2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы
2.1. Квалификация административных правонарушений, процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы
В соответствии со ст.23.10 КоАП РФ пограничные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении или о повреждении специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьями 7.11, 8.16-8.20, 8.33, 8.35, частью 2 статьи 8.37, статьями 8.38, 18.1-18.7, 18.14, частью 2 статьи 19.4 КоАП РФ. Таким образом, в основном составы административных правонарушений закреплены в главе 18 КоАП РФ.
Так, ст.18.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации.
Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде режима Государственной границы РФ.
Объективная сторона рассматриваемых правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ: нарушение правил пересечения Государственной границы РФ гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства; нарушение правил пересечения Государственной границы РФ автомобильными, иными транспортными средствами; нарушение лицами и транспортными средствами порядка их следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через границу и в обратном направлении; ведение на Государственной границе РФ либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности без уведомления либо с уведомлением пограничных органов, но в нарушение установленного порядка, а также в неустановленном месте или в неустановленное время. Соответствующие правила содержатся в федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, действующих в этой сфере, в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, касающихся ведения хозяйственной и иной деятельности на Государственной границе или вблизи нее25.
Данное правонарушение совершается путем активных противоправных действий.
Административные правонарушения, охватываемые ст.18.1 КоАП РФ, необходимо отграничивать от преступлений, предусмотренных ст.322 УК РФ26 «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации». Уголовная ответственность по ст.322 УК РФ применяется за пересечение Государственной границы РФ без действительных документов на право въезда в РФ или выезда из РФ либо без надлежащего разрешения, полученного в установленном законодательством порядке.
Субъектами данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил, регулирующих режим Государственной границы РФ, а также юридические лица.
Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.
Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), органов Федеральной аэронавигационной службы (в части нарушения воздушного пространства РФ) (ст.23.43 КоАП РФ).
Дело об административном правонарушении, совершенном иностранным гражданином или лицом без гражданства, рассматривается районным судьей в случаях, если должностное лицо пограничных органов Российской Федерации передаст его на рассмотрение судье, поскольку в санкциях ч.2 и 3 ст.18.1 КоАП РФ предусмотрена возможность административного выдворения соответствующего лица за пределы Российской Федерации (ч.2 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3).
Ст.18.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение пограничного режима в пограничной зоне.
Объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде пограничного режима, а в конечном счете – безопасность граждан, общества и государства.
Объективная сторона данных правонарушений проявляется в нарушении правил пограничного режима и характеризуется рядом конкретных юридических составов: незаконные въезд (проход), временное пребывание и передвижение граждан и транспортных средств в пограничной зоне; ведение хозяйственной и иной деятельности, содержание или выпас скота, проведение массовых и иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов; проведение той или иной деятельности и мероприятий с разрешения пограничных органов, но в нарушение установленного порядка их проведения. Все названные правонарушения совершаются путем активных противоправных действий.
Субъектом данных правонарушений может быть гражданин, достигший 16-летнего возраста, а также должностное лицо предприятия, учреждения, организации или общественного объединения, необоснованно подавшее ходатайство представителям пограничных органов для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, руководитель (иное должностное лицо) хозяйственной, промысловой или другой организации, связанной с пользованием землями, недрами, водами в пограничной зоне, должностные лица, ответственные за проведение массовых общественно-политических и других мероприятий в пограничной зоне, а также юридические лица27.
Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.
Дела по данной статье рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
Статья 18.3 КоАП РФ закрепляет ответственность за нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации.
Объектом посягательства рассматриваемых правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах, а также в российской части вод пограничных водоемов.
Объективная сторона правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов:
- нарушение правил: а) учета, б) содержания, в) выхода из пунктов базирования, г) возвращения в пункты базирования, д) пребывания на воде (на льду) российских маломерных судов (средств) и средств передвижения по льду;
- ведение в указанных водах промысловой и иной деятельности: а) без разрешения (уведомления) пограничных органов, б) ведение этой деятельности с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления).
Для привлечения лица к административной ответственности и квалификации правонарушения необходимо обращаться к конкретным правилам, действующим в этой сфере.
Субъектами данных правонарушений могут быть граждане, достигшие 16-летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил пограничного режима в территориальном море, внутренних морских водах РФ и российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также юридические лица, индивидуальные предприниматели.
Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле.
Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), а об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.3, - также судьи в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передают его на рассмотрение судьи (ч.2 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
В ст.18.4 КоАП РФ говорится об административной ответственности за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации
Объектом посягательства правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также безопасность личности, общества и государства.
