Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
Скачать 6.09 Mb.
|
Федеративная природа государства и полномочия субъектов федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей Внешняя деятельность субъектов федераций ставит на политическую повестку дня ряд сложных и противоречивых проблем. Одна из них - проблема соотношения принципов федерализма и правовых рамок международной деятельности субъектов федераций. Конституционное законодательство и политическая практика современных федераций исходят из того принципиального положения, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики, заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, участии в работе международных организаций принадлежит федеральным органам власти. Субъекты федерации принимают участие в этой деятельности как через федеральные органы власти, так и непосредственно. При анализе участия субъектов федерации в международных связях и для точности оценок, вытекающих из такого анализа, нужно, непременно, учитывать, во-первых, характер вопросов международной жизни, в разрешении которых участвует субъект федерации, и, во-вторых, стадию разрешения этих вопросов, на которой субъект федерации проявляет или имеет возможность проявить наибольшую активность. Например, традиционно субъекты федерации привлекались к выполнению обязательств, взятых на себя по международным договорам федеральной властью. Участвовали они и в принятии законов, необходимых для выполнения указанных договоров, и в более широком смысле законов, регулирующих внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность федеративного государства. Однако в настоящее время рамки участия субъектов федерации в международных делах через федеральные органы власти значительно расширились. Оно может проявляться на стадии, предшествующей международным переговорам и заключению международных договоров, когда субъекты федерации могут высказать свое мнение по существу вопросов, которые будут предметом переговоров, особенно если эти вопросы затрагивают их компетенцию. Представители субъектов федерации могут стать участниками международных переговоров в составе федеральной делегации, ведущей такие переговоры. Через вторую палату национального парламента субъекты федерации участвуют в обсуждении и ратификации заключенных федеральной властью международных договоров. В то же время субъекты федерации обладают некоторыми полномочиями для непосредственного участия в международных и внешнеэкономических связях. Правда, объем таких полномочий бывает разным и указанные полномочия получают неодинаковое конкретное преломление в конституционном законодательстве различных стран. Конституция Австралии не устанавливает исключительную компетенцию федерального правительства в области внешней политики. И хотя Верховный Суд страны постоянно подчеркивал, что только федеральное правительство может выступать от имени Австралии, и одновременно отрицал, что штаты являются субъектами международной жизни,557 тем не менее, федеральный характер государства наложил свой отпечаток на распределение полномочий в области внешней политики. Австралийские штаты имеют самостоятельные внешние связи. Кроме того, федеральная власть часто не может реализовать достигнутые ею договоренности с иностранными государствами без участия штатов, поскольку эти договоренности касаются вопросов, входящих в компетенцию субъектов федерации, и осуществление их требует изменений в законодательстве штатов. Такими вопросами являются, например, использование природных ресурсов или реализация правил, принятых в свое время ГАТТ. Конечно, в принципе Австралийское Содружество может при желании использовать свою законодательную власть, чтобы преодолеть действия исполнительной власти штатов. Но оно делает это только в том случае, если считает, что действия штатов или отсутствие их наносит существенный ущерб внешней политике Содружества. “В этом смысле можно считать, что штаты осуществляют конкурентную власть…”. 558 Австралийские штаты иногда выполняют функции, переданные им федеральной властью. Так, по прежним международным соглашениям по сахару, которые содержали экономические положения, некоторые международные обязательства Австралии были делегированы штату Квинсленд. Другой пример: контроль за загрязнением воды в результате захода в австралийские порты иностранных судов является по сути дела международным вопросом и, следовательно, входит в число полномочий Содружества. Однако по соглашению между Австралийским Содружеством и штатами первое передало штатам право осуществлять контроль в трехмильной зоне территориальных вод Австралии. 559 “Конституционное урегулирование отношений между Содружеством и штатами относительно юрисдикции над территориальными водами можно рассматривать либо как пример федерализма сотрудничества либо как политически вынужденный компромисс”. 560 Определенные изменения в полномочиях по осуществлению внешней политики произошли в середине 1990х годов. В 1995 г. Сенатский комитет провел полное расследование процесса заключения международных договоров и рекомендовал основные реформы в этой области, большинство из которых было одобрено в 1996 г. В том, что касается австралийских штатов, наибольший интерес представляют такие меры, как создание совместного парламентского постоянного Комитета по договорам, состоящего из представителей Содружества и штатов с целью рассмотрения договоров до их ратификации; создание Совета по договорам, составленного из глав правительств Содружества и штатов для рассмотрения договоров, представляющих особый интерес для штатов. Хотя представленное в Сенатский комитет совместное предложение штатов наделить обе палаты австралийского парламента правом вето (в этом случае можно было бы убеждать Сенат наложить вето на ратификацию договора, не выгодного штату) не получило поддержки со стороны федеральной власти, штаты были относительно удовлетворены проведенными реформами. В частности, получила одобрение штатов работа Постоянного Комитета по договорам, в результате которой значительно увеличилось количество информации по предложенным для ратификации договорам и количество консультаций со штатами. Совет же по договорам практически оказался мертворожденным по вине федеральной власти, которая несколько раз отказывалась от созыва Совета.561 В отличие от других федераций, субъекты которых осуществляют приграничное сотрудничество с прилегающими регионами других государств, в том числе с субъектами других федеративных государств, по широкому кругу вопросов – от поддержания транспортной инфраструктуры до экономического развития, австралийские штаты лишены возможности осуществлять такое сотрудничество в силу того, что Австралия не имеет сухопутных границ. Распределение предметов ведения и полномочий в области внешних связей столкнулось в Бельгии с проблемой двоякого рода. С одной стороны, если внешние отношения будут по-прежнему контролироваться федеральной властью, прерогативы регионов и коммун могли