11. Исполнительная власть. Правительство РФ в системе государственной власти
• Порядок формирования и ответственность правительства в республиках с различной формой правления
• Особенности конституционно-правового статуса Правительства РФ
Исполнительную власть и ее органы в литературе и быту еще именуют административной властью (лат. администрировать — управлять, распоряжаться, заведовать). На нее возложено непосредственное управление государственными делами.
Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух аспектах.
1. В строго юридическом (узком) смысле как:
• право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий1;
• право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица2;
2. В политологическом смысле как:
• подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием3;
• политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность4.
Исполнительную власть представляет правительство — коллегиальный орган, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Правительство именуется по-разному, чаще совет министров или кабинет министров. Встречаются и другие наименования: государственный совет (Норвегия, Финляндия, Швеция), федеральный совет (Швейцария), федеральное правительство (Германия), Правительство (Россия) и т.д. Различие в наименовании правительства не влечет за собой изменение сущности этого высшего органа исполнительной власти. Конституционный статус и роль правительства зависят от формы правления, политических и исторических традиций конкретной страны.
В зависимости от формы правления избирается определенный порядок формирования правительства. Существуют два основных способа создания правительств: парламентский и внепарламентский.
Парламентский способ используется в странах с парламентской формой правления — парламентских республиках (или монархиях), смешанных парламентско-президентских республиках. Право на формирование правительства получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Традиционный порядок формирования правительства сводится к тому, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не Могут получить доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможны роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент. Таким образом, юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент республики с помощью важнейшего права — вынесения вотума доверия.
Так, ст. 92 конституции Итальянской республики предусматривает назначение президентом республики председателя совета министров одного из лидеров партии парламентского большинства и по его предложению министров. Однако затем исходя из положений ст. 94 правительство должно получить вотум доверия обеих палат парламента в течение 10 дней после его сформирования.
В Великобритании правительство формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в палате общин парламента, По его рекомендации королева Великобритании — глава государства — назначает остальных членов правительства. В случае вынесения палатой общин вотума недоверия правительству оно должно подать в отставку.
В ФРГ главой правительства является федеральный канцлер. Кандидатура на этот пост выдвигается президентом республики и утверждается бундестагом. В случае, если кандидат на пост федерального канцлера не получает большинства голосов членов бундестага, президент может распустить палату. Министры правительства назначаются и увольняются президентом по предложению федерального канцлера. Бундестаг может выразить недоверие не всему правительству или его отдельным членам, а только федеральному канцлеру. В случае же отставки федерального канцлера в отставку должно уйти и все правительство.
Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках и смешанных республиках — президентско-парламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а президент, избираемый всенародно.
В США, к примеру, президент является главой кабинета, возглавляет всю его структуру исполнительной власти. Должность премьер-министра не предусмотрена. Кабинет состоит из министров (глав департаментов), которые назначаются президентом по совету и согласию сената. В соответствии с конституцией США сенат должен одобрить назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов. Политическая практика показывает, что отказов в одобрении со стороны верхней палаты конгресса США не бывает, несмотря на ситуацию, когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.
При смешанной форме правления, где сочетаются элементы президентской и парламентской республик, также применяется внепарламентский способ формирования правительства. Так, в ст. 8 конституции Франции говорится, что президент назначает премьер-министра — главу правительства. По предложению премьер-министра он же назначает других членов правительства и может прекратить исполнение ими их служебных обязанностей. Однако правительство несет ответственность не только перед президентом республики, но и перед парламентом (ст. 20). Для нормальной работы правительство нуждается в доверии национального собрания. В соответствии с конституцией и парламентской традицией решение премьер-министра об отставке правительства должно быть связано с выражением недоверия национального собрания правительству.
В странах со смешанной формой правления институт двойной ответственности правительства не всегда обеспечивает, как предполагалось, стабильность управления страной. Двойная зависимость делает проблематичной самостоятельность и активность исполнительной власти в оперативной деятельности. Правительство в случае конфликта с парламентом опирается на поддержку президента, что как будто усиливает позиции исполнительной власти, но при этом правительство не застраховано от того, что субъективно-волевым решением главы государства может быть в любой момент отправлено в отставку. Политическая практика России свидетельствует об этом со всей очевидностью.
