Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации москва 2016 Оглавление оценка состояния конкуренции в российской федерации 6
Скачать 6.36 Mb.
|
1.1.3 Системные проблемы применения законодательства о закупках1.1.3.1 Проблемы правоприменения законодательства о контрактной системе Начало реформирования системы государственного заказа в России было положено в 2005 году с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Особенностью данного акта стало то, что этот закон был специальным по отношению к нормам гражданского законодательства, отделяя сферу государственных закупок от диспозитивных гражданско-правовых правоотношений. В свою очередь целью принятия Закона явились обеспечение гласности и прозрачности отбора поставщика, развитие добросовестной конкуренции в государственном секторе, и, кроме того, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере. Указанные цели были обусловлены необходимостью смены, действовавшей фактически в тот период административно-командной экономической системы на рыночную модель, что обеспечило эффективное расходование бюджетных средств, повышение качества поставляемых для государства товаров, работ, услуг, а также распределение бюджетных средств среди хозяйствующих субъектов на основе принципов равенства и состязательности. Так, достижениями Закона № 94-ФЗ стали: - размещение всей информации о закупках на федеральной сайте «в режиме онлайн»; - установление единых требований к участникам закупок; - отбор поставщика по заранее известным критериям, доминирующим по весу из которых является цена контракта; - введение обязанности государственных структур закупать отдельные товары, работы, услуги у субъектов малого предпринимательства, создание особых условий для их участия в закупках; - введение досудебного порядка обжалования действий заказчика при пятидневном рассмотрении таких жалоб контрольным органом и т.д. Таким образом, принятие и дальнейшее совершенствование Закона № 94-ФЗ открыло для предпринимателей сферу государственных закупок, сделало ее более привлекательной для участия бизнеса. Вместе с тем, в связи с необходимость установления специального регулирования не только на стадии отбора поставщика, но и на стадии планирования и исполнения контракта для осуществления контроля полного хозяйственного цикла закупки, на смену Закону № 94-ФЗ был принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ). При этом необходимо отметить, что отдельными положениями Закона № 44-ФЗ сохранены институты, созданные в рамках действия Закона № 94-ФЗ. К таким можно отнести, к примеру, размещение всей информации о закупках в единой информационной системе (на федеральной сайте). Вместе с тем, по итогам двух лет функционирования контрактной системы, по результатам анализа основных показателей осуществления закупок, в выстроенной системе государственных закупок имеется ряд ключевых проблем, носящих системный характер, препятствующих развитию экономики государственного сектора, в том числе с учетом особенностей внешнеполитических условий. 1. Уход из-под действия Закона № 44-ФЗ путем выделения субсидий подведомственным ГУПам и МУПам. Статьями 78 – 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрена возможность предоставления субсидии, в том числе ГУПам и МУПам, без ограничения видов деятельности в рамках осуществления которой возможно предоставление субсидии. Указанные обстоятельства на практике привели к уходу заказчиков от применения норм Закона № 44-ФЗ путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным ГУПам и МУПам для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на весьма конкурентных рынках, например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медизделий. При этом, расходование соответствующих средств ГУПами и МУПами осуществляется в рамках норм Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), содержащего общие принципы осуществления закупок и позволяющего самостоятельно устанавливать порядок закупки и требования к участникам. Необходимо отметить, что объем объявленных закупок ГУПами и МУПами в рамках Закона № 223-ФЗ в 2015 году превысил 2 трл.рублей, что составляет около 40% от общего объема закупок в рамках Закона № 44-ФЗ. При этом более 95% закупок проводится на неконкурентной основе. К примеру, согласно информации, размещенной в единой информационной системе в сфере закупок (далее — ЕИС), количество способов закупок составляет 3500. При этом, количество операторов электронных площадок, функционирующих в рамках Закона № 223-ФЗ, достигло 160. Непрозрачность процедур закупок в рамках Закона № 223-ФЗ, различность подходов к участникам закупок и процедурам привели к снижению в 2015 году среднего количества заявок до 1,2 (доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). 2. Увеличение объемов закупок у единственного поставщика. Согласно информации, содержащейся в докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», объем закупок у единственного поставщика в 2015 году увеличился на 18%. Из объема закупок у единственного поставщика в 44% случаев закупка осуществляется на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. В связи с отсутствием порядка подготовки проектов соответствующих актов определение единственных поставщиков зачастую осуществляется на конкурентных рынках (например, в сфере строительства, поставки ГСМ, поставки лекарственных средств и медицинских изделий). При этом в ряде случаев определенный в качестве единственного поставщика хозяйствующий субъект не является непосредственным производителем или поставщиком объекта закупки. Проведение конкурентных процедур по многим из объектов закупки, закупаемых в настоящее время у единственного поставщика, позволило бы обеспечить поддержку конкуренции, в том числе субъектам малого предпринимательства, и, как следствие, обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. 