Объективная сторона данных правонарушений проявляется в невыполнении, несоблюдении конкретных правил, регулирующих режим в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Субъектом рассматриваемых правонарушений может быть гражданин РФ, достигший 16-летнего возраста, иностранный гражданин, лицо без гражданства.
Субъективная сторона правонарушения выражается в прямом умысле.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.4 КоАП РФ, касающиеся иностранных граждан и лиц без гражданства и связанные с возможностью назначения им административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов (ч.2 и 3 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
Анализ изложенных выше и иных статей КоАП РФ об административной ответственности по делам, отнесенным к подведомственности пограничных органов, свидетельствует о том, что в данную категорию входят дела о:
- защиты Государственной границы Российской Федерации;
- охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны и морской среды (внутренних морских вод и территориального моря);
- использования и охраны водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
- защиты суверенных, исключительных прав Российской Федерации на проведение ресурсных и морских исследований, иных работ в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, а также экономических интересов Российской Федерации при использовании указанных акваторий и их ресурсов.
Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, первоначально содержались в гл.14 КоАП РСФСР28 и относились к правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, то есть на систему политико-правовых институтов, обеспечивающих функционирование государственной власти29.
Объектом посягательства данных противоправных деяний являлись общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности государства. В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации были сгруппированы в отдельную главу 18.
Анализ норм ст.18.1-18.7, 18.14 КоАП РФ, закрепляющих составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, позволил определить юридическую природу данной категории административных деликтов. Административным правонарушением в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации признается нарушение установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы, а именно:
- правил пересечения Государственной границы, порядка следования от Государственной границы до пунктов пропуска (и в обратном направлении), правил ведения на Государственной границе или вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности), составляющих в своей совокупности режим Государственной границы Российской Федерации;
- правил нахождения и осуществления хозяйственной и иной деятельности в пограничной зоне;
- правил нахождения и осуществления промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море, во внутренних морских водах, в российской части вод пограничных рек, озер и водоемов;
- правил въезда (выезда) и пребывания в пунктах пропуска через Государственную границу, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля30;
- правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ (транспортному пролету через воздушное пространство Российской Федерации) в целях обеспечения неприкосновенности Государственной границы Российской Федерации;
- порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, могут быть совершены как путем активных противоправных действий, так и в форме бездействия. Противоправное виновное действие физического (юридического, должностного) лица заключается в нарушении установленных правил соблюдения режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, в территориальном море и внутренних морских водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. В данной форме совершаются административные правонарушения, предусмотренные статьями 18.1, 18.2, 18.3, 18.4, 18.5, 18.6, 18.7 (в части, касающейся воспрепятствования исполнению военнослужащим обязанностей по защите Государственной границы, посягательства на жизнь, здоровье, честь и достоинство, имущество военнослужащего или членов его семьи в связи с выполнением им этих обязанностей).
Противоправное виновное бездействие физического лица может быть выражено:
- в форме отказа от обязательного исполнения или в ином умышленном неисполнении законных распоряжений или требований военнослужащего (в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ), должностного лица органа охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ (ст.18.7, ч.2 ст.19.4 КоАП РФ);
- в непринятии транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку (лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу), мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию (выезда из Российской Федерации), повлекшем незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы РФ (ст.18.14 КоАП РФ).
Субъектами административных правонарушений, посягающих на установленный режим функционирования Государственной границы, являются:
- граждане Российской Федерации, достигшие 16-летнего возраста;
- иностранные граждане и лица без гражданства;
- должностные лица пограничных органов и войск, ответственные за соблюдение правил, составляющих режим функционирования Государственной границы РФ, уполномоченные обеспечивать порядок прохождения контрольных точек (пунктов) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации;
- должностные лица предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений;
- российские и иностранные юридические лица. Особо следует отметить особенность правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы Российской Федерации.
Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершенные административные правонарушения на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами31. Данное правило вытекает из содержания нормы ч.1 ст.2.6 КоАП РФ и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.
Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права. Однако следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан32.
Таким образом, все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России (гл.18 КоАП РФ), могут быть условно подразделены на две основные группы:
- административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима Государственной границы РФ (ст.18.1 КоАП РФ); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст.18.4 КоАП РФ));
- административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан. Именно поэтому последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений. Например, составом ст.18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации» предусмотрено противоправное деяние, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию.
А потому следует согласиться с мнением В.И.Новоселова33, согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст.18.1, 18.4 КоАП РФ) и специальные (ст.18.8 КоАП РФ).
Таким образом, должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:
- в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);
- в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;
- в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);
- против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).
(см. текст в предыдущей редакции)
|