бы быть выхолощены международными соглашениями и наднациональной политикой, которые заключает и которую проводит федеральное правительство. С другой стороны, если бы регионы получили полномочия на осуществление внешней политики, возникало опасение, что были бы подорваны единство и связность Бельгийской внешней политики. Более того, было неясно, согласились ли бы наднациональные институты взаимодействовать с региональными правительствами вместо государств.562 Все это требовало очень взвешенного подхода, который в тех конкретных условиях был невозможен без компромиссов. Хотя Бельгия является сильно децентрализованной федерацией, тем не менее внешняя политика отнесена к предметам ведения самой федерации. Однако она не может одна осуществлять внешнюю политику государства без сотрудничества с субъектами федерации, которые не остаются в стороне от международных связей, особенно когда речь идет об отношениях с Европейским Союзом. Как отмечалось в зарубежной литературе, бельгийский федерализм отличается, в частности, наличием напряжения между конституционными положениями, с одной стороны, и практической организацией проведения внешней политики – с другой.563 На конституционном распределении полномочий в области внешней политики в Бельгии отразилось своеобразие ее федеративного устройства. Конституция Бельгии предусматривает, что федеральные законы и законы субъектов федерации имеют одинаковый статус. Отсутствие иерархии означает, что различные составные части федерации имеют полномочие проводить внешнюю политику в пределах своей компетенции. Как ни парадоксально это может показаться, такая ситуация не создает больших проблем, когда внешние связи осуществляются в пределах исключительных полномочий. Коммуны имеют как бы более высокий статус. В частности, Конституция особо оговаривает их право осуществлять международное сотрудничество, включая заключение договоров, по вопросам культуры и образования (ст. ст. 127, 130). В то же время в разделе Конституции “О международных отношениях” закреплена норма, в соответствии с которой правительства не только коммун, но и регионов могут заключать договоры по вопросам, входящим в компетенцию Советов коммун и регионов с обязательным последующим одобрением этих договоров со стороны Совета. И коммуны, и регионы обладают правом заключать международные договоры по вопросам, относящимся к их исключительной юрисдикции. Например, в 80-е годы французская коммуна заключила соглашения с правительством Бенина, министерством просвещения Конго, министерством здравоохранения Туниса, министерством образования Колумбии. Парламент французской коммуны создал совместные комитеты по межпарламентскому сотрудничеству с национальной ассамблеей Квебека, законодательным органом швейцарского кантона Джура, национальной ассамблеей Сенегала. Фландрия придает большое значение связям со странами, с которыми имеет культурную близость (Нидерланды, Суринам, Южно-Африканская Республика). Особо тесные связи Фландрия установила с Голландией. Совет фламандской общины и Генеральные штаты Нидерландов также создали межпарламентскую комиссию в рамках бельгийско-голландского договора о лингвистическом союзе. «Долгосрочное сотрудничество с Нидерландами базируется на языковой общности, расширении традиционных связей в культуре, образовании, экономике, науке, технике, в развитии совместных программ по защите от окружающей среды и укрепления инфраструктурных связей».564 Договоры, которые могут заключать коммуны и регионы делятся на две группы: так называемые исключительные и смешанные договоры. Исключительные договоры касаются исключительно полномочий регионов и/или коммун. При этом если правительства коммун и регионов ведут переговоры и подписывают договоры, их законодательные органы дают согласие на вступление договоров в силу. Однако для того чтобы обеспечить стабильность международных отношений Бельгии в целом и последовательность ее внешней политики, предусмотрены механизмы информации и сотрудничества. В частности, участвуя в переговорах по заключению договора правительства субъектов федерации должны информировать Совет Министров, который в свою очередь может решить в течение тридцати дней приостановить переговоры В этом случае информируется Межминистерская Конференция по Внешней Политике. Это координирующий орган, состоящий из представителей федерального правительства и правительств субъектов федерации. Он решает путем консенсуса разрешить ли продолжение процесса, ведущего к подписанию вызвавшего споры договора. Если Конференция не достигает консенсуса, тогда король может подтвердить приостановление переговоров, но только при четырех условиях: (1) если договаривающаяся сторона, с которой предполагается подписать договор, не признана Бельгией; (2) если Бельгия не имеет дипломатических отношений с договаривающейся стороной; (3) если решение или действие государства определило, что отношения между Бельгией и договаривающейся стороной должны быть разорваны или приостановлены; или (4) если договор противоречит международным обязательствам Бельгии. Но на практике эта процедура никогда не использовалась.565 Возможности федеральной власти блокировать такие договоры ограничены. Смешанные договоры – это договоры, затрагивающие прерогативы как федерации, так и ее субъектов. В данном случае применяется принцип консенсуса. В рамках указанной Конференции региональный, коммунальный и федеральный министры, ответственные за иностранные дела, согласуют на равноправной основе направления переговоров, на которых речь идет о смешанных договорах, договариваются о том, кто будет представлять Бельгийское государство в международных организациях, консультируются друг с другом и решают вопрос об общей позиции в международных органах.566 Смешанный договор может быть заключен только при условии, что его текст одобряют и федеральное правительство, и правительства коммун и регионов. Об активности субъектов Бельгийской федерации в деле заключения договоров свидетельствует такой факт: к началу 2006 г, фламандский регион заключил около 30 исключительных договоров и принял участие в заключении примерно 300 смешанных договоров. В целом же коммуны и регионы заключили сотни исключительных и смешанных договоров. Высказывались опасения, что договорные полномочия субъектов федерации подорвут единство Бельгийской внешней политики. Но ничего подобного не случалось с 1994 года после принятия действующей конституции.567 Члены бельгийской федерации (коммуны и регионы) способны оказать существенное влияние и на внешнюю политику федеральных органов власти. Последние, разумеется, могут законным образом вступать в международные отношения, вести переговоры, заключать и ратифицировать соглашения с другими государствами и международными организациями, не испрашивая согласия органов власти субъектов федерации. Однако, как отмечает Ив Лежан, “отделение международных прерогатив от внутренних полномочий позволяет правительству каждого уровня мешать другому правительству, тем самым вынуждая их работать согласованно”.568 Например, велика роль коммун и регионов в применении международных норм, обязательство выполнять которые берет на себя правительство Бельгии. Так, соответствующая реализация многочисленных директив европейских организаций в области охраны окружающей среды, зависит в огромной степени от доброй воли регионов. Если международные нормы не самореализующиеся, т.