Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации москва 2016 Оглавление оценка состояния конкуренции в российской федерации 6
Скачать 6.36 Mb.
|
1.1.5 Неэффективное тарифное регулированиеНеэффективное тарифное регулирование в отраслях естественных монополий способно создавать угрозу для конкуренции. В определенных случаях неверно установленные тарифы могут оказывать негативное влияние как на регулируемый вид деятельности, так и на смежные рынки, и приводить к потерям для покупателей. Уровень тарифов для конечных потребителей, также как и тарифов на использование ключевых инфраструктурных мощностей (essential facilities), влияет на стимулы для входа в отрасль новых участников, в то время как вход является необходимым условием успеха реформы. Ведомства, в полномочия которых в 90-е годы входило регулирование тарифов, ввиду ряда причин, в особенности политических, не могли сохранить независимость от монополий. Примечательно, что уже в рамках указанного периода возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к методам, ориентированным на анализ рынка, в связи с чем при создании министерства по антимонопольной политике было решено передать ему функции тарифного регулирования. Проведенные им реформы носили проконкурентный характер: была введена гибкая шкала тарифов на плацкартные пассажирские железнодорожные перевозки в зависимости от спроса, а также был принят ряд решений о дерегулировании тарифов. С 2004 года система управления тарифами снова поменялась. Функции тарифного регулирования были переданы тарифному регулятору – Федеральной службе по тарифам (ФСТ России). И по прошествии более чем десятилетнего периода, стало очевидно, что регулируемые монополии представляют собой негативное явление для экономики, в том числе и ввиду неудачной модели тарифного регулирования. Например, тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики. Потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась. На сегодняшний день тарифное регулирование вернулось к антимонопольному органу, который должен стать инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции. Необходимой же тому предпосылкой является, прежде всего, выявление проблем в сфере тарифного регулирования и поиск способов их разрешения. Как отмечалось ранее, уже в 90-х годах 20 века возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к современным методам, ориентированным на анализ рынка. Очевидно, что и сегодня процедура анализа рынка должна стать обязательным и ключевым этапом принятия решений о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов и осуществляться в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции. К сожалению, в настоящее время распространены случаи применения тарифного регулирования при наличии условий конкуренции, и наоборот, когда в отсутствие конкуренции тарифное регулирование не применяется. Не вызывает сомнений, что решения о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должны приниматься на основе анализа рынка. Там, где нет условий для конкуренции, там должна применяться эффективная система тарифообразования: гибкая, ориентированная на стратегические цели, способствующая привлечению инвестиций, защищающая интересы потребителей не только в краткосрочном, но и в долгосрочном плане. На данном этапе не удалось обеспечить повышение эффективности регулирования с сокращением в последующем естественно-монопольных сфер деятельности и, соответственно, с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе, посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе, методы антимонопольного регулирования и контроля). В связи с чем, среди множества актуальных проблем в сфере тарифного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место. Прежде всего необходимо исследовать состояние и перспективы развития действующего законодательства о естественных монополиях. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее также – Закон о естественных монополиях) уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством, в связи с чем в настоящее время часто обсуждается вопрос о реформировании Закона о естественных монополиях. По статистике нарушения антимонопольного законодательства на рынках в важнейших инфраструктурных сферах составляют примерно 85% от общего количества таких нарушений антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением, и почти половина из них приходится на сферы естественных монополий. Другой проблемой является отсутствие системности и единства законодательства, посвященного вопросам тарифного регулирования. Очевидно, что рассматриваемая сфера является одним из наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни, а, следовательно, основные принципы и подходы к установлению и регулированию тарифов должны быть закреплены в таком нормативном правовом акте, как закон, в то время как подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов. Однако на сегодняшний день можно констатировать, что нормы права, посвященные тарифному регулированию, содержатся преимущественно