По политической структуре правительства бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.
Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентская или смешанная формы правления. В этих странах правительство образует та из политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. В этом случае правительство представляет собой одновременно и руководство победившей на выборах партии. Однопартийное правительство возможно и в президентских республиках. Здесь президент как глава государства обычно формирует правительство (кабинет) из представителей своей партии. В странах с тоталитарным политическим режимом правительство, как правило, состоит из членов руководящей политической партии.
Многопартийное (коалиционное) правительство формируется в тех странах, где при парламентской или смешанной форме правления ни одной из партий в результате выборов не удается получить в парламенте такого большинства, которое дало бы возможность образовать однопартийное правительство. Коалиционное правительство имеет место, например, в Италии, Испании, Индии, других странах с многопартийной системой либо модернизированной многопартийной (2, 1/2), при которой одна из двух сильных партий в парламенте, не имея абсолютного большинства, входит в коалицию с меньшей, третьей, чтобы сформировать правительство.
В некоторых странах возможны ситуации, когда создается беспартийное правительство при существующей многопартийной системе. Это происходит в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться в процессе выборов о создании коалиции. В таком случае глава государства формирует служебное правительство. Создается оно обычно временно, на короткий срок и работает до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.
Организационно-функциональная структура и состав правительства очень разнообразны и порой законодательно не регулируются (Великобритания).
В некоторых странах в состав правительства входят все главы центральных ведомств, т.е. министры, главы департаментов, государственные секретари (Италия, ФРГ, Франция).
В других странах, напротив, структура органов исполнительной власти регулируется законом (Испания, США, др.). Так, в Испании состав правительства определен основным законом и включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке. Для решения наиболее важных вопросов в правительстве существует совет министров.
В США статус правительства определен в своде законов США (титул 5 «Организация Правительства и государственной службы»). Политическая практика США свидетельствует, что кабинет прочно вошел в число государственных органов исполнительной власти и имеет черты правительства. Четкой структуры кабинет не имеет. При кабинете функционирует несколько советов: национальной безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам и проблемам окружающей среды, по внутренней и внешней торговле, по людским ресурсам и др. Председателем всех советов является президент. Однако в каждом совете имеется временный председатель, назначенный президентом, который и руководит работой совета и председательствует на его заседаниях в отсутствие президента. Советы разрабатывают основные направления политики и консультируют президента.
Полномочия правительства в большинстве конституций различных стран характеризуются самым общим образом. Правительства унитарных государств и федеративных государств имеют неодинаковый объем полномочий при решении тех или иных вопросов государственной жизни. Так, в условиях федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (например, ФРГ, США, РФ), что затрагивает полномочия федерального правительства: оно принимает решения по вопросам, отнесенным конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.
11.1. Правительство РФ в системе государственной власти
Основу статуса и деятельности Правительства Российской Федерации составляют конституционные положения — глава 6, ст. 110—117 и ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» № 3 от 31 декабря 1997.
Правительство РФ — совокупный федеральный орган исполнительной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти. Именно такое понимание заложено в ст. 110, ч. 1. Его упразднение означает упразднение самой исполнительной власти.
Правительство — высший орган федеральной исполнительной власти. Впрочем, единая исполнительная власть как вертикальная ветвь должна иметь логическое завершение сверху донизу. Пока это не обеспечено ни Конституцией РФ, ни Законом о Правительстве РФ, ни указами Президента. Более того, Указом «О мерах по укреплению системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. Президент ввел подчиненность глав администраций субъектов РФ по предметам ее ведения и совместного ведения — не Правительству, а Президенту. Это было явным превышением объема полномочий Президента, но и эта мера не укрепила вертикальную ветвь исполнительной власти.
