Анисимов А. П., Васильчук Ю. В., Чикильдина А. Ю. Комментарий к Федеральному закону
Скачать 4.03 Mb.
|
Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (постатейный) Москва 2008 ББК УДК Авторский коллектив: Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук Васильчук Юлия Владимировна – заведующая кафедрой таможенного права Тверского государственного университета, доктор юридических наук, доцент Чикильдина Анна Юрьевна – преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (постатейный) / Под общ. ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. – М., 2008. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» подготовлен с учетом последних изменений в законодательстве. При подготовке комментария авторы исходили из необходимости разъяснения практических проблем, возникающих у садоводов, огородников и дачников в повседневной жизни. С учетом собственного опыта правозащитной деятельности, а также анализа материалов судебной практики предлагаются возможные пути решения таких проблем. Для этого в приложении приводятся образцы документов. Комментарий максимально приближен к практике и в том смысле, что в нем показывается значение законодательства субъектов РФ и нормотворчества муниципальных образований в решении проблем садоводов, огородников и дачников, влияние градостроительного законодательства на решение множества существующих у садоводов и дачников проблем, разъясняются тенденции и перспективы развития садоводческого (дачного) движения в России. Работа ориентирована на широкий круг читателей, в первую очередь, на граждан, занимающихся ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства, но может представлять интерес для преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, государственных и муниципальных служащих, и всех тех, кому не безразличны вопросы защиты земельных прав граждан и их объединений в постсоветской России. © Коллектив авторов, 2008 Содержание Введение Список сокращений Глава I. Общие положения Статья 1. Основные понятия Статья 2. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона Статья 3. Правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства Глава II. Формы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства Статья 4. Формы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 5. Наименование и место нахождения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 6. Правовое положение садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 7. Правомочия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 8. Ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства в индивидуальном порядке Статья 9. Ассоциации (союзы) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 10. Представительства садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 11. Фонды взаимного кредитования и фонды проката Глава III. Зонирование территории и предоставление садовых, огородных и дачных земельных участков Статья 12. Зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 13. Определение потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 14. Выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 15. Ограничения предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков Глава IV. Создание садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 16. Создание садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 17. Государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 18. Членство в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении Статья 19. Права и обязанности члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Глава V. Управление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями Статья 20. Органы управления садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением Статья 21. Компетенция общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) Статья 22. Правление садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 23. Полномочия председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 24. Ответственность председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединении и членов его правления Статья 25. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 26. Общественный контроль за соблюдением законодательства Статья 27. Ведение делопроизводства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении Глава VI. Особенности предоставления в собственность и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков Статья 28. Особенности предоставления в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям Статья 29. Сделки с садовыми, огородными и дачными земельными участками Статья 30. Права садоводов, огородников и дачников на распоряжение садовыми, огородными и дачными земельными участками Статья 31. Оборот садовых, огородных и дачных земельных участков Глава VII. Организация и застройка территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 32. Порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 33. Нормативы организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 34. Порядок строительства объектов индивидуального (семейного) и общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении Глава VIII. Поддержка садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями Статья 35. Формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 36. Порядок поддержки садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Статья 37. Участие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений Статья 38. Содействие органов государственной власти и органов местного самоуправления садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям Глава IX. Реорганизация и ликвидация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 39. Реорганизация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 40. Ликвидация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 41. Порядок ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 42. Имущество ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 43. Завершение ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 44. Запись о прекращении деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения Статья 45. Государственная регистрация изменений учредительных документов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений Глава X. Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов. Ответственность за нарушение законодательства при ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства Статья 46. Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов Статья 47. Ответственность садоводов, огородников или дачников за нарушение законодательства Статья 48. Административная ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений Статья 49. Дисциплинарная ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления за нарушение законодательства Статья 50. Уголовная ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления за нарушение законодательства Статья 51. Возмещение убытков, причиненных садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению либо его членам Глава XI. Заключительные положения Статья 52. Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 53. Переходные положения Статья 54. Об отмене ранее принятых законов Статья 55. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом Приложения Список сокращений ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья, четвертая) ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ Вводный закон - Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» ГрадК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая и вторая) Закон о «дачной амнистии» - Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» Закон о некоммерческих организациях - Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Закон о переводе земель из одной категории в другую - Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Закон о землеустройстве - Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» Закон о недрах – Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» Введение В России согласно официальным данным на начало 2006 года насчитывалось 14,3 млн. садоводческих и дачных участков с общей площадью около 1,3 млн. га, а также 3,2 млн. огородных участков с площадью 318,1 тыс. га. Общая численность садоводов, огородников и дачников составляет примерно половину всего населения России. Они производят почти половину плодов и ягод, около четверти овощей и пятую часть картофеля от общего объема продукции. Это означает, что правовая защита их интересов и правовое регулирование отношений, связанных с их деятельностью, поддержка коллективных и индивидуальных садоводов, огородников и дачников имеет большое экономическое, социальное и политическое значение и должна находиться под постоянным вниманием государства.1 В действительности же хотя за последние годы реформ и был решен ряд важнейших социально-экономических и политических вопросов, проблемы садоводов, огородников и дачников по-прежнему продолжают оставаться без должного внимания государственных и муниципальных чиновников. Справедливости ради следует заметить, что эти проблемы появились не вчера, и их корни восходят почти к середине прошлого века. Именно тогда, в 60-е годы XX века, несмотря на распашку целины, обилие природных ресурсов и достижения колхозного строя, советское государство де-факто было вынуждено признать свою неспособность обеспечить население страны продовольствием, что и послужило толчком для появления дачно-садового движения. Данное движение как социокультурный феномен имеет чисто российское происхождение. Совершенно невозможно представить себе американского профессора или офицера полиции, проводящего уик-энд с тяпкой в руках за посадкой картофеля. Для России же подобное зрелище в течение многих десятилетий являлось совершенно типичным. Вместе с тем, экономические реформы последних лет, приведшие к повышению уровня жизни значительной части населения, позволяют надеяться, что современное значение дачных, садовых и огородных земельных участков как средства обеспечения граждан сельскохозяйственной продукцией со временем трансформируется в подобие дачных участков, предназначенных, в первую очередь, для цивилизованного отдыха на природе. Дачно-садовое движение имеет довольно длительную и непростую историю. Одним из первых нормативно-правовых актов, лежавших в его основе, было Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР», которым предписывалось Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков». Был установлен и порядок создания таких садоводческих товариществ. Упомянутые выше органы власти должны были отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки для этих целей, а уже правление такого садоводческого товарищества по решению администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюза выделяло членам товарищества такие участки размером до 6 соток. Тогда же был утвержден и первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих. Аналогичная ситуация складывалась и с огородничеством. Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», отвод и закрепление земельных участков для данных целей осуществлялся «за предприятиями, учреждениями и организациями на срок до пяти лет». В соответствии с Примерным Уставом дачно-строительного кооператива (утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г.), кооператив имел право «получать в бессрочное пользование земельные участки для возведения на них дач и служебно-хозяйственных строений». Беглый анализ вышеприведенных документов, с которых начиналось дачное (садоводческое, огородническое) движение свидетельствует о том, что уже в те годы под него была заложена «бомба замедленного действия», плоды которой мы наблюдаем в настоящий момент. Суть этой «бомбы» заключалась в том, что гражданам никаких документов на участок непосредственно не выдавалось, а землепользователем считалось товарищество (кооператив), имевшие статус юридического лица. Отметим для себя это важное обстоятельство. Ничего нового не внес в установленный ранее порядок Земельный кодекс РСФСР 1970 г. Согласно ст.ст.74-78, земельные участки для садоводства предоставлялись «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ. Серьезные изменения в правовое положение садоводов, огородников и дачников внесла земельная реформа и ее первые нормативно правовые акты. Например, ст.66 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. уже предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в собственности самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья благополучно действовала вплоть до вступления в силу нового Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. Таким образом, до 1991 г. земельные участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам на праве постоянного бессрочного пользования, а права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались, и правоустанавливающие документы на такие участки им не выдавались. В период с 1991 г. по 1998 г. при создании садоводческих, огороднических и дачных объединений, земельные участки предоставлялись гражданам сразу в собственность, а не на иных правах. В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – комментируемый закон). Как следовало из п.4 ст.14 данного закона, после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, земельный участок ему бесплатно предоставлялся первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставлялись земельные участки в собственность или на ином вещном праве. Земли общего пользования предоставлялись садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве. Обратим особое внимание на тот факт, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого (дачного, огороднического) некоммерческого объединения, земельные участки его членам могли предоставляться как на праве собственности, так и на «ином вещном праве». В ст. 216 ГК РФ под «иными» вещными правами на землю понимается право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. Следовательно, в этот временной период предоставление гражданину – садоводу (дачнику) земельного участка, например, на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом «ином» вещном праве) четко фиксировалось в правоустанавливающих документах, либо должно было быть зафиксировано (с 31 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст.4 которого устанавливала обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая земельные участки). В октябре 2001 г. вступил в силу новый Земельный кодекс РФ, который в ст.