е. не являются нормами прямого действия, “коммуны и регионы, которых просят применять их в сфере своей юрисдикции, могут отказаться делать это, указав, что они не принимали участия в установлении этих норм”.569 В этом случае федеральное правительство рискует тем, что его международные обязательства не будут выполняться. Кроме того, федеральная власть не может занять место, например, коммун в переговорах, ратификации договоров или определении позиции в международной организации по вопросам, подпадающим под исключительную компетенцию этих коммун. Субъекты бельгийской федерации участвуют в заседаниях с присутствием многих сторон – включая Европейских Союз и Совет Европы – когда затрагиваются вопросы, относящиеся к их компетенции. «Бельгийское государство имеет в этих организациях только один голос - и его нельзя разделить в зависимости от количества уровней власти, затронутых в пределах внутренней системы, поэтому требуется согласование для того, чтобы, с одной стороны, определить, кто – региональный, коммунальный, или федеральный министр – будет действительно представлять бельгийскую позицию в этой организации и, с другой стороны, определиться с общей позицией, которую будет защищать избранный таким образом представитель».570 Если федеральному правительству и правительствам субъектов федерации не удается договориться, то Бельгия воздерживается от голосования. Поскольку Европейский Союз затрагивает многие сферы политики, которые по бельгийской Конституции относятся к компетенции Регионов и Коммун, в Бельгии применяется хорошо разработанный механизм координации. Сложность, однако, заключается в том, что Европейский Союз официально признает только государства, но не их регионы. Поэтому, когда представители коммун и регионов заседают в различных Советах и комиссиях ЕС, они представляют не свои коммуны и регионы, а Бельгию в целом. Ни одно федеративное государство-член ЕС, кроме Бельгии, не использовало такой радикальный подход, в соответствии с которым региональный министр может представлять точку зрения Бельгии в Совете Министров ЕС, не требуя согласия федерального правительства. Бельгийские регионы выработали принцип ротации, позволяющий через каждые шесть месяцев менять представительство на заседаниях соответствующего Совета ЕС. Например, «Бельгийскую точку зрения» в Совете по окружающей среде по очереди представляют министры по окружающей среде Фламандского, Валлонского и Брюссельского региональных правительств.571 Если же встречаются европейские министры культуры, Бельгию представляет одна из коммун, выражая позицию, согласованную с двумя другими коммунами. В целом на практике применяются шесть видов представительств Бельгии в Европейском Союзе: 1. Исключительно федеральное представительство – Бельгию представляет министр федерального правительства (по общим вопросам, судебным, экономическим и финансовым делам, вопросам телекоммуникаций, развития сотрудничества, защиты населения, потребления); 2) федеральный министр возглавляет Бельгийскую делегацию, но ему помогает представитель от коммунальных и региональных правительств, который принимает участие в происходящих в Совете обсуждениях, когда вопрос относится к полномочиям субъектов федерации (внутренний рынок, здравоохранение, энергетика, занятость и социальные вопросы, транспорт); 3) министр региона или коммуны возглавляет делегацию и ему помогает федеральный министр (промышленность, научные исследования, окружающая среда); 4) исключительное представительство, осуществляемое министром региона или коммуны (культура, образование, молодежная политика, туризм, городское планирование и жилье); 5) исключительное представительство, осуществляемое фламандским регионом (рыболовство, валлонский и брюссельский регионы не имеют побережья); 6) руководство осуществляет федеральный министр, которому помогают фламандский и валлонский региональные министры сельского хозяйства (в брюссельском регионе нет сельскохозяйственной деятельности или она незначительна).572 Участие в иностранных делах наряду с федеративным государством субъектов бельгийской федерации остро ставит проблему координации их действий на международной арене. Это связано с необходимостью сохранить последовательность бельгийской позиции по внешнеполитическим вопросам. Важно, чтобы обязательства субъектов федерации не вступали в противоречия с обязательствами бельгийского государства и не наносили ущерб отношениям Бельгии с союзниками и партнерами. Поэтому в бельгийской практике стало обычным правилом согласовывать такие крупные международные акции федерального правительства, как заключение договора, с заинтересованными коммунами и регионами. В свою очередь правительства коммун и регионов, самостоятельно участвуя в международных отношениях, координируют свои действия как между собой, так и с федеральным правительством. Созданные в стране координационные механизмы помогают избегать беспорядка в проведении внешней политики и обеспечить такое положение, когда один единственный переговорщик защищает в международном плане одну единственную позицию. Участие в международных делах со стороны Бельгии нескольких правительств федерального и регионального уровня ставит в некоторое затруднительное положение иностранных партнеров. Ведь они привыкли иметь дела с общенациональным правительством Бельгии. Однако они, естественно, должны учитывать сложившуюся ситуацию: особенности федеративного устройства этой страны и конституционного распределения полномочий в области внешней политики. В целом же, несмотря на относительную самостоятельность субъектов бельгийской федерации и имеющиеся в рамках федерации противоречия, в том числе по вопросам внешних связей, на коммунах и регионах лежит обязанность выполнять в пределах своих полномочий международные обязательства Бельгии. Своими особенностями отличается распределение полномочий в сфере внешней политики в канадской федерации. Сферы международных отношений, обороны и безопасности находятся в юрисдикции федеральной власти. Однако по законодательству Канады решение внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов менее централизовано и соответствующие права канадских провинций юридически менее ограничены, чем права американских штатов. Связано это главным образом с двумя свойствами канадской федерации, закрепленными в Конституции и структуре этого федеративного государства. Первое из них заключается в несовпадении объемов законодательной и исполнительной власти. Хотя федеральным органам государственной власти принадлежит, например, право