2. Государственное управление как система
• Система как общеродовое понятие • Специфика системы государственного управления
Без свойства системности госуправление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Госуправление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами.
Сложность определения системы госуправления состоит в том, что общепринятых и общепризнанных понятий «система государственного управления», «структура государственного управления» в правовой в целом, государствоведческой науке нет, как нет юридически обоснованного социально-правового института государственного и муниципального управления. Налицо один из парадоксов современной истории: процесс идет, а адекватного названия ему нет. Поэтому, идентифицируя систему госуправления, воспользуемся общеметодологическим подходом и определением общеродового понятия «система», предложенным философами.
Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1. Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Развитие теории систем как специфической области знания проходит период активной эволюции, многие ее дефиниции еще не приобрели законченных характеристик, общеупотребляемых формулировок. Ныне известно до 40 определений понятия «система».2
Система в переводе с греческого — целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. Смысл слова в данном случае отражает лишь формальное содержание этой категории. Сущность системной концепции емко выразил в начале 20-х гг. ушедшего века А.А. Богданов. «Организм, организация имеют свою «цель» и сообразно ей устроены... Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления».3 Академик П.К. Анохин также считал, что системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата. Некая потенциальная сумма систем больше арифметической суммы ее составляющих. Система как целостность приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это свойство системы, отражающее закон перехода количества в качество, было определено понятием «эмерджентность».
Итак, любая — глобальная и простейшая, социальная, техническая или биологическая — система имеет общие сущностные характеристики.
1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя, связуясь с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. Открытость системы внешней среде во многом обеспечивает гомеостазис — способность системы поддерживать свои параметры.
2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих). Каждый их этих элементов является относительно самостоятельным и может быть одновременно элементом системы — более высокого порядка и, напротив, может содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность — в этом отличие системы от конгломерата (толпа — не система).
3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество (лат. integratio — объединение в целое каких-либо частей, обеспечивающее новое качество). Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность.
Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.
Качественная определенность может быть условно обозначена так:
• суммативная целостность (несформировавшаяся, разобщенная система);
• органическая (организованная) целостность;
• органичная, т.е. достигшая высшего единства, ставшая единым организмом целостность.
Разумеется, между данными состояниями нет «китайской стены», в жизни неупорядоченные, суммативные системы превращаются в организованные, органичные и наоборот.
4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы — ее существование во времени и пространстве.
5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предназначение (если звезды загораются, значит, кому-то это нужно), выполняет определенную функцию, т.е. вид воздействия, способы реализации своего предназначения.
6. Каждая система структурно оформлена. Структура — строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, т.е. то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой.
Итак, структура отражает наиболее существенные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.
Каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.
Таким образом, система — определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.
А теперь от общесистемных характеристик перейдем к осмыслению специфики государственного управления как системы, ибо перечисленные признаки — универсальны, характеризуют все виды систем: естественных и искусственных, материальных и идеальных, детерминированных и вероятных, открытых и закрытых, физических, химических, биологических, социальных и т.д.
2.1. Специфика системы государственного управления
Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:
1. Социальные системы — наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.
2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.
3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система — это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.
4. Непременный атрибут социальной системы — стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.
При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.) и системы — организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.
Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно назовем их:
• система управляющая — государство как определяющий субъект управления;
• система управляемая — компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
• система взаимодействия — различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.
Система управляющая и является предметом углубленного изучения в нашем курсе. Напомним избранный нами методологический подход: государственное управление толкуется в широком и узком смысле. В первом случае — управление всем обществом, реализация государственной власти федерального уровня (федеральная горизонталь государственной власти) со всеми тремя ветвями власти. Во втором случае — управление делами государства, реализация государственно-административной, исполнительной власти от центра — до власти на местах, т.е. госадминистративная вертикаль власти. Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А — система госуправления делами общества в целом; Б — система госадминистративного управления делами государства.
Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Конечно, понятие «политическая система» более емкое, чем «государственное управление», поскольку включает все то и всех тех, что и кто имеет отношение к процессу принятия политических решений, охватывает как официальные институты и лица, так и неформальные и неправительственные организации и факторы, влияющие на механизм выявления, постановки проблем, выработки и реализации решений в сфере общественных отношений. В государственном управлении важно разглядеть политический аспект, политическое наполнение управляющей системы, понять, на какие общественные институты можно опираться и каким образом, чтобы сделать эффективными действия государственных органов, госуправленцев, обеспечить посредством согласованных решений потребности и интересы людей. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.).
Обратимся к схеме и проанализируем специфику управляющей системы в сопоставлении с общесистемными (общеродовыми) признаками.
Напомним важнейший системообразующий фактор — взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.
Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом — уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления — это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество — реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная. Обратимся к рис. 2.1.
Рис. 2.1. Схема функционирования системы государственного управления
Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.
Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.
Требования по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов — природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.
На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы. Формами проявления поддержки могут считаться исправное выплачивание налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.
В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление — искусство возможного.
Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер (подсистема А) или на выходе (эффекторе) появляются властные административные решения исполнительных органов (подсистема Б); касаться вопросов распределения или перераспределения собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т.д.; быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы:
1. Управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой — «можно только то, что разрешено законом». Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные интересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью (демонии власти), так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.
2. Управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход — выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственную, служебную, профессиональную тайну и т.д.; ко вторым — ограничения надуманные, бюрократические.
Адекватность управления возможностям и запросам общества — одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения госвласти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевременно принимать превентивные (предупредительные) меры. Если управленческие решения и действия (политические или административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переориентировка усилий, изменение задач и тактики. Это — одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) — это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.
Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей — описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.
2.2. Структура системы государственного управления
А теперь постараемся осмыслить структуру системы государственного управления, ее сущностные элементы, т.е. те подсистемы (компоненты), без которых государственное управление состояться не может. Так как подробный анализ каждой из подсистем предстоит в последующих главах, здесь дадим их краткую характеристику в порядке приоритетности. Обратимся к рис. 2.2.
Рис. 2.2. Сущностные элементы системы государственного управления
Институциональная подсистема — важнейший элемент системы госуправления, ибо невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать.
Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.
• К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ.
• Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, — это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.
• Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, — это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).
• Органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти — это госаппарат: Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне — аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления. Уже простое перечисление субъектов управления позволяет понять, что институциональная подсистема — это сложная система, содержащая собственные элементы, во взаимодействии обеспечивающие ее целостность (в противостоянии разрушающие систему). Знакомству с данными институтами власти и управления будет посвящен соответствующий раздел курса.
Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа (матрица), на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Государственно-управленческая деятельность в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент госуправления — это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).
Материал данного раздела курса развивает юридические дисциплины (правоведение, отрасли публичного права), прежде всего конституционное, административное право. Обе эти отрасли права регулируют (содержат нормы) осуществление государственной власти: конституционное право имеет дело с организацией и функциями органов власти в статике, административное право — с динамикой, процессом властеосуществления, функционированием аппарата управления.
Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются Управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. та сложная коммуникация в управлении — в статике и динамике, без которой функционирование системы государственного управления невозможно и представить.
Исследованием управленческих отношений занимаются в последние годы многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, информационное обеспечение управления, теория организации, административная этика и др. В частности, социология стала отслеживать процессы, происходящие в кадровом корпусе государственных и муниципальных служащих. Философия изучает цели и ценности государственной службы, анализирует диалектику субъектно-объектных отношений, управление как процесс во всей сложности и противоречивости его проявления1.
Осмысление практики госадминистративной и управленческой деятельности осуществляет философия права. Основы этой отрасли знания разработал в одноименной работе Гегель. Он подчеркивал, что правовой характер всех отношений и действий в управлении, обусловленность государственной службы правом — это то, что придает чиновникам характеристику «средоточия государственного сознания и интеллигентности», утверждая идею» бескорыстия, жертвования субъективными целями во имя общего блага нахождения удовлетворения в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем». Профессионализм чиновников, считал он, это то, «от чего зависит довольство граждан и их доверие к правительству»1. Можно сказать, что Гегель заложил основы административной этики как науки.
