Таким образом, технология осуществления полномочий муниципального образования по вопросам культуры базируется на нормативных правовых актах субъекта федерации и органов представительной власти муниципальных образований определивших порядок:
- определения границ и статуса муниципальных образований (сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ);
- разграничения имущественных прав;
- проведения предварительных расчетов доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований с уточнением уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- принятия решений об оказании финансовой помощи из различных уровней бюджета.
Далее пошаговая технология предполагает следующую последовательность действий:
анализ социальной инфраструктуры отдельных муниципальных образований и муниципального района, с учетом территориальной доступности к социальным объектам, в том числе к объектам культуры;
конкретизация в уставах муниципальных образований условий создания организаций культуры, их финансирования и другого ресурсного обеспечения, поддержки творческих проектов, обеспечения управления организациями культуры;
принятие решения, закрепленного в нормативном правовом акте, о необходимости делегирования части полномочий по вопросам культуры муниципальному району;
заключение договора (соглашения) о делегировании полномочий по вопросам создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
осуществление комплексной инвентаризации сети организаций культуры в муниципальном образовании, составление их полного перечня с указанием правового статуса, характеристики имущества, другого ресурсного обеспечения, показателей деятельности с целью оптимизации расходов по обеспечению полномочий по решению вопросов создания условий для обеспечения досуга и массового отдыха населения.
Оформление паспортов учреждений культуры на основании принципа паспортизации, установленного Приказом Минкультуры РФ от 24 сентября 2002 года №1388 «Об организации деятельности в сфере сбора и систематизации данных для паспортизации технической оснащенности объектов культуры» (образец паспорта муниципального учреждения культуры смотри в Приложении 20);
принятие представительным органом муниципального района решения о системе управления (об органе управления) организациями культуры и досуга, программами и проектами в сфере культуры, досуга и массового отдыха населения и создания условий для развития местного традиционного художественного творчества (в соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ);
ликвидация или реорганизация учреждений культуры в связи с разграничением полномочий (изменением собственника и разграничение бюджетов).
принятие органом местного самоуправления нормативного правового акта о ресурсном обеспечении (оснащении) организаций культуры и досуга. В данном нормативном акте должны быть отражены основные принципы оснащения объектов культуры штатным персоналом, оборудованием и инвентарем, другие натуральные показатели. Нормативный правовой акт о ресурсном обеспечении является основанием для расчета финансирования организации культуры и досуга.
В муниципальных образованиях с недостаточной бюджетной обеспеченностью целесообразно принятие нормативного акта о ресурсном обеспечении на уровне муниципального района. Такая возможность обусловлена пунктами 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ.
Расчет натуральных показателей ресурсного обеспечения должен устанавливаться в зависимости от количества жителей поселения, площади помещения, уставных задач и функциональных особенностей организации культуры.
принятие органом местного самоуправления муниципального образования нормативных правовых актов о создании организаций культуры, муниципальных творческих коллективов;
принятие органом местного самоуправления муниципального района нормативных правовых актов о создании межмуниципальных организаций культуры, созданных с целью решения вопросов местного значения ( в соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ)
принятие положения о муниципальных и межмуниципальных организациях культуры и их филиалах;
наделение учреждений культуры правами юридического лица, что позволит принимать участие в заключение соглашений, претендовать на финансовую помощь из бюджета другого уровня, подавать заявки на участие в программах «Культура России 2006-2010 годы», «Дети России» и других. Наделение учреждений статусом юридического лица не исключает возможность передачи ведения бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии;
утверждение учредительных документов (регистрация Устава юридического лица). Возможно создание некоммерческих организаций культуры в иных организационно-правовых формах, предусмотренных действующим законодательством — автономных некоммерческих организаций, ассоциаций (союзов) — объединений юридических лиц, некоммерческих партнерств в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях»;
оформление прав на земельные участки, занимаемые объектами культуры и прилегающие к ним территории, а также на иное недвижимое имущество, закрепляемое за организациями культуры. Регистрация прав на имущество и земельные участки.
принятие органом местного самоуправления муниципального образования нормативного правового акта о критериях отнесения организаций культуры к группам по оплате труда руководителей и специалистов учреждений культуры на основании рекомендаций, отраженных в нормативном правовом акте (приказе органа культуры субъекта федерации, или распоряжении органа исполнительной власти субъекта федерации). С целью системного и объективного подхода к реализации полномочий в сфере культуры целесообразно принять нормативный правовой акт на уровне муниципального района;
принятие органом местного самоуправления муниципального образования нормативного правового акта о наделении (подтверждении) звания «Народный» или « Образцовый» самодеятельный коллектив народного творчества для коллективов художественной самодеятельности, входящих в состав учреждений культуры клубного типа, зарегистрированных на территории муниципального образования. Нормативный правовой акт подготавливается на основании рекомендаций, отраженных в нормативном правом акте (приказе) органа культуры субъекта федерации;
принятие органом местного самоуправления нормативного правового акта об установлении тарифов (цен) на услуги муниципальных организаций культуры и досуга (в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ);
установление порядка сбора и представления статистических показателей, характеризующих состояние сферы культуры муниципального образования и предоставление указанных данных органам государственной власти в установленном порядке. Исходя из практики, целесообразно установить единый порядок представление форм государственной статистической отчетности учреждений культуры в пределах муниципального района. Этот порядок предусматривает представление статистической отчетности органу культуры муниципального района для дальнейшего свода данных по типам организаций культуры в органы культуры субъекта федерации.