вступать в переговоры и заключать торговые соглашения с иностранными государствами, на стадии реализации достигнутых договоренностей возникают значительные трудности, поскольку Оттава не обладает властью добиться реализации соглашений, положения которых посягают на юрисдикцию провинций. В связи с этим зарубежные специалисты указывают на присущий канадскому федерализму нелегкий баланс между правом федерации вступать в договоры и правом провинций решать, выполнять ли эти договоры. «Правительство каждого уровня использовало свои полномочия, чтобы попытаться поддержать свое влияние на внешние отношения. Неизбежно они были вынуждены сотрудничать в большей или меньшей степени».573 В таких случаях наиболее вероятным исходом являются многочисленные консультации, которые федеральное правительство проводит с правительствами провинций. При этом провинции, особенно Квебек, отстаивают два положения, относящиеся к полномочиям в области внешней политики. С одной стороны, они настаивают на предоставлении им более формальной роли в определении позиции Канады до начала международных переговоров, федеральное же правительство занимает молчаливую позицию, не желая начать процесс, который ограничил бы его гибкость во время переговоров с иностранными государствами.574 В результате консультаций стороны часто заключают сделку, по которой позитивное отношение провинций к ратификации указанных соглашений обменивается на их участие в международных торговых переговорах. 575 С другой стороны, провинции, и в большей степени Квебек, настаивают на более широком самостоятельном участии в международной жизни. Второе свойство канадской федерации, оказывающее определенное влияние на распределение компетенции в области международных отношений между федеральными органами государственной власти и органами власти провинций, состоит в том, что в отличие от США, где интересы штатов сильно представлены в Вашингтоне, прежде всего в американском сенате, в котором каждый из них имеет по 2 сенатора, в Канаде представительство территориальных интересов выражено гораздо слабее, 576 что также стимулирует большую самостоятельность канадских провинций в международных связях. Практика взаимоотношений властей федерального и регионального уровней в сфере внешней политики позволила выработать разные формы участия провинций в международных делах и разные формы их взаимодействия с федеральной властью, правда, не лишенные соперничества и определенных противоречий. Одна из форм установления провинциями внешних связей – это участие их во внешней политике Канады совместно с федеральной властью. Так, в период переговоров с США в 1980х годах по вопросу о заключении Соглашения о свободной торговле федеральным правительством Канады и канадскими провинциями было принято политическое решение о том, что провинции будут участвовать в полной мере в переговорном процессе. Однако обе стороны вкладывали в это положение разный смысл. Провинции стремились внести свой вклад в определение позиции Канады на указанных переговорах и надеялись на контроль за работой федерального переговорщика. Федеральное же правительство предполагало ограничение участия провинций тесными консультациями. Выход был найден в компромиссе в форме создания Постоянного Комитета по торговым переговорам, эффективность которого оказалась спорной. Другой пример связан с Киотским протоколом об изменении климата. Канадские провинции участвовали в переговорах в Киото в составе канадской делегации. Их мнения по вопросу, бывшему предметом переговоров, разделились. Но их общее возмущение вызвало сделанное в одностороннем порядке заявление тогдашнего Премьер-министра Канады о том, что Канада ратифицирует Киотский Протокол. Провинции реагировали опубликованием совместного заявления с осуждением главы федерального правительства. Данный вопрос разделил Канаду и бросил вызов отношениям между Федерацией и провинциями577. Другая форма участия канадских провинций во внешних связях – это их самостоятельный выход на международную арену. Канадские провинции в полном соответствии с законами страны имеют широкие международные связи, о чем свидетельствуют десятки и сотни соглашений и других документов, заключенных провинциями Канады как с соседними американскими штатами, так и с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций далеко за пределами страны. 578 Одна провинция Квебек в течение трех десятилетий, начиная с 1960-х годов, заключила 230 международных соглашений, из которых 60 заключены по экономическим вопросам, а 74 относятся к вопросам образования и науки, 25 - к вопросам культуры и связи 579. Эта провинция имеет свои представительства в 25 странах и свое Министерство иностранных дел. В 2006 г. федеральное правительство Канады и правительство провинции Квебек пришли к согласию о том, что Квебек будет иметь постоянного представителя в составе канадской делегации в ЮНЕСКО в Париже и что федеральное правительство будет консультироваться с правительством Квебека до того, как займет формальную позицию в контексте работы данной международной организации. Федеральное правительство признало также уникальное положение, в соответствии с которым Квебек имеет дипломатический статус и прямые отношения с Францией. Потребовалось несколько лет, чтобы Квебек, Канада и Франция выработали формулу создания Международной организации франкоговорящих сообществ. Стороны согласились, что провинции Квебек и Новый Брансвик станут участниками, но не членами организации, а также в том, что роль Квебека будет ограничена сферами технического и культурного сотрудничества в противоположность вопросам внешней политики. Наконец, канадская практика выработала еще одну форму участия субъектов федерации в международных делах. Речь идет о случаях, когда канадские провинции по существу представляли интересы федерации в целом. Так, в зарубежной литературе отмечалось, что в канадско-американских переговорах по вопросу о кислотных осадках правительство Канады фактически передало свои полномочия провинциям, в частности, правительствам Онтарио и Квебека. В этом случае, как считает Брайан Хокинг, эти провинции действовали в двойном качестве. С одной стороны, они выступали как самостоятельные участники переговоров, с другой - их деятельность укладывалась в общую внешнюю стратегию Оттавы. 580 В Конституции Соединенных Штатов Америки вопросы компетенции в области внешней политики решаются достаточно определенно и жестко: эта область отнесена к исключительному ведению федеральных органов власти. Однако реальная практика в США пошла по иному пути. Как отмечал Д. Элазар, это самый трудный случай, и этим США отличаются от целого ряда других федеративных систем, в которых члены федерации имеют конституционные полномочия вести переговоры со своими зарубежными партнерами по затрагивающим их интересы вопросам, если это не противоречит федеральному закону. 581 В принципе никакое отступление от действующего конституционного законодательства не может быть приемлемым. Но действительность такова, что жизнь пошла по иному пути. Как отмечает Дж.