в подзаконных нормативных актах, что является существенным недостатком юридической техники, приводит к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на деятельности хозяйствующих субъектов и развитии экономики в целом. Если же говорить о содержании действующих подзаконных нормативных актов в сфере тарифного регулирования, то зачастую не представляется возможным прийти к их однозначному толкованию, что равнозначно невозможности правильного и единообразного применения указанных норм. Это зачастую ведет к дискриминации регулируемых организаций со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов). Другая проблема - рост тарифов естественных монополий, который традиционно считается одной из наиболее существенных преград для развития бизнеса. Это прямой удар по конкурентоспособности, как отдельных отраслей, так и российской экономики в целом. Согласно данным Министерства экономического развития Российской Федерации, динамика роста тарифов по отдельным отраслям с 2000 года характеризует принимаемые регуляторные решения в соответствующих периодах. В целом рост тарифов за 2000-2014 год оказался выше показателей инфляции. При этом, инфляция за указанный период составила 399% (рост цен в 5 раз). Тарифы на электроэнергию увеличились в 9 раз, на газ – в 13 раз, на тепловую энергию в 25 раз, на услуги водоснабжения и водоотведения в 32 раза. Наименьший рост – в электроэнергетике, что связано с развитием оптового рынка и государственным регулированием данной сферы на федеральном уровне. В сферах водоснабжения и теплоснабжения показатели роста тарифов превысили уровень инфляции в 8 и 6 раз соответственно.6 В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики, за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа в сфере горячего водоснабжения (за м3) превысил темп роста уровня инфляции примерно на 7 % (при уровне инфляции около 50 % за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа составил около 57%). За 2015 год рост тарифа в сфере холодного водоснабжения (за м3) составил около 13% при уровне инфляции 12,9 %. Повышение тарифов обосновывается российскими естественными монополиями необходимостью аккумулировать средства на развитие и инвестиции. В последние годы регулирование было сведено к индексации тарифов, а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался не в пользу потребителей. Более того, действующее законодательство не содержит эффективного стимула к снижению затрат субъектов естественных монополий. Необходимо разработать программы по снижению издержек в области эксплуатационных затрат, инвестиционных затрат и финансово-хозяйственной деятельности, необходимо разрушить связь между ростом регулируемых тарифов и ростом издержек регулируемых компаний. Стоит отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют ограничения, которые бы препятствовали злоупотреблению регулируемой организацией правом, выражающемся в уходе от учета результатов деятельности за прошедший период регулирования (по результатам которого необходимо исключение средств из НВВ) путем прекращения регулируемой деятельности и передачи имущества (электрические, водные, тепловые сети), в аренду другому лицу (в том числе аффилированному лицу). Кроме того, злоупотребление может быть осуществлено за счет увеличения конечной стоимости арендованного имущества посредством его передачи в субаренду, что приводит к завышению расходов регулируемой организации, закладываемых в тариф. Заслуживает внимания и то, что на сегодняшний день отсутствует единый порядок утверждения инвестиционных программ. Инвестиционные программы утверждаются не только органами тарифного регулирования, но и иными органами исполнительной власти. При этом затраты на инвестиции закладываются в тариф. Указанная проблема существует как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2009 № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» инвестиционные программы субъектов электроэнергетики утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно - Министерством энергетики Российской Федерации. Если говорить о региональном уровне, то, например, в республике Татарстан, в Воронежской области инвестиционные программы утверждаются Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ республики Татарстан и Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области соответственно. Однако очевидно, что необходимо учитывать соотношение необходимости инвестиционных проектов и возможности потребителей их оплачивать. Применительно к учету расходов регулируемой организации в действующем законодательстве также существуют пробелы. Так, отсутствуют критерии определения экономической обоснованности создаваемых резервов и перечня предоставляемых регулируемой организацией документов. Кроме того, нормативными правовыми актами не установлен порядок расчета размера учитываемых в регулируемых тарифах расходов на оплату процентов по кредитам. Если говорить об отраслевых проблемах в сфере тарифного регулирования, необходимо отметить следующее. Некоторые проблемы неэффективного тарифного регулирования в сфере электроэнергетики
