественного контроля и снизило его потенциальную результативность. С другой стороны, накапливаются доказательства высокой эффективности общественного контроля за реализацией проектов через финансирующие структуры. Открытость информации о финансировании природоохранных планов и программ, что относится к мерам по охране окружающей среды, является одним из условий эффективности банковского, государственного и общественного экологического контроля. Так, ст. 2.1 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) предписывает банку «содействовать в своей деятельности экологически здоровому и устойчивому развитию». Совет Директоров и Президент банка подтверждают готовность реагировать на любые предложения по улучшению экологической политики Банка. В ЕБРР действует собственная утвержденная экологическая политика, предусматривающая экологический аудит территорий по месту реализации проектов, а также предприятий-заявителей, желающих получить кредит. Экологический департамент банка профессионально контролирует, чтобы при подготовке и выполнении проекта не было нарушены нормы национального законодательства и международного права. Однако, департаменты получают не всегда объективную информацию, что делает необходимым привлекать для оценки проектов независимых общественных экспертов. Это и есть одна из перспективных форм работы общественности и финансовых структур. Рассмотренные три аспекта эффективности ОЭК требуют своего правового совершенствования и реального применения всеми субъектами экологического контроля. Максимум эффективности контроля при минимуме затрат на его проведение - кратчайший путь с экологизации экономики России. |
Похожие:
 | В75 Правовое регулирование деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. – Екатеринбург:... |  | «правовое регулирование ценных бумаг» Специальность 030501. 65 Юриспруденция Форма подготовки очная |
| Правовое регулирование земельно-имущественных отношений. (Вопросы и ответы). Вып. 3 / Отв ред. Н. В. Кляус, канд юрид наук, начальник... | | Производственный экологический контроль в области охраны и использования водных ресурсов 9 |
| Ялбулганов А. А. Правовое регулирование платежей при пользовании недрами // спс «КонсультантПлюс». Налоговое право России / под ред.... | | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Правовое регулирование использования товарных знаков"Предприниматель без образования юридического лица. Пбоюл", 2009, n 11 | | Характеристика налоговой системы. Правовое регулирование налоговых отношений. Система налогов. |
| Приказом Минздрава России от 14. 04. 2015 №187н (далее – Порядок). Оказание паллиативной помощи больным вич-инфекцией регулируется... | | Федеральное казенное образовательное учреждение среднего профессионального образования |