Функционально-структурная подсистема. Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Это позволяет и обязует не только выделить и описывать функции госуправления, но и анализировать распределение функций, их размещение по вертикали и по горизонтали управления. Функциональная структура системы госуправления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.
Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе — обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения госуправления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости.
Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Такая постановка проблемы кадров управления определяется не только ролью государственного управления в развитии общества, но и спецификой содержания, характером управленческого труда.
Управленческий труд непосредственно не создает материальных благ, он только через организацию труда исполнителей участвует в производстве продукции. Объектом управленческого труда служат люди, а не средства производства; предметами труда выступает не техника, а более всего информация; по смыслу своему управленческий труд является умственным, интеллектуальным.
«Ресурсы кадров управления» — более широкое понятие, чем «управленческий персонал», это подсистема суперсистемы «трудовые ресурсы», т.е. видовое понятие в родовом, имеющее его характеристики.
Трудовые ресурсы, их развитие и благосостояние — альфа и омега всего; это главная производительная сила, это не средство Управления, но цель.
Ресурсами кадров управления, реализующих функции исполнительной власти, выступают все потенциальные (трудоспособные и профессионально подготовленные) работники, граждане. Каждый человек имеет право на участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей в своей стране (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека). Государственная служба как публично-правовой институт, нормативно-обеспеченная деятельность аппарата госуправления, права и обязанности должностных лиц (госслужащих) — все эти вопросы составляют предмет изучения соответствующего раздела курса как логической связки со смежной дисциплиной «Основы кадровой политики и службы».
Составной частью, важной подсистемой госуправления предстает профессионально-культурная подсистема.
Культура управленцев как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это — субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. От этого фактора зависит способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.
Культура управленцев как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентации, реальное поведение их носителей должна быть осмыслена не только с позиции системного анализа госуправления, но и как проблема общенационального значения.
Возможно выделение и других сущностных компонентов, в частности научно-технологической подсистемы. Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является теория государственного управления — комплексное систематизированное знание закономерностей управляющего воздействия на общество, освоение тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность госуправления. Управление государством как процесс и государственная политика при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.
Опора на знание и правильное использование закономерностей государственного управления обеспечивают механизму управляющего воздействия целеустремленный и динамичный характер. Социальный механизм формирования и реализации госуправления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:
Потребности => Интересы => Цели => Решения => => Действия => Результаты.
Научная проработка и современная технологизация госуправления в каждом из звеньев указанной цепи позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.
Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам госуправления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов природы и общества в деле организации выполнения социально значимых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни-общества.
Изживается практика организации управления посредством лишь эмпирически приобретенных традиций, полученного опыта. Времена, когда чиновники гордились тем, что они «университетов не кончали», прошли, а конкуренция и международная интеграция требуют научного подхода к вопросам организации госуправления. Обоснованно поэтому научные знания относить к сущностным духовным ресурсам управления.
Создание новых технологий в сфере госуправления требует участия все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. Практика госуправления, его реформирования и совершенствования диктует целесообразность создания научных центров по систематизации и формированию банка данных, организации НИР в этой области. Пока далеко не все управленческие процессы познаны с достаточной глубиной, не всегда кадры госслужбы в полной мере используют научные знания — в результате возникает немало необоснованных управленческих решений и неправовых действий госадминистрации. А это значит, что в ближайшем будущем трудно будет избежать необоснованных, дорого стоящих налогоплательщикам реорганизаций органов госвласти, нередко методом проб и ошибок и в результате — кризисных ситуаций.
2.3. Методологические подходы к изучению системы государственного управления
Государственное управление — сложнейший феномен. Образующие его подсистемы в приближенном рассмотрении предстают как самостоятельные сложные целостности. При анализе системы государственного управления допустимы различные подходы.
• Институциональный подход, при котором предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений: госорганы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т.д.).
• Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом.
• Элитологтеский подход основан на актуализации вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.
• Культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.
Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Что вы вкладываете в понятие система государственного управления?
2. Охарактеризуйте видовые признаки социальной системы.
3. В чем специфика системы госуправления в ряду социальных систем?
4. Обозначьте системообразующие элементы в структуре системы государственного управления.
|