ст.20,21 запретил предоставление гражданам участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения. Несмотря на ряд безусловных достоинств, ЗК РФ не решил ту часть пресловутого «земельного вопроса», которая затрагивала интересы миллионов граждан: он не содержал простых и прозрачных процедур, позволяющих бесплатно передать в собственность садоводов, огородников и дачников десятилетиями занимаемые и обрабатываемые ими земельные участки. Между тем очевидно, что и ранее и сейчас интерес в таком решении у государства и граждан взаимный (для публичной власти он в ощутимом увеличении налогооблагаемой базы). Поскольку острота вопроса в течении многих лет не утихала, а жалобы граждан на коррупцию и произвол местных чиновников носили массовый характер, законодатель в 2006 г. предложил свое решение данного вопроса, раздутое тенденциозными СМИ ни много ни мало, как в «дачную амнистию». Но смогла ли эта «амнистия» решить проблемы садоводов и дачников? На наш взгляд, однозначно нет, и вот почему. Закон о «дачной амнистии» фактически четко делит упоминаемые в нем категории граждан на две группы. В первую группу входят граждане, которым непосредственно предоставлялись земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, либо «если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права». Для таких граждан и правда установлен льготный порядок регистрации права собственности на землю без участия местной администрации и ее решений. В основном, это граждане, имеющие земельные участки для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. Применительно к садоводам, огородникам и дачникам, как мы показали выше, данная процедура распространяется лишь на тех, кому земельные участки были предоставлены в период с 1998 по 2001 годы, причем не на праве собственности, а на «ином» вещном праве. Количество таких граждан весьма незначительно. Во вторую группу входит подавляющее большинство садоводов, огородников и дачников, на которых данная процедура по «упрощению» процедуры приватизации их участков никак не распространяется. Это прямо предусмотрено п.4 ст.28 комментируемого закона, в который закон «о дачной амнистии» внес изменения. Однако логично предположить, что внесение изменений в ст.28 комментируемого закона преследовало цель хоть в чем-то облегчить для граждан процедуру приватизации их участков. Однако, этот вывод не подтверждается текстуальным сравнении старой и новой редакции данной статьи. В утратившей силу редакции ст.28 Закона о садоводах речь шла об организации работы комиссии садоводческого (дачного, огороднического) объединения по сбору заявлений граждан о приватизации их участков, указывалось, какие документы орган местного самоуправления вправе потребовать от такого объединения для принятия решения о предоставлении гражданам – членам такого объединения земельных участков на праве собственности. Например, органы местного самоуправления могли потребовать у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения протокол общего собрания его членов (собрания уполномоченных), список членов такого объединения, их заявления, паспортные данные, копию решения об отводе земель (государственный акт или свидетельство), копию устава такого объединения, проект организации и застройки территории с внесенными уточнениями и промерами границ. Срок принятия органом местного самоуправления таких решений был установлен в один месяц. Новая редакция ст.28 перечисляет другой набор документов, частично совпадающий с ранее существующим. Однако совершенно невозможно придти к выводу о том, что для граждан некоторое изменение перечня документов, прилагаемое к заявлению о приватизации, означает реальное упрощение процедуры приватизации их участков. Единственным «упрощением» можно считать сокращение срока принятия решения органом местного самоуправления с одного месяца до двух недель, но даже эта мера и без того предусмотрена Земельным кодексом. На наш взгляд, п.4 ст.28 комментируемого закона в новой редакции разрушает весь замысел «упрощенной процедуры» приватизации дачных, садовых и огородных земельных участков. В случае внесения изменений в данную статью и признании этого пункта утратившим силу, замысел законодателя об «упрощении» сразу же приобретает законченные черты. В этом случае, все граждане – садоводы, огородники и дачники, не зависимо от сроков появления у них земельных участков, получают равные права, а орган местного самоуправления теряет все рычаги «усмотрения» при принятии решения о приватизации. На сегодняшний же день восхваляемая СМИ процедура «упрощенки» является для большинства граждан не более чем пустой декларацией. Таким образом, садоводы, огородники и дачники продолжают оставаться один на один со своими проблемами. Из этого со всей очевидностью следует, что «спасение утопающих – дело рук самих утопающих», а значит, граждане должны объединяться и защищать свои права все доступными им законными способами. Авторы настоящего комментария надеются, что определенную помощь в этом им сможет оказать настоящий комментарий к закону. Нельзя сказать, что комментарии ко всем статьям получились одинаковыми по объему и глубине содержания. В комментируемом законе содержится достаточно много статей, слабо применяемых на практике, либо не содержащих проблем в ходе их применения. Напротив, существуют и статьи, связанные с приобретением земельных участков садоводами, огородниками и дачниками, мерами их государственной поддержки и ряд других, которые не всегда однозначно применяются на практике, а соответствующие права граждан, напротив, часто нарушаются. На таких нормах мы старались концентрировать внимание особо. Авторы будут благодарны за все замечания и пожелания, которые просим присылать Анисимову Алексею Павловичу по e-mail: anisimovap@mail.ru |
Похожие:
 | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |  | Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии... |
| Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) | | Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" |
| Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист | | |
| Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (10-е изд., испр и доп.) | | Статья Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона |
| Авторы Комментария известные ученые-экологи и практики, имеющие большой опыт преподавательской работы | | Белянинова Юлия Владимировна юрист, опыт работы более 20 лет, автор многих статей, книг и комментариев |