3.2. Пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России
Развитие российского законодательства и ратификация ряда международных документов в конце XX – начале XXI в.в. повлияли на развитие научных дискуссий в отношении понимания, сочетания, сущности не только административных наказаний, но и административно-правовых миграционных санкций51.
Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).
Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы России, непосредственно ограничивает право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Это обстоятельство влечет за собой ограничение (прекращение) других взаимозависимых прав на территории РФ – свободы экономической (предпринимательской), трудовой деятельности, семейной жизни. В связи с чем в юридической литературе некоторые авторы вполне обоснованно и весьма широко очерчивают область правоограничительного воздействия административного выдворения, указывая на исключительный и суровый характер данной меры наказания52.
Подобный характер последствий для выдворяемого указывается и в судебных актах высшей судебной инстанции. Так, Постановлением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 года исключено дополнительное административное наказание в виде выдворения за пределы РФ, так как его исполнение в соответствии с п.3 ст.7 Федерального Закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» влечет невозможность получения заявителем разрешения на временное проживание в РФ в течение 5 лет. В результате, по мнению суда, имеет место серьезное вмешательство в право заявителей на уважение их семейной жизни53.
Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ. Но это обстоятельство можно признать оправданным для специфической и значимой области миграционных отношений. Однако помимо невозможности в последующем получить выдворенному лицу разрешение на временное проживание Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» исключает возможность получения вида на жительство в РФ. В то же время п.6 ст.9 этого Закона позволяет получить вид на жительство при прекращении (снятии или погашении) судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. В итоге мы имеем ситуацию, при которой тяжесть последствий при административном выдворении выглядит весомее последствий уголовно наказуемого деяния.
Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.
Есть и еще одно несоответствие нормативных актов в этой области отношений. Так, КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Но нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного.
Административное выдворение как мера административного принуждения имеет сходство с такой мерой принуждения, как депортация. В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем54. Аналогичное значение содержится и в Большом энциклопедическом словаре: депортация (лат. deportatio) – изгнание, ссылка из страны в другое государство55. Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан» депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) иностранных граждан и лиц без гражданства в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ч.1ст.2).
Помимо указанного Закона, депортация используется и в других нормативных актах. Например, Федеральный закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает возможность депортации иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувших территорию РФ в установленный срок: если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращен (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение трех дней); если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение пятнадцати дней).
Согласно действующему законодательству основания депортации связаны со следующими обстоятельствами: 1) непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории России; 2) выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции; 3) принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в России; 4) нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из России ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство.
Законом предусмотрены основания аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство в случаях: если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; финансирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и др.
Федеральный закон РФ от 19.02.1993 года № 4528-1 «О беженцах»56 использует термин «депортация» как синоним административному выдворению в отношении лиц, получивших уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате (лишении) статуса беженца, не использующего право обжалования решения и отказывающегося от добровольного выезда. Согласно Закону данное лицо выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации (ст.13).
Анализ вышеуказанных норм позволяет судить о единой сущности категорий «административное выдворение» и «депортация». Конечным результатом применения этих мер должно являться перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ, но первое нашло свое отражение в КоАП РФ, а депортация упоминается в федеральных законах, осуществляется во внесудебном порядке, различающемся и по другим основаниям.
КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения судьей районного суда, а также в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ – должностными лицами органов и войск Пограничной службы ФСБ России.
Административно-принудительный характер депортации не вызывает сомнений. Очевидно, депортация не относится к мерам административно-процессуального обеспечения или наказания. Как видится, в зависимости от этапа применения депортация может выступать мерой административного предупреждения (недопущение наступления более весомых негативных последствий для лица, в отношении которого принято решение о необходимости покинуть территорию РФ, общества и государства); мерой административного восстановления (восстановления положения, существовавшего до правонарушения); мерой административного пресечения (принудительно препроводить незаконно находящееся на территории страны лицо за ее пределы).
Процедура депортации близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемом как органами внутренних дел, так и органами, войсками Пограничной службы ФСБ РФ. Административное выдворение и депортация применяются в принудительном порядке, но в отличие от последнего выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда.
Рассматриваемые меры принуждения могут соотноситься между собой как первоначальный и последующий уровень их применения. Законодательство предусматривает возможность депортации, в том числе и за отказ добровольно покинуть РФ в установленные сроки, что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст.18.8 КоАП РФ, за которое наступает ответственность в виде административного выдворения. Это обстоятельство позволяет судить о характере взаимосвязи данных мер принуждения как условии, развивающем последствие. Но в этом случае депортация подменяется административным выдворением, выступающим мерой административного наказания.
В итоге налицо два нормативно предусмотренных способа ограничения административно-правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, с одинаковыми для них юридическими последствиями. Такое явление вряд ли можно признать приемлемым для российской правовой действительности, особенно в условиях ориентиров правового государства.
Положение дел усугубляется и различными условиями возможного обжалования принятых актов об административном выдворении и депортации. В одном случае дело может проходить все стадии производства по делу об административном правонарушении с возможностью обжалования принятых процессуальных действий по делу, неоднократного инициирования пересмотра дела и специфическими правами и обязанностями участников производства по делу. В другом случае, при применении депортации, имеются более ограниченные в правовом обеспечении возможности обжалования принятого решения о депортации.
Таким образом, депортация и административное выдворение имеют общность, обусловленную аналогичными правовыми последствиями для статуса иностранных граждан и лица без гражданства. Не разобщают эти общие черты рассматриваемых мер принуждения и такие второстепенные черты, выделяемые в юридической литературе, как форма принятия акта о мере принуждения; орган, принявший данный акт, и др57. В то же время, сомнительным выглядит и мнение А.Н.Сандугей о признании депортации не самостоятельным одноименным актом, а частью процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российского государства58. Каждая мера административного наказания по аналогии с вышеуказанным мнением может быть признана процедурой, да и вообще каждое правовое явление сегодня содержит совокупность материальных и процессуальных норм, создающих двуединую совокупность некоего целого. Подмена меры административного наказания другой мерой принуждения, не выступающей таковой, но влекущей аналогичные правовые последствия для иностранного гражданина (лица без гражданства), существенно нарушает права и свободы личности. Нельзя забывать и о том, что указанное положение дел противоречит ст.1.1, 1.3 КоАП РФ в части определения составляющих законодательства об административных правонарушениях и предметов ведения РФ и ее субъектов в этой области отношений.
|