принятие (утверждение) органом местного самоуправления муниципального образования комплексных или целевых программ развития культуры и досуга населения (в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ). С целью осуществления единой культурной политики целесообразно принять нормативный правовой акт об утверждении программы развитии культуры органом местного самоуправления муниципального района.
принятие нормативного правового акта об установлении системы оплаты труда работников муниципальных учреждений культуры и досуга. В соответствии со статьей 143 Трудового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона № 122-ФЗ) тарифная система заработной платы работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, тарифная система оплаты труда работников муниципальных учреждений устанавливается органами местного самоуправления. Согласно части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса в расходные обязательства муниципальных образований включено самостоятельное определение размеров и условий оплаты труда работников муниципальных учреждений. Расходные обязательства исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.
3. О делегировании полномочий
в сфере культуры
Повсеместная практика обеспечения деятельности в сфере культуры и массового отдыха демонстрирует принцип создания интегрированных организаций культуры, способных оказывать комплексные услуги культуры и досуга для жителей различных населенных пунктов. Такая практика во многом объясняется прежней системой административного и финансового обеспечения деятельности организаций культуры. Специалистами признана эффективность создания организаций, ранее имевших статус районных или централизованных, которые способны создавать услуги, периодически необходимые для всех потребителей (населения, юридических лиц, органов исполнительной власти, выступающих в качестве заказчиков некоторых услуг организаций культуры и досуга).
Действующее законодательство не отрицает принципа объединения ресурсов и предусматривает в части 4 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ возможность создания межмуниципальных объединений и межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Исходя из общего правила, заключающегося в том, что если учреждения культуры, ранее имевшие статус районных или централизованных, по своей функциональной сущности решают вопросы межпоселенческого характера, то создание подобных организаций может быть отнесено к вопросам местного значения межпоселенческого характера, решение которых, согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
Также создание учреждений межпоселенческого характера обусловлено нормой, указанной в пунктах 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ и подкреплено соответствующими положениями пункта 3, части1 и пунктов 12 и 17 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ .
Вместе с тем возможна передача законом субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления муниципального района таких полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, как организация библиотечного обслуживания населения субъектами Российской Федерации, создание и поддержка государственных музеев, организация и поддержка учреждений культуры и искусства (подпункты 16–18 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).
В случае передачи таких полномочий органы местного самоуправления муниципального района будут учреждать муниципальные организации культуры межмуниципального и межпоселенческого характера. Это не нарушит установленного распределения вопросов ведения различных муниципальных образований, так как указанное учреждение организаций культуры произойдет как в рамках делегирования полномочий поселения муниципальному району, так и в рамках осуществления муниципальным районом отдельных государственных полномочий.
Создавая учреждение межмуниципального характера в рамках муниципального района, имеющего небольшую плотность населения и мелкие сетевые единицы, целесообразно провести оптимизацию путем присоединения (слияния) небольших учреждений, не обладающих правами юридического лица, с другими учреждениями. Под оптимизацией сети организаций культуры необходимо понимать упорядочивание сетевых единиц согласно их функциональным особенностям, характеру услуг и критериям эффективности их деятельности. В повсеместной практике создаются:
- централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные системы;
- социально-культурные, культурно-образовательные, культурно-спортивные и тому подобные объединения.
Следует отметить, что наметилась тенденция к созданию межотраслевых объединений, таких как «образовательно-культурный центр», отличаются безусловной экономической эффективностью, однако их деятельность не имеет нормативного регулирования, в частности, по вопросам оплаты труда и пенсионного обеспечения сотрудников.
Создание централизованных систем, объединяющих услуги культуры межпоселенческого характера должно сопровождаться заключением соглашений между поселением и муниципальным районом о совместном пользовании имуществом, входящих в состав объединения учреждений, расположенных на территории поселений.
Механизмом, обеспечивающим создание межпоселенческих объединений, служит делегирование поселениями части своих полномочий, а также формирование и реализация программ сохранения и развития культуры в соответствии со статьей 7 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, статьей 54 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Делегирование полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района должно быть обеспечено за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Объем передаваемых поселениями на уровень муниципального района полномочий в области культуры должен устанавливаться с учетом таких факторов, как степень отдаленности, состояние бюджета района и входящих в него поселений, их статуса (городское или сельское) и др.
