А. К. Веселов «Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика»
Скачать 4.26 Mb.
|
4. Проверки соответствия хозяйственной деятельности требованиям природоохранного законодательства на предприятиях - природопользователях. Основной по эффективности, но наиболее трудоемкий на практике метод ОЭК - проверки соблюдения действующего законодательства предприятиями- природопользователями. Итак, с чего начать проверку? Прежде всего нужно определится, готовы ли вы к вполне возможным конфликтам при проведении ОЭК? Если да, то выберем наиболее простой вариант и обратимся в известную и авторитетную общественную экологическую организация в Вашем регионе или городе. Эта организация должна иметь в официально зарегистрированном уставе право общественного экологического контроля и в, идеальном варианте, как предусматривает федеральный закон «Об охране окружающей среды», - порядок проведения такого контроля. На практике нам не известны случаи включения такого порядка в уставы общественных организаций (НПО), и органы Министерства юстиции РФ скорее всего будут исключать такие части устава при регистрации (со ссылкой на отсутствие нормативно-правового регулирования), но было бы интересно провести такой эксперимент. Более эффективен вариант подготовки и утверждения Положения об общественном экологическом контроле региональным законом, региональным подзаконным нормативным актом, приказом руководителя регионального природоохранного органа, постановлением органа местного самоуправления. Однако, в настоящее время политическая воля федеральной власти направлена на пресечение такого рода инициатив местных властей. И маловероятно такое развитие событий (за исключением все же местного самоуправления). Наиболее реален (в правовом, но не политическом смысле) путь утверждения Правительством РФ Положения об общественном экологическом контроле, проект которого могут разработать общественные организации совместно с МПР РФ. Но, напоминаю, что порядок ОЭК все же должен быть предусмотрен федеральным законом или этот закон должен содержать отсылочную норму на соответствующий подзаконный нормативный акт. В настоящее время в Комитете по экологии Государственной Думы ФС РФ создана рабочая группа по разработке ФЗ «Об экологическом контроле», который планируется внести на первое чтение в ноябре 2005 года. Это проект содержит и нормы по общественному экологическому контролю. Однако, все это еще не означает, что ОЭК невозможно осуществлять сейчас, пользуясь декларативным правом. Проверки предприятий могут быть следующих видов: - по формату проверки: целевые и комплексные; - по форме проверки: самостоятельные и совместные. Целевые проверки проводятся по определенной проблеме или вопросу, зафиксированному в жалобах от граждан, поступивших в НПО, или отраженных в сообщениях СМИ. Комплексные проверки оценивают все аспекты воздействия предприятий на окружающую среду и требуют высоко профессионального уровня проверяющих и серьезной подготовительной работы с администрацией предприятия (как правило, при согласии последней). Мотивами проведения проверки могут быть обращение НПО в финансирующие данное предприятие зарубежные банки или стремление администрации предприятия создать себе имидж по-европейски открытого предприятия, чья производственная деятельность соответствует международным стандартам и требованиям Орхусской конвенции. Самостоятельные проверки силами НПО обычно затруднены в исполнении вследствие противодействия администрации проверяемого предприятия, но и здесь консенсуса можно достичь. Впрочем, производственные объекты, не имеющие охраны или расположенные на неогражденном участке (допустим, лесные разработки, нефтедобывающие кусты скважин, карьеры ПГС и т.д.) можно визуально обследовать и без официального разрешения. Кстати, такие проверки можно проводить с участием корреспондентов СМИ в форме журналистского расследования. Наиболее распространенной и эффективной является проверка с участием представителей различных контролирующих и надзорных органов, депутатов, сотрудников правоохранительных органов и органов местного самоуправления и т.д. Причем наибольший эффект достигается при инициировании комиссии со стороны НПО и участием максимального числа различных органов и организаций. 