1. Теоретические основы административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России
1.1. Понятие и сущность административной юрисдикции
Юрисдикция в традиционном понимании этого термина – это суд, судопроизводство (от лат. «jurisdictio»), круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций3.
Административная юрисдикция в полной мере соответствует приведенному определению, также включая в себя полномочия различных судебных и несудебных органов по оценке фактов, вытекающих из административных правоотношений, разрешению административно-правовых споров и применению санкций, предусмотренных нормами административного права.
В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер4.
Административно-юрисдикционный процесс, в отличие от процесса административно-процедурного, имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации либо применение санкций, связанное либо с негативными последствиями для одной из сторон спора либо с применением в отношении субъекта мер административной ответственности, других принудительных мер. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс имеет место, во-первых, в тех ситуациях, когда необходимо разрешить административно-правовой спор, и, во-вторых, в тех ситуациях, когда необходимо применить меры административного принуждения. В порядке административно-юрисдикционных производств производится применение мер административного пресечения, а также мер административной ответственности5.
Основными чертами административной юрисдикции являются следующие:
1. Административно-юрисдикционная деятельность – это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административного дела, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность (необходимость) применения в отношении субъекта административного права мер административного принуждения.
2. Содержание деятельности в рамках административной юрисдикции составляет правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административному делу.
3. Субъектом административной юрисдикции неизменно является орган государственной власти, принимающий властное решение в рамках собственной компетенции.
4. Отношения участников административной юрисдикции приобретают особый процессуальный характер, связанный с наделением участников процесса особыми правами и обязанностями.
5. Результатом административной юрисдикции в правовом плане является принятое властное решение о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения.
6. Цель административной юрисдикции – правоохрана, охрана административно-правовых отношений от нарушений. Разрешение споров и применение принудительных мер в рамках административно-юрисдикционного процесса служит целям защиты основ правопорядка, установленных административным законодательством.
Ввиду того, что спектр рассматриваемых в рамках административной юрисдикции дел чрезвычайно обширен, сам процесс в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно-юрисдикционных производств.
Так, Ю.М.Козлов выделяет в структуре административной юрисдикции производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство и производство по жалобам6.
И.В.Панова подразделяет административную юрисдикцию на большее количество производств, а именно:
- исполнительное производство;
- производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;
- дисциплинарное производство;
- производство по жалобам;
- производство по делам об административных правонарушениях7.
Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной, с точки зрения науки административного права. Например, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.
Одним из основных методов государственного управления является метод принуждения, проявляющийся, помимо прочего, в применении мер юридической ответственности по отношению к нарушителям административно-правовых предписаний.
Под юридической ответственностью в теории права понимают «возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права»8. Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий.
Производство по делам об административных правонарушениях находит свое нормативное закрепление в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях9. В данном нормативно-правовом акте отражено правовое положение участников производства, общие правила процессуальной деятельности в рамках производства, описаны конкретные стадии производства, установлены особенности процесса доказывания и т.д.
До настоящего времени понятие административной юрисдикции не имеет правового закрепления, четкого и однозначного определения данного понятия не существует. Вместе с тем в юридической литературе со времен советского периода понятиям «юрисдикция» и «административная юрисдикция» всегда уделялось значительное внимание.
С точки зрения Н.Г.Салищевой, административная юрисдикция – это установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке10.
А.В.Минашкин отмечает, что под административной юрисдикцией традиционно понимается особого рода деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по рассмотрению административных дел, споров и коллизий, а также, в случае необходимости, по применению соответствующих юридических санкций11.
Характеризуя данную категорию, Д.Н.Бахрах отмечает, что она чаще всего определяется как юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм12.
Вышеприведенные понятия отличаются субъектным составом, осуществляющим деятельность, определяемую как административная юрисдикция. Так, Н.Г.Салищева отмечает, что это деятельность «органов государственного управления и должностных лиц», А.В.Минашкин – «органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов», Д.Н.Бахрах – «административных органов». Исходя из этого, некоторые из перечисленных ученых-юристов в зависимости от органов, осуществляющих административную юрисдикцию, отличают ее от судебной. Правда, здесь их характеристики являются прямо противоположными. В частности, Н.Г.Салищева отмечает, что административная юрисдикция органов управления нередко расширяется в ущерб судебной юрисдикции, в ряде случаев административным властям предоставляются дискреционные полномочия. Профессор Д.Н.Бахрах, напротив, отделяя юрисдикционную деятельность административных органов от судебной юрисдикции, отмечает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно расширил судебную юрисдикцию (правосудие) по административно-деликтным делам. Поддерживая данную точку зрения, Н.Ю.Хаманева отмечает, что обеспечение законности и более строгое уважение права граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, то есть определение таких правоотношений, споры между участниками которых при наличии соответствующих условий были бы отнесены к компетенции суда13.
К проблеме административной юрисдикции в той или иной степени обращались многие ведущие административисты14. Вместе с тем следует отметить, что в теории до настоящего времени остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. Существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер15.
Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.
Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Профессор Ю.Н.Старилов, размышляя о дуализме производства по делам об административных правонарушениях, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что, с одной стороны, оно – административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой – деятельность по осуществлению судебной власти16.
Очевидно, что следует разграничить категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело17. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы – административную юрисдикцию.
Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квазиадминистративной» деятельности18.
В свою очередь, административная несудебная юрисдикция осуществляется в пределах полномочий административных органов на основе административно-процессуальных норм.
По мнению многочисленной группы ученых, административная юрисдикция охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по разрешению административно-правовых споров, связанную с применением мер государственного (административного) принуждения19.
Специфической особенностью административной юрисдикции является то, что она в соответствии с действующим законодательством охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по применению мер административно-процессуального принуждения, не носящих характер административной ответственности. Их применение, конечно, не является формой юридической реакции на административно-правовые споры20.
Однако, осуществляя свои правоохранительные функции, административные органы применяют подобные меры принудительного характера в соответствии с нормативными актами как федерального уровня (например, Федеральным законом РФ «О Федеральной службе безопасности», так и специальными ведомственными правилами (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования). Подобного рода деятельность административных органов далеко не во всех случаях заканчивается вынесением юридически обязательного решения, поскольку не всегда процессуально регламентирована. Вместе с тем ее осуществление является прямой обязанностью соответствующих административных органов. В свою очередь, в конечном счете эти меры также могут вызвать административно-правовой спор, например, при их обжаловании, результатом чего может быть наступление юридической ответственности виновных.
Таким образом, с учетом приведенных различий, наиболее предпочтительным определением представляется следующее: административная юрисдикция – установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административно-процессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров или административных правонарушений и применения мер административно-процессуального принуждения. При этом административная судебная юрисдикция осуществляемая в порядке административного судопроизводства, является составной частью правосудия, а не административной юрисдикции.
|