С учетом указанных факторов органы местного самоуправления муниципального района могут выбрать один из нижеприведенных сценариев или их комбинацию:
А) передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а на районном уровне сосредоточить координационные, информационные, аналитические, методические и тому подобные функции;
В) сосредоточить на районном уровне помимо функций, указанных в пункте а), функцию предоставления услуг культуры межпоселенческого характера. В рамках реализации этой функции сохранить или создать учреждения культуры районного значения, а также различные типы объединений;
С) сосредоточить на районном уровне функции, указанные в пункте А), а также частично функцию предоставления услуг культуры — жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, отнесенных к их компетенции. Данный сценарий занимает промежуточное положение между пунктами А) и В).
Наиболее предпочтительными в современных условиях представляются второй и третий варианты, поскольку при первом варианте снижаются возможности муниципального района в проведении единой культурной политики и сохранении единого культурного пространства на территории района.
Необходимость заключения договоров (соглашений) обусловлена тем, что для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне муниципального района; эти ресурсы управляются через районные структуры и обеспечивают организационное и творческое содержание культурной деятельности.
Соглашение заключается между администрацией муниципального района (поселения) и каждой администрацией поселения (муниципального района) отдельно. Сторонами соглашения являются уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района и поселения (см. Приложения 14 и 15).
Соглашения могут заключаться теми органами местного самоуправления, в чью компетенцию входит передаваемое полномочие в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Передавать можно только те полномочия, которые принадлежат предающей стороне.
Органы местного самоуправления не вправе передавать полномочия, которые находятся у них в исключительной компетенции в силу закона.
Исходя из того, что передача полномочий обязательно сопровождается выделением финансовых средств из бюджета муниципального района (поселения) в виде субвенций, решение о передаче осуществления части полномочий должно приниматься представительным органом местного самоуправления.
Вышеуказанное решение представительного органа местного самоуправления является нормативным правовым актам и подписывается главами соответствующих муниципальных образований (см. Приложения 16 и 17).
Обязательным условием для принятия представительным органом местного самоуправления решения о передаче части полномочий является наличие заключения финансового органа муниципального образования по данному вопросу, а также социально-экономическое обоснование, представленное главой местной администрации. Финансовый орган готовит и представляет в представительный орган местного самоуправления расчеты необходимых затрат местного бюджета, а также иные сведения, касающиеся вопросов материального и финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий в сфере культуры, досуга и массового отдыха населения.
В соглашение должно быть обязательно включено полное и исчерпывающее определение части передаваемых полномочий.
При этом потребуется заключение отдельного гражданско-правового договора по передаче соответствующего имущества и составление акта приемки-передачи.
В соглашении целесообразно наделить передающую сторону правом контроля за исполнением другой стороной обязательств по соглашению: за осуществлением переданных полномочий, целевым использованием исполняющей стороной предоставленных на эти цели финансовых средств.
Обязательно устанавливается срок действия соглашения с указанием момента вступления соглашения в силу и даты прекращения действия соглашения.
В соглашении устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий, за использование средств не по назначению, без учета целевого назначения, в том числе меры ответственности и финансовые санкции (например, штраф за просрочку перечисления субвенций или за нарушение порядка осуществления переданных полномочий).
В соглашении должны содержаться положения, устанавливающие основания и порядок внесения изменений и дополнений в соглашение, а также прекращения его действия, в том числе досрочного.
Соглашение может быть расторгнуто в случае прекращения переданных полномочий в силу закона, по истечении срока действия соглашения, по взаимному согласию сторон, что должно быть отражено в соглашении. Соглашение может содержать иные условия по усмотрению сторон: например, оказание стороной, передающей полномочия, методической помощи в осуществлении другой стороной переданных полномочий, порядок разрешения споров путем использования согласительных процедур или в судебном порядке.
После заключения соглашение подлежит регистрации в администрации каждого муниципального образования, являющегося стороной соглашения, поэтому будет иметь двойной регистрационный номер, проставляемый через дробь: «№___/№___».
Каждый экземпляр соглашения подлежит хранению в соответствующей службе документационного обеспечения (делопроизводства) администрации муниципального образования — стороны соглашения или у работника администрации, ответственного за документационное обеспечение.
Администрация муниципального района или поселения, принимающая на себя обязательства по исполнению соглашения, вносит данное соглашение в реестр расходных обязательств муниципального района или поселения соответственно.
После заключения соглашений администрациями муниципальных образований главы этих муниципальных образований принимают распоряжения о проведении мероприятий по реализации соглашений с учетом особенностей каждого соглашения и вносят в представительный орган местного самоуправления проект решения о внесении изменений в местный бюджет на текущий финансовый год или проект местного бюджета на очередной финансовый год в зависимости от даты вступления соглашения в силу, размера и порядка перечисления субвенций.
|