Правительство РФ — коллегиальный орган. Его постановления принимаются на заседаниях Правительства, коллегиях и ответственность Правительства — коллегиальная (с Председателем в отставку уходит весь состав Правительства). В состав Правительства входят заместители Председателя — первые и курирующие отдельные сферы общественной жизнедеятельности (финансы, экономику, безопасность, оборону, внутренние дела), а также федеральные министры. Правительство имеет аппарат.
Компетенция Правительства, как и Президента РФ, определяется ведением Федерации и совместным ведением РФ и ее субъектов. Предметы ведения регулируются ст. 71—72, 114 Конституции РФ.
Основные задачи (отсюда и важнейшие функции Правительства).
• Разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечить его исполнение, представлять Государственной Думе отчет.
• Обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику на всей территории России.
• Обеспечивать единую государственную политику во всех сферах жизнедеятельности общества.
• Осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом.
• Осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка.
• Осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.
• Обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Прежде всего — в сфере формирования государственного аппарата и руководства его деятельностью. Правительство направляет и координирует деятельность госаппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.
Участие в законодательной деятельности — другое важнейшее направление в работе Правительства.
Исполнение законов — важнейшее направление деятельности Правительства. Как известно, исполнение требует от Правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Это весьма сложная задача, так как правительство призвано обеспечить здесь гарантированный результат. С этой целью правительство и его учреждения, ведомства принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные программы реализации законов, которые затем должны в самом точном, прямом смысле осуществиться, претвориться в жизнь, реализоваться в активной деятельности субъектов. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом.
Нормотворческая деятельность правительства тесно связана с исполнением законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего постановления Правительства, принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию.
Еще одно из основных направлений Правительства РФ — составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат Правительству. По общему правилу различные правительственные структуры готовят проект федерального бюджета, его доходную и расходную части. Окончательный проект представляется на утверждение Правительства Министерством финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в парламент, который может вносить в него поправки и дополнения. Парламент утверждает проект закона о бюджете, представленный Правительством. После утверждения федеральный бюджет целиком выходит из сферы влияния парламента. Правительство может принимать меры по его корректировке. Исполнение бюджета полностью возлагается на Правительство и подчиненный ему административный аппарат.
Осуществление внешней политики — также одно из основных направлений деятельности Правительства. Федеральное Правительство РФ представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует N внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области.
Глава Правительства. Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель. Он определяет направления Деятельности Правительства и организует его работу, представляет Правительство внутри страны и в международных отношениях, подписывает акты Правительства, вносит Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, наложении на них Дисциплинарных взысканий, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, утверждает регламент работы Правительства, систематически информирует Президента о работе Правительства, исполняет обязанности Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности.
Председатель Правительства проводит заседания членов Правительства систематически, не реже одного раза в месяц. Заседания, как правило, носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях. Расходы на содержание Правительства определяются в федеральном бюджете. Для обеспечения работы Правительства могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при Правительстве, финансирование которых должно осуществляться в пределах ассигнований на содержание правительства.
Политическая ответственность Правительства РФ и его членов. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность отставки Правительства в следующих случаях.
1. Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее (он может и отклонить такую отставку).
2. Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства.
3. Государственная Дума выражает ему недоверие, и Президент объявляет об отставке Правительства.
4. Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, и Дума отказывает ему в доверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства.
В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава Правительства.
Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом.
Конституция РФ предусматривает осуществление Государственной Думой парламентского контроля за деятельностью Правительства в следующих формах.
• Рассмотрение вопроса о доверии Правительству по инициативе самой Государственной Думы или по инициативе Правительства.
• Парламентские слушания комитетов и комиссий Государственной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти.
• Образование Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (при участии и Совета Федерации).
• Отчет Правительства об исполнении федерального бюджета.
• Назначение Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связана с контролем за Правительством и другими органами администрации в области соблюдения прав человека.
• Действующее законодательство предусматривает и такие формы парламентского контроля, как запросы депутатов, отчеты Правительства и его членов, депутатские расследования и др.