Кинкайд, “конституционное распределение полномочий... не обязательно точно соответствует осуществлению полномочий”. Конституция США “по-видимому, исключает непосредственное вовлечение штатов в иностранные дела, однако штаты участвуют в международной деятельности. Следовательно, конституционные положения не дают ясной картины действительной практики, хотя они часто имеют важное значение для правительств членов федерации или центрального правительства”. 582 В то же время, как уже указывалось, согласно Х-й поправке к Конституции США американские штаты имеют, так сказать, остаточную компетенцию, которая означает, что у штатов остаются все полномочия, за исключением тех, которые делегированы федеральному правительству, и тех, пользование которыми не запрещено отдельным штатам. И к таким полномочиям могут быть отнесены некоторые права по осуществлению международной деятельности. Права и стоящие за ними интересы, которые имеются у штатов, нередко вступают в противоречие с международными обязательствами США, не говоря уже о том, что федеральные органы власти практически не могут учесть в своей внешней политике все многообразие законных интересов (в первую очередь, экономических) американских штатов. Определенную угрозу полномочиям штатов в области внешних связей представляют международные договорные обязательства США. «Различные должностные лица штатов утверждали, что обязательства США перед Всемирной торговой организацией, по Соглашению о свободной торговле и перед другими организациями лишили штаты определенной власти, гарантированной им Конституцией США».583Американские штаты довольно широко и самостоятельно участвуют во внешних связях. Достаточно сказать, что, по некоторым данным, ими заключено несколько сот соглашений с иностранными партнерами, от договоров о культурном и экономическом сотрудничестве с китайскими провинциями до договоров о стандартах воды в Великих озерах с канадскими провинциями. В 1985 г. Техас стал первым американским штатом, заключившим двустороннее торговое соглашение с иностранным государством – Мексикой.584 Более того, отношения американских штатов с провинциями Канады и штатами Мексики сыграли важную роль в формировании политики США по некоторым вопросам, особенно в связи с режимом Великих озер и вод бассейна реки Колумбия и мексиканской эмиграцией в США. 585 Первоначально американские штаты стремились получить одобрение Конгресса, как было в случае вступления штата Миннесота в соглашение о скоростной дороге с канадской провинцией Манитоба в 1958 году. Теперь этого не требуется, хотя при наличии сомнений чиновники штатов консультируются с Госдепартаментом США или соответствующими другими службами. 586 В настоящее время, по-видимому, сложился своеобразный консенсус: американские штаты могут вступать в многообразные, но, прежде всего, экономические, связи с зарубежными партнерами, а федеральные органы власти не препятствуют этому, если эти связи не противоречат общенациональным интересам и внешней политике США. Вашингтон вообще хотел бы, чтобы в сфере международных связей штаты занимались только внешнеэкономическими делами, но не касались вопросов внешней политики. Федеральная власть утверждает, что сфера внешней политики по Конституции относится к исключительной компетенции федерального правительства и что государство должно говорить «одним голосом» по ключевым вопросам внешней политики. “Конституция, федеральная судебная система и Конгресс, - пишет Э.Фрай, - сделали, таким образом, исключительно ясным то, что национальное правительство будет определять главные направления внешней политики США, но штаты будут пользоваться значительной свободой в решении своих международных экономических и культурных вопросов”. 587 Значительный интерес представляет регулирование полномочий земель в области внешней политики в Федеративной Республике Германии. Этому посвящен ряд статей Основного Закона страны. В них неизменно подчеркивается приоритет в этой области федеральной власти. Вместе с тем признаются и определенные полномочия земель ФРГ, необходимость учета их интересов в процессе заключения международных договоров. Участие немецких земель в международных отношениях может быть прямым и опосредованным. Конституция предоставляет землям право непосредственно заключать договоры с иностранными государствами с согласия федерального правительства и в пределах своих законодательных полномочий. «Вопрос о предварительных условиях и процедурах предоставления федерального согласия на подписание международного договора землями в сфере их законодательной юрисдикции (ст. 32 Основного закона ФРГ) регулируется в формальном соглашении между федеральным правительством и всеми землями. Это известно как соглашение Линдау».588 Одновременно земли используют другую, опосредованную форму участия во внешней политике ФРГ: через свое представительство в верхней палате федеративного государства - Бундесрате. Характер конституционных полномочий Бундесрата, в частности, по вопросу заключения международных договоров зависит от содержания последних. Если они затрагивают вопросы, решение которых требует внесения поправок в Основной закон, или вопросы, относящиеся к правам земель в области фискальной политики и налогообложения, или вопросы, связанные с правами и интересами земель в процессе исполнения федеральных законов, то во всех этих случаях ратификация договоров требует согласия Бундесрата, которому принадлежит, таким образом, право абсолютного вето. Договоры по всем остальным вопросам не требуют для своей ратификации согласия Бундесрата. Он вправе выдвинуть против них возражения, но они могут быть преодолены нижней палатой законодательного органа ФРГ - Бундестагом. В зарубежной литературе высказывалось мнение, что немецким землям принадлежит значительно более веское слово во внешней политике ФРГ, чем американским штатам - во внешней политике США.589 Это не совсем так. Если сравнивать конституционное законодательство обеих стран, то действительно нетрудно убедиться, что Основной закон ФРГ предоставляет землям гораздо более широкие полномочия в области международных связей, чем Конституция США - американским штатам. Однако в практической сфере внешние связи американских штатов более интенсивны, чем связи немецких земель. Непосредственное участие немецких земель в международной жизни остается относительно слабым. Причины заключаются в следующем. Прежде всего, это конституционное ограничение права на такое участие пределами имеющихся у земель законодательных полномочий. Но сами эти полномочия не так велики. Во-вторых, согласно параграфу 3 ст.32 Основного закона ФРГ, для заключения договора между землей и иностранным государством необходимо согласие федерального правительства, в противном случае он будет юридически недействительным. В-третьих, земли имеют реальную альтернативу - опосредованное участие в международных делах через