4.1. Кто имеет право проводить проверки. Право общественного контроля представляется общественным и иным некоммерческим организациям, а также гражданам Законом РФ «Об охране окружающей среды», но еще раз оговорим, что порядок такого контроля не регламентирован и гражданам целесообразнее действовать через профессиональные общественные организации, обладающие необходимыми навыками и наработанной практикой общения как с администрацией предприятий, так и с контролирующими органами. Безусловно, более эффективны и просты в исполнении проверки, проводимые совместно с государственными контролирующими органами, но мы попробуем разобраться в процедуре самостоятельной общественной проверки, как наиболее сложной в реализации. Важно осознавать, что при успешной реализации ряда проверок силами конкретной НПО, предприятия-природопользователи будут неизбежно избегать конфликтов с общественной экологической инспекцией, которую крайне затруднительно подкупить. Профессионализм, независимость, последовательность общественного контроля вполне могут привести к высокому рейтингу такой общественной инспекции, к действенности ее работы, что существенно облегчит информационное и политическое сопровождение ОЭК и может даже, в какой-то мере, заменить ослабленные ныне государственные контролирующие органы. А при наличии политического влияния и экологической эффективности работы инспекции появится возможность и финансирования такой общественной деятельности из внебюджетных источников. К примеру, в ряде нефтегазовых регионов России сами же промышленные компании стали применять для охраны нефтепромыслов и выявления экологических нарушений военизированные общественные организации казачества (в частности, Оренбургское казачество). Казаки Анапского района Краснодарского края выполняют функции охраны заказника «Большой Утриш», поддерживая на его территории режим санитарной охраны. Итак, если в экологической НПО нет своей общественной инспекции, то ее следует создать в первую очередь формально: то есть разработать и утвердить в руководящем органе НПО, к примеру, Положение об общественной экологической инспекции, где закрепить в первую очередь статус общественного инспектора и процедуру проведения проверок, форму удостоверения инспектора и порядок его оформления. Вряд ли стоит опасаться погрешностей в этих документах, поскольку общественный контролер не является должностным лицом и не несет ответственности за свои действия перед законом (за исключением некоторых противоправных уголовно наказуемых действий). Это, с одной стороны, не ограничивает действия общественного инспектора определенными рамками, но, с другой стороны, может служить основанием для отказа допуска на предприятие в целях проверки. Из последнего не нужно делать трагедию и априори настраиваться на такой вариант. В России уже достаточно широко развернулась практика отказа от допуска на территорию предприятий даже государственных инспекторов. В таких случаях включается программа долговременной «экологической осады» данного предприятия, которая обычно кончается все же победой контролирующего органа. У инспекции НПО нет формальных прав применять санкции в такой ситуации, но зато НПО не ограничена в возможностях разностороннего и многопланового давления на руководство предприятий с использованием полномочий различного рода органов и структур общества. И, администрация предприятия, заинтересованная в своем имидже или уже наученная горьким опытом конфликтов с общественностью, вполне может отнестись серьезно даже к общественной проверке. Вооружившись удостоверением и решением руководящего органа НПО о проведении проверки (с указанием основания, даты и цели проверки, состава комиссии или ф.и.о. общественного контролера и т.д.) представитель общественности при плановой проверке организует предварительное уведомление руководства предприятия, которое предстоит проверить. Это может быть уведомление произвольной формы, подписанное руководителем либо НПО либо Общественной экологической инспекции этой организации и содержащее ссылку на решение руководящего органа организации и иные данные. При внеплановой проверке, проводящейся по сообщениям граждан или юридических лиц при наличии признаков чрезвычайной ситуации (к примеру, при основании предполагать высокие или чрезвычайно высокие загрязнения или иные ЧС), такая предварительная оценка ситуации может быть осуществлена с соблюдением необходимых мер безопасности и с предварительным уведомлением контролирующих и надзорных органов. Естественно, в этом случае предупреждение администрации хозяйствующего субъекта не является обязательным, но и не лишним, поскольку бывают ситуации, когда администрация предприятия просто не знает о факте экологического правонарушения на своей территории. Нелишне напомнить читателю, что общественный инспектор должен обладать хотя бы минимумом знаний в области природоохранного законодательства и экологической безопасности. Кстати, для роли таких инспекторов целесообразно использовать вышедших на пенсию сотрудников природоохранных органов, имеющих желание и возможность продолжать свою профессиональную деятельность уже под «крышей» общественной организации. В любом случае, если вы не хотите дискредитировать свою организацию, перед комплексной проверкой предприятия-природопользователя следует провести соответствующую подготовку, которая должна включать в себя ознакомление со следующими документами и информацией: - данные о руководстве предприятия и о его ведомственной службе по охране окружающей среды; - форма управления данным юридическим лицом с основными историко-хронологическими данными его становления и развития; - краткое описание основных производственных показателей и применяемых технологий; - генплан или территориальная схема размещения объектов на территории предприятия, иная проектная документация; - схема водопотребления или водоотведения предприятия с указанием водозаборных сооружений и выпусков сточных вод в водные объекты (в канализацию, на рельеф местности и т.д.); - схема размещения организованных источников выбросов в атмосферу; - схема движения сырья и материалов с указанием количества, видов и класса опасности образующихся отходов, мест их хранения, вторичного использования или переработки; - программа или план мероприятий по охране окружающей среды предприятия, согласованный с контролирующими органами и утвержденный директором предприятия, последний отчет о его выполнении; - лицензии на водопользование, на недропользование, на обращение с опасными отходами; - разрешения на выбросы в атмосферу, тома предельно-допустимых выбросов; - разрешения на захоронение, вывоз или временное хранение отходов; - экологический паспорт предприятия; - госстатотчеты форм 2-ТП по атмосферному воздуху, по воде, по отходам; и т.д. Возникает вопрос: «Где взять эту информацию?». Тем более, что государственный экологический контроль все более превращается в зону коррупции и злоупотреблений, и любая экологическая информация должностными лицами государственных органов незаконно превращается в объект коммерческой тайны. Выходов несколько. Во-первых, авторитет данной НПО и ее общественной инспекции вполне может стать основой для получения указанной информации в государственных природоохранных органах. Нелишне будет заключить соглашение о взаимодействии с конкретным природоохранным органом или согласовать с ним Положение об общественной экологической инспекции. Во-вторых, можно использовать ведомственные разногласия контролирующих органов или межличностные проблемы их руководителей. К примеру, Гидрометеослужба вполне может дать информацию о фоновых загрязнениях в районе расположения данного предприятия по водной и воздушной среде, территориальное ФГУ по мониторингу водных объектов МПР РФ – оценку влияния выпуска сточных вод данного предприятия, санэпидслужба (Роспотребнадзор) - по радиационной ситуации и вредным физическим воздействиям. Вдумчивый анализ вполне открытых ежегодных Государственных докладов по охране окружающей среды в регионах тоже даст основания для оценки влияния данного предприятия. Главное управление архитектуры города или орган архитектурно-строительного надзора может помочь в ознакомлении с проектом строительства данного предприятия. Проектно-изыскательские организации могут предоставить возможность ознакомиться с результатами инженерно-экологических изысканий под строительство данного предприятия. Орган государственной экологической экспертизы не может отказать НПО в ознакомлении с разделом «Оценка воздействия на окружающую среду» архивного проекта и заключением государственной экспертизы по проекту строительства данного предприятия. Территориальные агентства по воде, по лесам, по недрам вполне могут поделиться информацией по лицензионным видам деятельности данного предприятия. Управления Росприроднадзора МПР РФ и Управления по экологическому и технологическому надзору Ростехнадзора РФ до сих пор не поделили полномочия и проявляют конфликтное соперничество в контроле за природопользователями. Поэтому могут и не отказать в предоставлении информации по отдельным предприятиям. Основную долю данных можно получить из экологического паспорта предприятия, копия которого хранится в местном Управлении Росприроднадзора МПР РФ. Официальную информацию о влиянии данного предприятия на окружающую среду можно получить также из государственных статистических отчетов в местном управлении статистики. Часто информацию о негативном воздействии на окружающую среду предприятия неофициально сообщают работники соседних предприятий или жители ближайших домов, садоводы, сотрудники ближайших коммерческих организаций, в той или иной мере страдающие от воздействия данного предприятия. Важно знать при этом, что все эти документы не относятся к документам с ограниченным доступом и эту информацию можно запросить либо официально, либо используя личные связи и контакты. Иногда важные для проверки данные можно получить из средств массовой информации. Поэтому в Общественной экологической инспекции желательно завести «дела» на основные предприятия-загрязнители, и проверки проводить после ознакомления с соответствующей папкой с составлением примерной программы проверки. При этом всегда целесообразнее проводить проверку не единолично, а группой общественных инспекторов, каждый из которых может быть специалистом в какой-либо сфере экологического контроля. Второй аспект - достоверность, объективность и доказательность материалов проверки будут оцениваться государственными органами в том числе и по количеству членов комиссии. Это окажется важным в случае разногласий по результатам проверки с администрацией предприятия. Значительно проще организовать проверку по отдельному факту нарушения на предприятии или по отдельному направлению. Допустим, по вопросам исключительно радиационного загрязнения или по факту образования несанкционированной свалки на территории предприятия или рядом с ней. Но, в любом случае, общественный инспектор должен иметь четкую программу или план контрольного мероприятия, утвержденный руководством НПО. 4.2. Общественный инспектор на предприятии. Итак, имеющий полномочия от НПО общественный инспектор (группа инспекторов) приходит на предприятие, администрация которого предварительно уведомлена о проводимой общественной проверке. Вариант первый - пессимистический: общественников не пускают далее проходной предприятия и служба безопасности предприятия демонстрирует потенциально агрессивные намерения. В этом случае оптимален набор действий в такой последовательности: - общественная комиссия обращается по внутреннему или городскому телефону к руководству предприятия и просит выйти для переговоров; - при состоявшейся встрече, естественно, требуется официальный отказ от пропуска на территорию либо определяются варианты возможного компромисса; - при категорическом отказе от допуска на территорию (если это не объект со специальным режимом) составляется акт (не менее 3-х подписей) с указанием фамилии и должности присутствовавшего при отказе (или отказавшего) представителя предприятия. Нет особой проблемы в случае его отказа от подписи: в акте делается соответствующая запись. В акте указывается дата, место, члены комиссии, присутствующие и фиксируется сам факт отказа от допуска на территорию предприятия и от проверки как таковой. Акт в дальнейшем потребуется как доказательство факта противодействия общественному контролю, который следует обязательно «обыграть» через публикации в СМИ с сообщением известных НПО фактов нарушений экологического законодательства на территории данного предприятия, предположений о возможных причинах отказа от проверки. Далее целесообразно направить обоснованную жалобу в районную или природоохранную прокуратуру, сообщив известные НПО сведения об экологических правонарушениях на данном предприятии и предложив прокуратуре проверить эти факты и принять меры прокурорского реагирования по факту отказа от допуска на предприятие. Прокуратура обязана рассмотреть обращение НПО, поручить природоохранному органу проверить своими силами информацию и, в случае подтверждения фактов, обязать природоохранный орган привлечь виновных ответственности. Законодательство не содержит отказ от допуска на предприятие общественного контролера как состав правонарушения, но здравомыслящий прокурор вполне может внести представление в администрацию предприятия о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных в отказе лиц и обязать администрацию обеспечить проведение общественной проверки. Если же этого не произошло, то включается в действие общественная кампания против данного предприятия, в которой используются все законные методы (с учетом того, что нарушения экологических норм имеют место на каждом предприятии): - критические публикации в прессе, на радио и телевидении; - публичный вызов на «ток-шоу» (ТВ или радио) руководителя предприятия или начальника службы по охране окружающей среды; - обращения в вышестоящие организации, во все без исключения контролирующие вопросы экологической безопасности органы, в региональное правительство, к региональному Уполномоченному по правам человека, к Главному федеральному инспектору по данному субъекту федерации, в окружные контролирующие инстанции; - инициирование проверок данного предприятия государственными органами (желательно с участием данной НПО); - обоснованная критика в адрес администрации предприятия с трибуны публичных мероприятий (конференций, семинаров, круглых столов, совещаний); - целенаправленный сбор, анализ и использование дополнительных данных о воздействии предприятия на окружающую среду, о нарушениях экологических прав граждан в ближайшей селитебной зоне, граничащей с санитарно-защитной зоной данного предприятия; - проведение собрания граждан, чье здоровье находится под воздействием выбросов предприятия, и приглашением ответственных лиц его администрации (желательно с участием органа местного самоуправления); - инициирование или проведение общественной экологической экспертизы проекта нового строительства или расширения (реконструкции) предприятия; - проведение иных общественных акций (пикеты, митинги и т.д.). Как говорится, не пройдет и полгода, как администрация данного предприятия будет вынуждена провести с НПО переговоры и установить нормальные отношения, в числе первых мероприятий предусмотрев посещение предприятия и предоставление необходимой информации. Однако, вернемся к варианту, когда общественных инспекторов допустили к проверке. Первым действием в этом случае является обязательный визит к руководству предприятия с предъявлением поручения (решения) о проверке и удостоверений, а также обсуждение плана проверки. В условиях ограниченности объема данного пособия мы не можем расписать программу комплексной или целевой проверки предприятия (тем более, что план в большой степени зависит от мощности, масштабов территории, профиля предприятии, степени подготовки контролеров и т.д.) и ограничимся лишь общими рекомендациями. Администрация предприятия выделяет в качестве представителя предприятия компетентного специалиста (специалистов). При этом следует заранее обговорить его полномочия по подписи акта проверки и его возможность привлекать (для объяснений или получения документации) иных специалистов предприятия. Если общественная инспекция проводит комплексную проверку, и комиссия не располагает необходимой документацией, то разумнее предварительно запросить и провести ее экспресс-анализ тут же на предприятии. И, исходя из появившихся вопросов, предложить обследовать конкретную систему или объект. К примеру, просмотрев схему водоснабжения и канализации, лицензию на пользование водным объектом, раздел «Водоснабжение и канализация» проекта строительства предприятия, отчет 2ТП (водхоз), общественная комиссия может начать с обследования узла учета водопотребления. При этом ответственное за учет должностное лицо предъявляет контролерам журнал учета установленной формы и предоставляет возможность осмотреть опломбированные поверенные водосчетчики. Конечно, существуют способы фальсификации данных счетчиков (к примеру, обводные трубопроводы, отключение счетчиков, фиктивные системы оборотного водоснабжения и т.д.), поэтому для серьезной проверки в составе комиссии желательно включать специалистов высокого уровня. Кстати, это может быть бывший, допустим, энергетик данного предприятия, не испытывающий благодарности к его администрации за незаконное увольнение. Особое внимание обращается на «нестыковки», несоответствия в разрешительных документах, проектах, лицензиях, которые и нужно уточнять при натурном обследовании. Допустим, в томе ПДВ и разрешении на выбросы в атмосферу указано разное число источников выбросов. Или условия лицензии на обращение с опасными отходами не включены в экологический паспорт предприятия (кстати, паспорт - основной источник информации о предприятии). Или класс опасности отходов не соответствует техническим условиям (техническому регламенту, сертификату) на данный вид продукции. Или раздел ОВОС не соответствует положительному заключению государственной экологической экспертизы и условиям лицензий на природопользование. В общем, можно перечислять достаточно долго все подобные случаи, которые нуждаются в уточнении и отражении в акте проверки. Вся собранная при изучении документации и обследовании информация излагается именно в этом акте произвольной формы. Проект акта пишется по окончании проверки членами комиссии с учетом мнения и объяснений представителя предприятия. В случае, если члены комиссии не согласны с предложениями представителя предприятия, и включают спорный факт, вывод или обстоятельство в акт, представитель предприятия может изложить особое мнение по данной проблеме письменно и приложить к акту. Но по согласованным позициям представитель предприятия должен акт подписать. В случае отказа от подписи в акте делается соответствующая запись о факте отказа. Кстати, неверен обвинительный уклон акта. То есть, акт должен содержать и положительные для предприятия факты, выводы и обстоятельства. Сопровождение членов общественной комиссии представителем предприятия обязательно, как и соблюдение требований техники безопасности по его требованиям. Как правило, администрация предприятия стремится превратить проверку в экскурсию по территории с показом наиболее благополучных в экологическом смысле объектов. А посему нежелательно не упускать из рук руководство комиссией и требовать показать комиссии все объекты и документацию в соответствии с планом проверки. 4.3. Оформление результатов проверки. Собранные обследованием предприятия данные анализируются, суммируются и на их основе делаются выводы как общего характера, так и по конкретным вопросам плана проверки. Акт составляется как минимум в 2-х экземплярах, один из которых, после регистрации в канцелярии предприятия, оставляется его руководителю. Однако, более эффективно провести встречу с руководителем предприятия по итогам проверки (руководитель может собрать совещание по итогам проверки) и вручить ему один экземпляр акта публично или под роспись. Как уже отмечалось выше, при самостоятельной проверке общественными инспекторами протокол об установленных правонарушениях не может быть составлен. При совместной проверке с государственными инспекторами контролирующих органов в акт и протоколы должны включаться представители общественной инспекции как члены комиссии или как свидетели правонарушения. Это, с одной стороны, усиливает доказательность указанных документов, с другой - затрудняет возможность «спуска проблемы на тормозах», то есть снижает вероятность подкупа должностных лиц государственного контроля. В общей части акта указываются дата и место составления, данные о членах комиссии и представителях предприятия, основание для проверки и ее цель, реквизиты проверяемого объекта (полное наименование, форма собственности, юридический адрес, ф.и.о. и должности руководителей, контактные данные). Констатирующая часть содержит описание результатов проверки в соответствии с программой (планом) мероприятия. После анализа установленных фактов по каждому вопросу плана делается вывод о наличии нарушения конкретной статьи федерального закона или подзаконного акта. Особое внимание при этом желательно обратить на организацию и эффективность производственного экологического контроля на предприятии, наличие утвержденной Системы управления окружающей средой (приказы, должностные инструкции, планы природоохранных мероприятий ), проведение внутреннего экологического аудита, наличие сертификатов по стандартам серий ИСО-Р- 9000 (качество продукции), ИСО-Р-14000, ISO-19011 (управление окружающей средой, экологический менеджмент и аудит). При этом надо учесть, что заключения по внешнему и внутреннему экологическому аудиту являются объектом коммерческой тайны, и администрация вполне может отказаться предъявлять при проверке эти документы для ознакомления даже государственным органам. В акте можно указать также степень и эффективность выполнения ранее выданных предписаний контролирующих органов, информацию о которых можно запросить перед проверкой или непосредственно на предприятии. Желательно отразить в акте работу администрации предприятия с местным населением, наличие открытых информационных ресурсов об экологической деятельности предприятия, проведение общественных мероприятий, возможность приема граждан администрацией, реакцию предприятия на жалобы местного населения. Последнее особенно актуально в отношении санитарно-защитной зоны предприятия, в границах которой или в непосредственной близости от которой могут располагаться жилые дома, дачные участки и иные объекты. Кстати, весьма полезен и примечателен опыт работы экологической общественности в г. Череповце, где организацией судебных исков, целенаправленным общественным контролем удалось отселить из санитарно-защитной зоны металлургического комбината в благоустроенное жилье десятки семей. |
Похожие:
 | В75 Правовое регулирование деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. – Екатеринбург:... |  | «правовое регулирование ценных бумаг» Специальность 030501. 65 Юриспруденция Форма подготовки очная |
| Правовое регулирование земельно-имущественных отношений. (Вопросы и ответы). Вып. 3 / Отв ред. Н. В. Кляус, канд юрид наук, начальник... | | Производственный экологический контроль в области охраны и использования водных ресурсов 9 |
| Ялбулганов А. А. Правовое регулирование платежей при пользовании недрами // спс «КонсультантПлюс». Налоговое право России / под ред.... | | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Правовое регулирование использования товарных знаков"Предприниматель без образования юридического лица. Пбоюл", 2009, n 11 | | Характеристика налоговой системы. Правовое регулирование налоговых отношений. Система налогов. |
| Приказом Минздрава России от 14. 04. 2015 №187н (далее – Порядок). Оказание паллиативной помощи больным вич-инфекцией регулируется... | | Федеральное казенное образовательное учреждение среднего профессионального образования |