Аппарат Правительства (орган, обеспечивающий его деятельность):
• готовит протоколы заседания Правительства РФ;
• доводит до исполнителей протокольные решения в виде выписок из протокола;
• осуществляет контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства и его Президиума;
• по вопросам, рассмотренным на заседании Правительства и его Президиума, готовит проекты постановлений и распоряжений Правительства;
• публикует акты Правительства, имеющие нормативный характер. Акты вступают в силу по истечении 7 дней со дня их опубликования (если другой срок введения в действие не оговаривается в акте).
Для осуществления своих функций руководитель аппарата, его заместители, руководитель секретариата и заведующие отделами имеют право:
• получать от органов исполнительной власти, предприятий, учреждений информацию, необходимую для всестороннего анализа и подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Правительства, и осуществления контроля за их исполнением;
• поддерживать в установленном порядке деловые отношения со всеми государственными учреждениями и организациями, в том числе путем создания рабочих групп, направления материалов на заключение для проработки вопросов, привлечения консультантов и экспертов, включая зарубежных;
• возвращать министерствам и ведомствам по договоренности с соответствующими руководителями проекты решений для их доработки или в случае внесения их с нарушением установленного порядка (например, без должного согласования с заинтересованными лицами, организациями);
• использовать в установленном порядке данные информационных поисковых систем, имеющиеся у госучреждений и организаций, а также быть абонентом таких негосударственных, иностранных и международных систем;
• изучать и использовать опыт деятельности правительственных органов зарубежных стран;
• знакомиться с состоянием дел в органах исполнительной власти всех уровней;
• участвовать в заседаниях коллегий министерств и ведомств РФ, а также направлять на заседания других ответственных работников аппарата;
Секретариат Председателя Правительства (его заместителей) возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от нее в порядке, установленном для руководителей основных структурных подразделений аппарата; работает по заданиям заместителей Председателя Правительства, обеспечивает исполнение их поручений, докладывает поступающую информацию, предоставляет корреспонденцию, а также выполняет поручения руководителя аппарата. Утверждается в должности Правительством.
Политические традиции формирования и смены правительства в РФ. Проблему составляет необходимость сохранения преемственности политического курса при смене состава правительства. Смена должна осуществляться на основе отработанных процедур, механизмов и институтов. Смена считается произведенной удовлетворительно, если происходит в запланированные сроки, а правительство быстро и во всей полноте входит в суть стоящих перед ним политических, административных и бюджетных обязанностей.
Временной фактор имеет очень большое значение. Период времени, в течение которого правительство должно быть сформировано, определяется правовыми нормами, но на практике зачастую зависит просто от традиций, политической конъюнктуры, соотношения сил различных политических группировок. Согласно ст. 117 Конституции РФ (п.5) в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. Содержание ст. 111 и 112 позволяет заключить: Конституция РФ на формирование правительства отводит срок в
4 недели, в том числе на назначение председателя и персонального состава членов правительства. Если время формирования правительства затягивается, это означает, что глава государства не может найти оптимальное политическое решение, связанное с попытками собрать команду единомышленников и учесть при этом требования ведущих партийных фракций в парламенте, или даже с поиском человека, способного в таких условиях возглавить правительство.
Политические параметры (условия, факторы), смены правительства влияют на сам процесс и закладывают традиции политической жизни будущей России, а потому требуют анализа, осмысления. Речь идет о событиях, которые дают ход процедуре смены правительства.
Президент РФ, как уже отмечалось, является доминирующей фигурой при формировании правительства. Однако такое положение прямо пропорционально той поддержке, которую ему оказывает парламент, прежде всего Государственная Дума. Если поддержка есть, президент доминирует безусловно. Если поддержка условна, значит и первенство президентское условно. В первом случае глава государства имеет полную свободу в деле формирования правительства по своему усмотрению. В другом Федеральное Собрание может требовать от президента назначить председателем человека из нового парламентского большинства, которое может быть враждебно президенту. Президент по Конституции РФ может игнорировать подобное давление, но эта ситуация чревата политическими коллизиями. В данном случае наличие четких процедур передачи дел, как и сохранение постоянного административного ядра госслужащих в правительственном аппарате — жизненно необходимы, поскольку иногда члены уходящего правительства преднамеренно, из-за корыстных политических соображений или непреднамеренно, покидая свои посты, могут оставить своих преемников без архивов, информации, рекомендаций.