Бундесрат, где голос земель имеет достаточно большой вес, а полномочия верхней палаты парламента весьма внушительны. Наконец, в отличие от канадских провинций, американских и австралийских штатов немецкие земли до недавнего времени слабо занимались внешнеэкономической деятельностью, поскольку считали это целиком делом частного сектора хозяйства. Что касается иностранных инвестиций, то ФРГ чаще всего выступала их источником, чем получателем, поэтому земли особенно не занимались содействием иностранной инвестиционной деятельности на своей территории 590. В целом прямое участие земель в международных отношениях невелико. По данным Г. Михельманна, общее число договоров, заключенных землями, не превышает тридцати, и, как он считает, все они имеют ограниченное политическое значение, поскольку касаются таких вопросов, как загрязнение окружающей среды; строительство дорог и мостов, соединяющих земли с соседними государствами, и других вопросов строго ограниченного в географическом смысле влияния .591 Вместе с тем, учитывая, что Германия в географическом смысле занимает центральное положение в Западной Европе и вследствие этого имеет соседей по всей государственной границе, внешнее приграничное сотрудничество имеет для немецких земель немаловажное значение. Это сотрудничество не создало проблем в отношениях земель с федеральным правительством. Тем не менее, с точки зрения участия в международных отношениях для немецких земель представляет наибольшую актуальность их роль в условиях европейской интеграции. Влияние земель на процесс разработки и осуществления европейской политики, когда их юрисдикция затрагивается такой политикой, несомненно, увеличилось. Одним из последствий европейской интеграции, как уже говорилось, является передача некоторых предметов ведения земель на наднациональный уровень. В связи с ратификацией Маастрихтского договора в Основной закон ФРГ была включена новая статья 23, в которой были закреплены дополнительные права земель. Согласно этой статье, земли получили право участвовать в делах Европейского Союза через Бундесрат. Федеральное правительство должно незамедлительно предоставлять Бундестагу и Бундесрату полную информацию относительно своих шагов в области европейской интеграции. Когда в сфере исключительной компетенции Федерации затрагиваются интересы земель, федеральное правительство обязано учитывать заключение Бундесрата. Любая передача Европейскому Союзу государственных функций или полномочий должна быть одобрена двумя третями голосов в обеих палатах Германского парламента. Если вопрос в основном затрагивает законодательные полномочия земель, организацию их ведомств или их административное производство, то при формировании воли Федерации позиция Бундесрата должна учитываться «решающим образом». В период между 1993 и 1999 годами имели место приблизительно 1400 случаев участия Бундесрата в Европейских делах, и все эти случаи были полностью свободны от конфликтов.592 Более того, если вопрос в основном затрагивает исключительные законодательные полномочия земель, то осуществление прав, принадлежащих Федеративной Республике Германии как члену Европейского Союза, должно быть по возможности передано Федерацией назначенному Бундесратом представителю земель. Во время дискуссий по поводу реформы германского федерализма, которые усилились с созданием в конце 2003 г. специальной комиссии, федеральное правительство предприняло попытку урезать некоторые права земель по вопросам, связанным с Европейским Союзом. Однако земли успешно настояли на сохранении своей роли.593 После проведения в 2006 г. первого этапа реформы германского федерализма представительство Германии в Европейском Союзе по вопросам школ, культуры, электронных средств массовой информации осуществляют немецкие земли, а не федеральное правительство.594 «Земли утверждали, что их назначение как государств требует, чтобы в случаях, когда вопросы, решаемые Европейским Союзом в главном затрагивают исключительную законодательную компетенцию Земель, они должны принимать на себя роль представителя Германии в соответствующем органе Европейского Союза».595 С точки зрения участия земель в делах Европейского Союза возникла еще одна проблема. Дело в том, что согласно Пакту ЕС о стабильности и росте, государство-член может быть подвергнуто санкции, если его бюджетный дефицит превышает 3 процента от Валового Внутреннего Продукта. ФРГ нарушала это положение в период между 2001 и 2005 годами. Возник вопрос, кто должен нести ответственность в случае несоблюдения указанной нормы Пакта? В этой связи в рамках реформы германского федерализма в статью 109 Основного закона ФРГ был включен новый параграф, в соответствии с которым в случае применения к государству санкции в виде штрафа федерации и земли будут платить вместе в пропорции 65 на 35. Хотя требование ЕС непосредственно касается только государств-членов, от земель, имеющих дефицит в любой сумме, требуется теперь оплатить 35 процентов штрафа с учетом численности их населения. От такой уплаты освобождаются только земли, имеющие сбалансированный бюджет.596 Учитывая сказанное о международной активности австралийских и американских штатов, канадских провинций и немецких земель, совершенно нет оснований утверждать, будто “по сравнению с другими федеративными государствами, в которых члены федерации не имеют абсолютно никаких прав в области иностранных дел, кантоны в Швейцарии пользуются определенной свободой в организации внешних отношений”.597 Как раз наоборот: участие швейцарских кантонов в международных связях имеет весьма скромный характер. В Швейцарской Конституции, как и в Конституциях других федеративных государств, закреплен приоритет федеральных органов власти в осуществлении внешней политики. Федеральная власть имеет по существу неограниченные полномочия заключать договоры с иностранными государствами. Правда, кантоны могут принимать участие в принятии решений по вопросам внешних сношений на федеральном уровне, особенно когда затрагиваются их интересы и полномочия. Федеральная власть информирует кантоны и консультируется с ними, в частности, по вопросам, связанным с международными переговорами. В то же время в Швейцарской конституции признается и право кантонов устанавливать внешние связи и заключать договоры с иностранными партнерами, однако оно сильно ограничено рядом условий. Так, кантон может заключать договоры, но в пределах своих полномочий. Эти договоры не должны противоречить закону и интересам федерации или законам других кантонов. Конституция требует, чтобы кантоны информировали федеральную власть до заключения договора. Кантоны не должны заключать политические договоры; они могут вступать в договорные отношения только по вопросам небольшой значимости. Кантоны могут вступать в соглашения, если и поскольку нет федеральных договоров по тому же предмету. Далее. Если даже кантоны могут заключать соглашения, они должны делать это через Федеральный Совет. Иначе говоря, соглашения, одной из сторон которых являются кантоны, подписываются и ратифицируются от имени кантонов Федеральным Советом. Если последний по каким-либо причинам уклонится от переговоров, кантон бессилен что-либо предпринять. Федеральный Совет может делегировать право вести переговоры должностным лицам кантона, но случается это редко, главным образом по вопросам, которые имеют сугубо местное значение.598 Согласно ст. 10 Федеральной Конституции, Швейцарские кантоны не могут вступать непосредственно в контакт с иностранным государством. Однако им разрешается устанавливать связи с властями субъектов зарубежных федераций и их местными органами власти. 