В числе наиболее актуальных проблемных вопросов регулирования тарифов в электроэнергетике необходимо отметить величину накопленного в течение долгосрочного периода регулирования перераспределения необходимой валовой выручки, производимого в целях сглаживания роста тарифов, территориальных сетевых организаций, в отношении которых применяется метод доходности инвестированного капитала (метод Rab). Первый долгосрочный период регулирования территориальных сетевых организаций, в отношении которых применяется метод Rab, завершается в 2017 году. Возврат территориальным сетевым организациям величины "сглаживания", накопленной до 2017 года, за один (последний) год долгосрочного периода регулирования не представляется возможным, поскольку приведет к резкому росту тарифов. При этом данный вопрос является системным, так как в части субъектов Российской Федерации решение данного вопроса возможно за счет продления долгосрочного периода регулирования, в остальных регионах решение данного вопроса требует дополнительных мероприятий, так как продление долгосрочного периода только усугубляет сложившуюся ситуацию из-за снижения величины полезного отпуска конечным потребителям. Очевидно, что переход на установление тарифов на услуги по передаче электроэнергии был реализован без надлежащей проработки долгосрочных инвестиционных программ регулируемых субъектов, без их разбивки и оптимизации по инвестиционным проектам, без обязательств по реализации, без ориентирования на достижение требуемых параметров эффективности, надежности, качества. Требуется проработка вопроса о сокращении величины накопленного "сглаживания" и возможности перехода с метода Rab-регулирования на метод долгосрочной индексации с "заморозкой" величины накопленного сглаживания, анализа его экономической обоснованности и возврата данной величины в более длительном периоде.
За 2015 год величина перекрестного субсидирования населения прочими потребителями в тарифах на услуги по передаче электрической энергии составляла 219,8 млрд. рублей. Снижение полезного отпуска территориальных сетевых организаций по ряду субъектов Российской Федерации, связанного с прекращением действия механизма «последней мили» (аренда ТСО объектов ЕНЭС) с целью возложения бремени расходов на содержание региональных сетей на крупных потребителей, электроснабжение которых осуществляется от сетей ЕНЭС), повлекло рост величины перекрестного субсидирования в ряде субъектов Российской Федерации. Целесообразно разработать и утвердить график снижения величины перекрестного субсидирования населения, а также механизм изменения (в том числе перераспределения без изменения итоговой величины по Российской Федерации) предельных величин перекрестного субсидирования населения (приложение № 6 к Основам ценообразования).
По Республикам Северного Кавказа сложилась отрицательная ситуация по вопросам формирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии, учитывая ситуацию со сверхнормативными потерями в электрических сетях. Превышение фактических потерь над нормативным уровнем составляет: по Республике Дагестан – 44%, по Республике Ингушетия – свыше 100%, по Кабардино-Балкарской Республике – 26%, по Республике Северная Осетия-Алания – 40%, по Чеченской Республике – 82%. Некоторые проблемы неэффективного тарифного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее также – ЖКХ). Развитие отраслей жилищно-коммунального хозяйства до 1 января 2016 года осуществлялось в рамках действовавших отраслевых ограничений, реализуемых путем утверждения на федеральном уровне предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и предельных индексов изменения тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения. В настоящее время предельные тарифы на федеральном уровне в сфере тепло- и водоснабжения не устанавливаются, регионы полностью самостоятельны в принятии таких решений, за исключением полномочия ФАС России по установлению предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более в среднем по субъектам Российской Федерации. Учитывая, что Федеральным законом от 28.12.2013 № 417-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был введен комплексный механизм ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), потребность в отдельном ограничении роста тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, отсутствует, соответствующее полномочие должно быть исключено. Также, в связи с массовым переходом с 01.01.2016 регулируемых организаций к долгосрочному тарифному регулированию (по информации, представленной в адрес ФАС России органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов, доля принятых долгосрочных тарифных решений на 2016 год от общего количества решений составляет – 84,6%, в том числе по сферам деятельности: в сфере теплоснабжения - 86,9%, в сфере водоснабжения – 82,2%, в сфере водоотведения и очистки сточных вод – 85%.) особую актуальность приобрели вопросы методологического обеспечения долгосрочного тарифного регулирования, организации инвестиционного планирования, обеспечения гарантий возврата инвестиций при достижении экономического эффекта для потребителей услуг, в том числе: 1. Исключение нормативного уровня прибыли из долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а также уточнение порядка его расчета. Соответствующие изменения будут способствовать решению проблемы финансирования и обеспечения возврата займов и кредитов, привлекаемых на реализацию инвестиционных программ в случае их утверждения в течение долгосрочного периода регулирования и стимулированию регулируемых организаций к утверждению в установленном порядке инвестиционных программ. Ранее соответствующие изменения были приняты в сфере водоснабжения и водоотведения. 2. Возможность сохранения у регулируемой организации экономии средств, достигнутой в результате реализации мероприятий по смене видов основного и (или) резервного топлива на источниках тепловой энергии. Кроме того, действующее законодательство, регулирующее порядок расчета платы за подключение к системам теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, также нуждается в доработке. В частности, необходимо урегулировать такие вопросы, как введение возможности корректировки установленной платы за подключение, возможности расчета платы за подключение к системам теплоснабжения, в том числе, с учетом протяженности строимых (реконструируемых) тепловых сетей, совершенствование подходов к учету инвестиционных составляющих, в том числе связанных с перспективным развитием, в плате за подключение. Безусловно, сфера тарифного регулирования представляет собой сложный комплекс правоотношений, в связи с чем вышеуказанные несовершенства в рассматриваемой сфере являются лишь отдельными, наиболее актуальными аспектами проблемы неэффективного тарифного регулирования в целом. Очевидно, что для улучшения сложившейся ситуации в сфере тарифного регулирования требуется принятие целого комплекса мер, среди которых можно выделить следующие: 1) системные усовершенствования законодательства о естественных монополиях, в частности, путем:
2) совершенствование системы долгосрочных и краткосрочных договоров как в сферах естественных монополий, так и в сопряженных с ними сферах; 3) повышение эффективности функционирования отраслевых коммерческих инфраструктур; 4) совершенствование стандартов раскрытия информации, учета затрат и доходов, статистической отчетности по видам деятельности; 5) совершенствование программных документов по повышению эффективности естественных монополий и развитию конкуренции в сопряженных с ними сферах; 6) принятие решений по дерегулированию в отдельных сферах с развитой конкуренцией; 7) недискриминационный доступ в сферах естественных монополий и сопряженных с ними сферах и инфраструктуре; 8) совершенствование системы и структуры органов контроля и регулирования Не вызывает сомнения то обстоятельство, что для внедрения конкуренции важное значение имеет установление цен тарифов на экономически обоснованном уровне. В то же время открытие для конкуренции и свободного ценообразования отдельных сегментов рынка, выделяемых из ранее монопольных сфер, задает ценовые ориентиры для регулируемых сегментов. Важно, чтобы контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства был встроен как в механизмы формирования программ реформирования, так и в механизмы сопровождения реформ. Он должен быть направлен как на пресечение, так и на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, а также на развитие рынков. В потенциально конкурентных сферах деятельности необходимое обеспечение интересов производителей и потребителей может быть достигнуто рыночными инструментами. Важное значение при этом придается применению гибких тарифных схем и сочетанию мер тарифного регулирования и антимонопольного контроля. Таким образом, на сегодняшний день приоритетными задачами представляются устранение существующих юридических пробелов, реформирование законодательства, затрагивающего вопросы тарифного регулирования, что в конечном итоге должно способствовать поиску наиболее удобной и отвечающей потребностям общества модели тарифного регулирования. |
Похожие:
 | Охватывает только действия по использованию данной программы, но не весь процесс коммерческой деятельности, связанный в том числе... | | Охватывает только действия по использованию данной программы, но не весь процесс коммерческой деятельности, связанный в том числе... |
| Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 |
 | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 4 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 |
| Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 4 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2010 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 6 |
| В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 года №691-р «О программе развития конкуренции в... | | Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. №691-р, в целях развития конкурентной среды и обеспечения... |