Если правительство опирается на парламентское большинство, то его взаимоотношения регулируются достаточно просто. Институциализация переговорного процесса с различными партиями, представленными в Федеральном Собрании, — важная мера для обеспечения поддержки депутатами.
У правительства должна быть общая политическая программа, с которой в той или иной степени были бы согласны все его члени. В противном случае любое политическое разногласие (большое или не очень, принципиальное либо ситуационное) может парализовать работу правительства и даже привести к его падению.
Чем более подготовленными к работе в правительстве являются его будущие участники, тем больше у правительства шансов на легитимность. Поэтому так важна тщательная подготовка и переговоры перед формированием правительства, информирование общественности.
Если в правительстве отсутствует «командный дух», возможности создания динамичного процесса принятия решений, организации эффективной работы аппарата будут гораздо меньшими.
Административно-профессиональный фактор играет ключевую роль, причем в любом случае: и при политизированном правительстве и в том случае, когда оно заявляет о своей нейтральности. В первом случае любая смена правительства влечет за собой смену всех высших государственных чиновников, что делает управление процессом смены правительства еще более сложным и громоздким. Однако в реальной жизни такого четкого разделения нет, и даже в нашей стране, где государственная служба законом призвана быть нейтральной, т.е. обслуживающей любую легитимную политическую власть, происходит нечто близкое к системе «дележа трофеев».
Действительно, есть должности, которые в силу своей природы требуют от лиц, их занимающих, чего-то большего, чем просто лояльности власти. Например, от посла в другой стране и работников дипломатического корпуса правительство с полным основанием будет ожидать не просто буквального выполнения правовых предписаний и инструкций, а личной поддержки действий президента и правительства.
Но часто бывает так, что новое правительство не встречает доверие у чиновников, которые работали с предшествующим и осуществляли ту политику, которую сейчас предполагается изменить. Значит, нужно время, чтобы произвести замену этих чиновников на других, которые будут политически более надежными. Поэтому новые назначения будут иметь место и тогда, когда новое правительство уже приступило к выполнению своих полномочий.
Президент может назначить министром и депутата, но при условии, что тот одновременно расстанется с депутатским мандатом. Министрами могут назначаться и карьерные чиновники, и тогда пропорция профессиональных политиков в правительстве сокращается и решение принципиальных политических вопросов сосредоточивается в руках профессионального правительства или президента.
Процесс смены правительства может быть быстрым и длительным, гладким или конфликтным. Государственный механизм управления должен в этот период продолжать функционировать четко, порядок должен охраняться. Но не всегда известно, кто реально этим занимается. Преемственность в государственном аппарате — один из фундаментальных принципов государственного управления любой демократической системы. Однако, особая природа периодов перехода от одного правительства к другому такова, что никто не может в полной мере обеспечить преемственность. Уходящее правительство обычно сохраняет свой правовой статус вплоть до момента, пока преемники не вступят в должность, но у него уже нет политической легитимности. У формируемого правительства есть политическая легитимность, но оно еще не обрело правового статуса. В результате возникает что-то вроде междуцарствия — межвластие. Даже если этот период протекает спокойно, без серьезных потрясений, требующих немедленного реагирования, все равно ему имманентно свойственна проблемность. Но это еще не все. Было бы иллюзией считать, что период смены правительства кончается, когда новое правительство официально вступает в должность. Есть разница между «вступлением в должность» и «овладением должностью». То есть фактически период смены охватывает весь период от одного нормально функционирующего правительства к другому нормально функционирующему правительству. Его урегулирование на основе не только конституционных, но и административно-Процессуальных норм поможет стабилизировать период смены команд, минимизировать влияние политической конъюнктуры, случайных факторов.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Раскройте содержание понятия правительство.
2. Чем отличается порядок формирования правительства в странах с президентской формой правления от способа создания правительства в странах с парламентской формой правления?
3. Охарактеризуйте конституционно правовой статус Правительства Российской Федерации в совокупности его компетенции, функций и полномочий.
|