599 Конкурентные полномочия кантонов ограничены тем, что кантональные меры никогда не должны противоречить интересам Швейцарии в вопросах внешней политики. “Особенно запрещены все меры, которые могли бы пагубно повлиять на отношения Швейцарии с иностранными государствами, например, резолюции кантональных парламентов, касающиеся имевших место за рубежом фактов”. 600 Несмотря на условия, оговоренные в ст. ст. 9 и 10 Конституции, кантонам иногда разрешается заключать соглашения с иностранными партнерами непосредственно, но при обязательном одобрении федеральных властей. Правда, как указывает Люциус Уильдтейкер, “преобладающая швейцарская доктрина придает федеральному одобрению лишь декларативную ценность”.601 По подсчетам этого автора, более половины кантональных соглашений ненамеренно не представлялось на одобрение федеральных властей, и такие соглашения обычно считаются действительными, если они касаются вопросов, решение которых находится в пределах полномочий кантонов. Напротив, в случае посягательства на компетенцию федеральной власти кантональные соглашения считались бы не имеющими юридической силы ввиду явного нарушения Конституции государства. В настоящее время действуют около 140 кантональных соглашений с иностранными партнерами, из них более 40 были подписаны после второй мировой войны. Большинство этих соглашений заключено с соседними государствами или с членами федераций, соседствующих со Швейцарией. 602 Учитывая ограниченный характер своих полномочий в области внешних сношений, швейцарские кантоны оказывают на центральное правительство давление с целью усилить свое участие в принятии решений по вопросам внешней политики. Они создали Конференцию Кантональных Правительств для того, чтобы представлять общие позиции кантонов, хотя создание такого органа конституционно не предусмотрено.603 Подобно конституционному законодательству других федеративных государств, Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации, ее международные договоры, вопросы войны и мира, а также внешнеэкономические отношения к ведению федеральных органов государственной власти (ст.71). Однако отдавая приоритет в международных делах федеральному центру, российская Конституция одновременно не исключает субъектов федерации из числа участников международных отношений. Это вытекает из ст. 72 Конституции, где говорится о том, что “координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации” находятся “в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации”. Согласно буквальному смыслу указанной конституционной нормы субъекты федерации выступают самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, координируя при этом свою деятельность в этом направлении с федеральными органами государственной власти. К сожалению, в самой Конституции нет нормы, прямо предусматривающей права и обязанности субъектов федерации в осуществлении внешних связей. Не регулируются и вопросы, связанные с юридическим статусом международных соглашений, заключаемых субъектами федерации. В федеральном законе “О международных договорах Российской Федерации” от 15 июля 1995 года предусматривается определенное участие субъектов федерации в процессе подготовки и исполнения международных договоров РФ. 604 В законе устанавливается порядок взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации при подготовке, заключении, исполнении, прекращении и приостановлении международных договоров, которые затрагивают вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, или их полномочий по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Закон проводит различие между рекомендациями и предложениями о заключении международных договоров. Если рекомендации в зависимости от характера затрагиваемых вопросов могут наряду с другими государственными органами представлять и субъекты федерации, то предложения о заключении договоров субъектами федерации не вносятся. Эти предложения с ними согласовываются до представления их Президенту РФ или в Правительство РФ, если, как можно понять из текста законодательного акта, предполагаемый договор затрагивает полномочия субъекта федерации. Копии вступивших в силу международных договоров РФ могут быть разосланы органам государственной власти соответствующих субъектов федерации, которые обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение этих договоров. Субъекты федерации могут представлять рекомендации о прекращении или приостановлении международных договоров Российской Федерации, а предложения о прекращении или приостановлении таких договоров могут с ними согласовываться. Закон содержит и ряд других процедур, обозначающих участие субъектов федерации в этой сфере международной деятельности. Однако в нем ни словом не упоминаются международные соглашения, заключаемые самими членами федерации. И это понятно, поскольку речь в законе идет о международных договорах Российской Федерации. Но тогда возникает резонный вопрос: где должны регулироваться вопросы подготовки, заключения, исполнения, прекращения или приостановления международных соглашений, одной из сторон в которых является субъект Российской Федерации? Очевидно, целесообразнее сделать это в едином акте - общероссийском законе. В противном случае остается законодательство самих субъектов федерации. В одно время, когда распространенной практикой стало заключение договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, практика федеративных отношений в России пошла по пути частичного определения компетенции субъектов федерации в области внешних связей в двусторонних договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти субъекта и федеральными органами власти. Первым примером такого рода являлся известный Договор Российской Федерации и Республики Татарстан 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, подписанный президентами и главами правительств обоих государств, а также соглашение между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Оба документа не оставляют никаких сомнений в том, что федеральные органы исполнительной власти признавали право Республики Татарстан на относительно самостоятельное участие в международных отношениях и в первую очередь в сфере внешнеэкономических связей, где целый ряд вопросов отнесен к исключительному ведению Республики Татарстан. Используя свои полномочия, вытекающие