3. Проведение «бумажного» конкурса при повышении значимости субъективных критериев оценки, в том числе в сфере строительства. По данным ЕИС в 2015 году в рамках процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ заключено контрактов на сумму более 5,4 трлн. рублей, из которых в 24% случаев контракты заключены по результатам проведения открытых конкурсов. При этом с учетом положений распоряжения Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» отбор подрядчика строительных работ, если НМЦ контракта превышает 150 млн. рублей (для гос.нужд) и 50 млн. рублей (для мун.нужд), также зачастую осуществляется по результатам конкурсов. Согласно части 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ заявки на участие в конкурсе подаются в бумажной форме. Пункты 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона № 44-ФЗ устанавливают, что при проведении конкурсов могут применяться неценовые критерии оценки, такие как: «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» и «квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации». Порядок оценки заявок на участие в конкурсе, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривает возможность применения субъективных критериев оценки заявок со значимостью от 30% до 100%. Так, например значимость субъективных критериев оценки при закупке работ по строительству составляет 40%, при закупке информационных систем и при отборе экспертной организации – 70%, НИОКР – 80%. В связи с отсутствием в действующих нормах права раскрытия непосредственно предмета оценки по субъективным критериям, видов подтверждающих документов и порядка оценки, указанные данные определяются фактически каждым заказчиком самостоятельно. При этом, например, при осуществлении закупки в сфере строительства при присвоении «0» баллов по субъективным критериям оценки победа возможна исключительно при условии снижения цены контракта более, чем в 3 раза. Кроме того, в данном случае на участника закупки будут распространяться антидемпинговые меры, предусмотренные статьей 37 Закона № 44-ФЗ, устанавливающие обязанность представления участником, предложившим снижение цены контракта более, чем на 25%, в том числе обеспечения исполнения контракта в размере, в полтора раза превышающем размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса. Так, по данным Минэкономразвития России, в 2015 году по сравнению с 2014 годом количество закупок, проводимых в форме конкурса, уменьшилось на 25%, вместе с тем объем бюджетных средств, расходуемых данным способом увеличился на 4%. При этом за период I – III кв. 2015 года при закупках строительных работ доля закупок с одним участником составила: Электронный аукцион – 17%; Открытый конкурс – 28%; Конкурс с ограниченным участием – 65%. По итогам конкурсов на строительство и содержание дорог расторгается каждый 9 контракт. Указанные обстоятельства имеют своим результатом низкую привлекательность проводимых конкурсов, по существу превращая конкурсы в «узаконенный» способ отбора «нужного» исполнителя при отсутствии гарантии качества исполнения контракта. 4. Одностороннее расторжение контрактов по инициативе заказчика, в том числе на основании экспертного заключения. Закон № 44-ФЗ устанавливает право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95). При этом каждый заказчик вправе самостоятельно определить основания для одностороннего расторжения контракта, а также расторгнуть контракт на основании результатов проведенной экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. В случае указанного одностороннего расторжения контракта, сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе) подлежат включению в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП). Вместе с тем, Закон № 44-ФЗ не содержит требований к лицам, отбираемым в качестве экспертов (экспертной организации), и их ответственности за результаты проведенной экспертизы. Кроме того, отбор экспертной организации осуществляется заказчиком по результатам конкурса с возможностью применения субъективных критериев оценки со значимостью до 70%. Прием и оплата услуг эксперта осуществляется заказчиком по общим правилам приема результатов исполненного контракта, а, значит, принимается только «нужный» заказчику результат. На основании изложенного, возрастает риск увеличения коррупции на стадии исполнения контракта, обусловленный возможностью заказчика оказывать давление на исполнителя по контракту по средствам угрозы одностороннего расторжения контракта и включения сведений о данном участнике в РНП. Так, по данным Минэкономразвития России за I-III кв. 2015 по сравнению с аналогичным периодом 2014 года количество расторжения контрактов по соглашению сторон увеличилось на 10%, а расторжение контрактов по решению суда отсутствует. 5. Отсутствие эффективной системы поддержки СМП. Статьей 30 Закона № 44-ФЗ установлено, что в объеме закупок у субъектов малого предпринимательства (далее — СМП) учитываются контракты, заключенные с участником, не являющимся СМП, условием исполнения которых является привлечение к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП. По данным Минэкономразвития России объем закупок, размещенных у СМП за период I-III кв. 2015 года составил 17,5%. Вместе с тем, нормы Закона № 44-ФЗ не содержат механизма отбора и администрирования привлечения при исполнении контракта СМП в качестве субподрядчика, а также не содержат запрета привлечения в качестве соисполнителей по контракту СМП, аффилированных с генеральным подрядчиком. В результате анализа вышеуказанных фактов становится очевидным, что контрактная система требует кардинальных перестроений, без которых показатели эффективности осуществления закупок будут только падать, а экономика государственного сектора не будет работать на развитие конкурентной среды, повышение качества поставляемых для населения товаров, работ, услуг.
В результате анализа вышеуказанных фактов становится очевидным, что контрактная система требует кардинальных перестроений, без которых показатели эффективности осуществления закупок будут только падать, а экономика государственного сектора не будет работать на развитие конкурентной среды, повышение качества поставляемых для населения товаров, работ, услуг. 1.1.3.2 Проблемы правоприменения законодательства о закупках государственными компаниями и субъектами естественных монополий
Законом № 223-ФЗ предусмотрено право заказчиков осуществлять закупку товаров, работ, услуг путем проведения конкурсов и аукционов, а также иными способами. При этом, заказчик вправе закупать любые товары, работы, услуги у единственного поставщика по своему усмотрению. Это привело к тому, что доля закупок у единственного поставщика в 2015 году составила 41,3%.
Закон № 223-ФЗ предусмотрено право заказчиков осуществлять закупку товаров, работ, услуг не только путем проведения конкурсов и аукционов, но и иными способами, целью которых на практике зачастую становится сокрытие закупок у единственного поставщика. Так, на официальном сайте насчитывается более 2700 видов способов закупок (например, «закупка на основе долгосрочных договоров», «без проведения торгов», «чрезвычайные закупки», «безальтернативный выбор», «без рассмотрения конкурирующих предложений», «без проведения торгов: выбор предложений из сводного прайс-листа»). Вместе с тем, гражданское законодательство определяет лишь две формы заключения договора на конкурентной основе – конкурс и аукцион. Доля закупок, размещенных иными способами (в том числе «скрытые» закупки у единственного поставщика), почти равна количеству закупок у единственного поставщика и составила в 2015 году 54,2%. Таким образом, законодательная возможность заказчика самостоятельно определять наименование способа закупок ведет к сокрытию реального объема закупок, осуществляемых у единственного поставщика. В действительности доля закупок у единственного поставщика в значительной степени превышает 50% от общего объема закупок, то есть как минимум каждый 2 договор заключается с единственным поставщиком.
Согласно статистике, размещенной на официальном сайте, среднее число заявок, допущенных на участие в закупке, с момента вступления в силу Закона № 223-ФЗ по настоящее время не превысило одной заявки. При этом, среднее количество конкурентных процедур в 2015 году, по сравнению с 2014 сократилось, количество закупок у единственного поставщика возросло. Причинами низкой конкуренции на закупочных процедурах в первую очередь является: - отсутствие в Законе № 223-ФЗ требований к описанию предмета договора, позволяющего сформировать любому участнику закупки заявку в соответствии с потребностями заказчика (отсутствие проектной документации, определение объекта закупки самим участником в рамках исполнения договора); - отсутствие в Законе № 223-ФЗ регламентированного порядка оценки заявок, отбора победителя, что приводит к отбору победителя, предложившего наибольшую цену договора; - отсутствие законодательной регламентации содержания протокола оценки заявок, что не позволяет определить кто и каким образом начислил баллы. Таким образом, нормы Закона № 223-ФЗ позволяют заказчикам выбрать «своего» поставщика, в том числе оставив его единственным в закупке.
В Законе № 223-ФЗ и подзаконных актах отсутствуют требования к операторам электронных площадок и механизмы, препятствующие проведению закупок на аффилированных электронных площадках. Зачастую закупки проводятся на площадках, являющихся фирмами-однодневками. Указанное также приводит к тому, что большинство закупок, проводимых на сайтах операторов электронных площадок признаются несостоявшимися по причине участия в закупке одной организации. В результате отсутствия должной регламентации в Законе № 223-ФЗ проведения закупок и отсутствия механизмов осуществления полноценного контроля, экономия денежных средств при осуществлении закупочной деятельности в 2015 году составила 1,6 %. Вместе с тем, по закупкам, осуществленным в соответствии с Законом о контрактной системе, многие механизмы которого необходимо реформировать, экономия бюджетных средств в 2015 году составила 6,8% (145 млрд руб.). |
Похожие:
 | Охватывает только действия по использованию данной программы, но не весь процесс коммерческой деятельности, связанный в том числе... | | Охватывает только действия по использованию данной программы, но не весь процесс коммерческой деятельности, связанный в том числе... |
| Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 |
 | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 4 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 5 |
| Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 4 | | Значимые результаты защиты конкуренции в 2010 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации 6 |
| В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 года №691-р «О программе развития конкуренции в... | | Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. №691-р, в целях развития конкурентной среды и обеспечения... |