из Конституций Российской Федерации и Республики Татарстан, а также из указанных российско-татарстанских договоренностей, Татарстан уже заключил немало договоров и соглашений с государствами дальнего и ближнего зарубежья. Практика заключения договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федераций, затрагивающих, в частности, вопросы внешних связей членов федераций, не противоречит Российской Конституции, в ст.11 которой прямо предусматривается такая возможность. Однако в интересах большей правовой четкости и политической стабильности целесообразно закрепить признание права субъектов федерации на участие в международной жизни в самой Конституции либо в законе конституционного характера. Позже в связи с укреплением вертикали власти все договоры потеряли юридическую силу. Практика международных связей субъектов Российской Федерации отягощена рядом проблем: пробелами в законодательном регулировании, бюрократическими проволочками со стороны федеральных органов власти, недостаточным учетом федеральным центром федеративного характера российского государства. Еще в 2000 г. в литературе отмечалась необходимость структурной адаптации главного внешнеполитического ведомства страны к реалиям федерализма. «Стараясь как-то приспособиться к региональной активности на международном поприще, МИД создал консультативный совет по связям с субъектами Федерации, однако об эффективности работы этого органа трудно сказать что-то определенное. Представительства МИДа в регионах (еще одна новация последних лет) изначально были задуманы как чисто канцелярские инстанции, лишенные каких бы то ни было политических функций».605 Вряд ли можно сказать, что ситуация с тех пор сильно изменилась. Неспособность или нежелание федеральной власти использовать международные связи субъектов Федерации в общегосударственных интересах – это лишь одна сторона проблемы. Другая заключается в том, что региональные политические элиты часто неспособны эффективно использовать свои ресурсы для установления и развития международных связей региона. В 90-е годы XX столетия в России были раскрыты довольно широкие возможности для выхода на международную арену, но не все регионы активно использовали их, в том числе из-за слабого регионального руководства. Как отмечалось в отечественной литературе, «трудность, однако, в том, что, как кажется, региональные элиты России пока не готовы всемерно подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы. Представление о российских регионах как о полноправных участниках международных отношений еще пока во многом метафорично и не вполне соответствует реальному положению дел».606 Анализ конституционного законодательства различных федеративных государств, касающегося регулирования полномочий в области внешних сношений между федерацией и ее субъектами, позволяет констатировать, по крайней мере, три несомненно важных положения. Во-первых, существует большое разнообразие в конституционном регулировании указанных полномочий при обязательном признании приоритета в этой сфере за федеральными органами власти. Как показывает практика наиболее авторитетных федераций, в одних случаях в их конституциях говорится лишь об отнесении вопросов внешней политики к ведению федерального центра в лице соответствующих законодательных и исполнительных органов, о полномочиях же субъектов федерации в данной области прямо не говорится, но они подразумеваются. В других же случаях конституционное законодательство наряду с подчеркиванием ведущей роли федеральных органов власти в разработке и осуществлении внешнеполитического курса государства, в международном сотрудничестве страны открыто признает и полномочия субъектов федерации, обеспечивающие им участие в международной жизни. При этом законодательство может устанавливать различные условия и ограничения для внешних связей субъектов федераций. Объявление внешних сношений исключительной прерогативой центрального правительства и тем самым запрет на международные связи субъектов федерации для стран с устойчивой традицией федеративных отношений не типичны. Из двух отмеченных вариантов регулирования предпочтительным является, конечно, второй вариант, поскольку фактическое участие субъектов федераций в международных отношениях должно опираться на соответствующую четко выраженную конституционно-правовую базу. Во-вторых, и это связано с предыдущим изложением, конституционное законодательство и реальная политическая практика современных федераций признают право субъектов федераций на относительно самостоятельную внешнюю деятельность, на относительно самостоятельные внешние связи с иностранными партнерами. И это главное. Степень же автономии субъектов федерации в рассматриваемой области, объем их международной деятельности в разных федерациях неодинаковы, что зависит и от сложившихся в данной стране федеративных отношений, и от фактического распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, и от конституционно-правового закрепления упомянутых отношений, и от экономического и политического веса и авторитета конкретных субъектов федерации. В-третьих, нельзя не отметить существенное расхождение в ряде случаев между пределами формального правового регулирования полномочий в области внешних сношений и фактическим выходом на международную арену субъектов федераций. Это расхождение выражается в том, что в реальной действительности объем внешних связей субъектов федераций нередко выходит за конституционно очерченные или подразумеваемые границы. Так или иначе эта тенденция не осталась незамеченной в политологической литературе. “Несмотря на то, - пишет, например, Б.Хокинг, - что федеральные конституции подчеркивают первенство федерального правительства в осуществлении внешних связей и это, действительно, рассматривалось как характерная черта федеральных систем, в период 1970-х и 1980-х годов стало очевидным, что местные и региональные власти продемонстрировали возросший интерес к международной среде, что мотивировалось, в частности, влиянием внешних экономических сил”. 607 И далее автор делает вывод: «...Новые реальности далеко отошли от предположений относительно ведения внешней политики, содержавшихся в федеральных конституциях». Традиционное представление о том, что внешняя политика является исключительной заботой центральных правительств, больше не соответствует действительности. 608 9 |
Похожие:
 | Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с | | Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с |
| Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 | | Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998 |
| Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор... | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
 | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» | | Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык» |
| «Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,... | | Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор |