«Зарубежный опыт государственной службы»
Скачать 1.59 Mb.
|
| Тема 3. Профессионально-должностная структура государственной службы за рубежом Тезисы лекций 3.1. Понятие государственной должности. Типология государственных должностей. Государственные должности, замещаемые государственными служащими, составляют в своей совокупности институт государственной службы. Вне государственных должностей государственной службы не существует. В государственном аппарате должность служит связующим звеном между государством, структурой и компетенцией органа государства, с одной стороны, и государственным служащим – с другой. С помощью должностей обеспечивается персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Классификация должностей содействует профессионализации аппарата государства. Она нацеливает гражданина на приобретение определенных знаний, выполнение определенной работы, получение определенного места в служебной иерархии. Должность в правовой науке определяется в самых разнообразных сочетаниях и значениях. В конечном счете, все определения могут быть сведены к двум категориям. 1. Должность в статусно-правовом смысле. В данном определении дается характеристика правового положения государственного служащего, замещающего определенную должность. Должность – это «юридически установленный для одного лица объем функций и полномочий по участию его в реализации компетенции соответствующего юридического лица (органа, учреждения, предприятия)». Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в законодательстве. В научной литературе относительно понятия «должность» и его содержания споров не существует. Отметим лишь то, что в некоторых публикациях акцент также делается на месте государственной должности в государственном органе, что немаловажно для определения места государственной должности в иерархии должностей. Государственная должность – это «учрежденная в установленном порядке компетентным органом государственной власти или управления первичная единица государственного органа с целью реализации задач, стоящих перед этим органом, и определяющая служебное место и социальную трудовую роль гражданина в аппарате государственного органа, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к профессиональной подготовке…»2 2. Должность в функциональном смысле. В такого рода определениях дается характеристика компетенции, соответствующей правовому положению государственного служащего определенного органа. Поэтому под должностью понимается установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющий место и роль служащего в государственном или общественном органе, предприятии или учреждении. В данном определении делается акцент на обязанностях служащего по должности. Наиболее тесно должность связана с компетенцией органа и его структурными звеньями. Компетенция органа распределяется между его структурными подразделениями, а компетенция последних – внутри каждого из них по должностям. Должность закрепляет часть компетенции, полномочий органа. Полномочия по должностям на государственной службе могут определяться не только самим органом, но и вышестоящими органами. Должности на государственной службе следует различать по правовой форме выражения и закрепления их правового статуса, т. е. закреплены ли они в Основном Законе страны, в обыкновенных законах или в других правовых актах. Эту особенность следует учитывать при разработке перечня должностей, утверждении его, а также при последующих имениях, поскольку правовые акты, в которых должности закреплены, имеют различные правовые свойства. Должности различаются по органам, которые их устанавливают. Все должности делятся на устанавливаемые законодательными органами, главами государства, правительствами, министерствами и др. Практическое значение данной классификации заключается в том, что каждый государственный орган должен знать объем своих полномочий в части установления государственных должностей. Таким образом, одни органы утверждают статус должности – вводят ее в перечень государственных должностей, определяют место в организационной структуре, устанавливают оплату труда. Объем же полномочий по этим должностям определяются другими органами (руководителями органов, структурными подразделениями), которые осуществляют основные функции руководства отраслями, предприятиями, учреждениями, в которых утверждаемые должности состоят. Государственная должность определяет границы деятельности государственного служащего, т. е. круг его обязанностей, права и ответственность по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа. Должность может быть признана государственной только в одном случае: если она находится в структуре государственного органа. Во многих странах понятие «государственная должность» закреплено в нормативных документах, однако это понятие имеет некий своеобразный смысл, несколько отличный от нашего российского варианта. Так, в США должность означает «работу, состоящую из обязанностей и ответственности, назначаемых государственному служащему». Должности распределены в иерархическом порядке по 18 рангам Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Ранги 1—4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих рангов выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесения независимых суждений, либо допускается, но ограниченно — «в соответствии с установленной политикой и процедурами». К рангам 5—8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. Должности 9—14 рангов относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категории — проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Должности 15 – 18 рангов принадлежат высшему руководящему составу государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Во Франции понятие «государственная должность» как таковая отсутствует – оно заменено понятием «кадр», введенное в систему государственной службы в 1946 году. Кадр - это объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одного ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов и т. д. Кадр, в свою очередь принадлежит определенному классу чиновников. Всего классов четыре, в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами А, В, С и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. Класс С занят специализированным исполнением. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. В китайском законодательстве предусматривается «формирование перечней должностей государственной службы». В категории управленческих кадров общего типа входят руководящие и неруководящие должности. Ст. 17 раскрывает концептуальный смысл категории «руководящие должности»: «Руководящие должности категории управленческих кадров общего типа устанавливаются в соответствии с конституцией, законодательствами, а также статусом соответствующих должностей и органов». «Неруководящие должности устанавливаются на уровне управления (департамента) и ниже» (часть 3 ст. 16). Что касается неруководящих должностей общего типа, то к ним относятся старший советник, советник, старший специалист, специалист, старший сотрудник, сотрудник, референт первой категории, референт второй категории» (часть 2 ст. 17). Однако и этот список может быть иным, так как ст. 18 предусматривает, что «государственные органы разных уровней, в соответствии со своей функцией, статусом, штатной квотой, количеством должностей и структурой последних, устанавливают конкретные должности государственной службы с определением служебных обязанностей и квалификационных требований в отношении этих должностей». Перечень должностей в Законе о государственной службе Китая от 27 апреля 2005 г. определен только по отношению к категории управленческих кадров общего типа. «Перечень должностей других категорий государственных служащих, не относящихся к категории управленческих кадров общего типа, определяется государством в соответствии с настоящим законом дополнительно», гласит часть 3 ст. 17 закона. Очевидно, имеется в виду, что источниками правового регулирования будут не только законы, но и некие иные акты, возможно, акты правительства, министерств или местных властей. Законы западных стран применяют два основных варианта назначения на государственную должность (правда, в некоторых случаях могут использоваться оба варианта): 1) Назначение путем конкурса, которое предшествует проведение государственного конкурса для занятия вакантной должности. Если результаты конкурса являются недостаточными, орган, производящий назначение на должность, может распорядиться о повторном проведении конкурса или действовать путём приглашения новых кандидатов. Государственный орган определяет должности, которые могут заниматься без проведения конкурса. Он может делегировать это своё право подчинённым ему органам. 2) Назначение путем должностного перемещения, который включает в себя ряд этапов: оглашение вакантных должностей, составление списка кандидатов и непосредственно решение государственного органа. 3.2. Квалификационные разряды, чины, ранги и звания, порядок их присвоения. Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т. д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей — с другой. Это правило призвано придать определенную гибкость государственной администрации, обеспечивая ей возможность проводить изменения, реорганизацию или упразднение служб и назначать служащих в зависимости от их способностей и пригодности к выполнению государственных задач и осуществлению государственных функций. Необходимо осветить проблему взаимосвязи и взаимозависимости категорий «квалификационный разряд» (ранг, звание, классный чин) и «должность». Квалификационный разряд - это, во-первых, специальное звание, которое подтверждает определенный уровень профессионализма конкретного государственного служащего и дает его владельцу право занимать определенный ряд соответствующих должностей. С другой стороны, должностной рост прямо способствует и росту в чинах (званиях). Квалификационный разряд принадлежит государственному служащему, связывает его с государством (или муниципального служащего с органом местного самоуправления) в течение всей профессиональной жизни. Кроме того, квалификационный разряд выступает гарантом стабильности государственной службы: например, в системах публичной службы в странах Западной Европы в случае упразднения занимаемой должности государственный служащий не должен увольняться (не может быть уволен); его ранг дает ему право занять другой пост. В этом заключается второй аспект правила разделения квалификационного разряда и государственной должности. Квалификационный разряд представляет собой защиту для служащего от случайностей административной жизни (например, упразднение должности), а также жизни политической (например, при смене политического большинства в правительстве или в органах местного самоуправления). Квалификационный разряд должен соответствовать иерархии штатов государственных служащих, при этом штат может состоять из многих квалификационных разрядов (рангов, классов и пр.). Квалификационный разряд, как показывает опыт организации публичной службы в других странах, может делиться также и на степени (например, первый, второй). Карьера служащего может проходить внутри штата путем повышения ступени и ранга (квалификационного разряда). Очень сложным является соотношение должностей и рангов в государственной службе США. В гражданской службе классических чинов там нет. Вместо них используются понятия «класс должностей» и «ранг». «Класс должностей» включает все должности, которые являются достаточно схожими по виду или сущности работы, уровню трудности, ответственности и квалификационным требованиям. «Ранг» - это группа должностей, которые отличаются друг от друга по виду или сущности работы, но совпадают по степени ответственности и квалификационным требованиям3. В рамках одной должности оплата труда может отличаться в зависимости от уровня квалификации, опыта, объема выполняемой работы. Как правило, в законодательстве западных стран повышение разряда происходит постоянно путем перехода к более высокому разряду и зависит от выслуги лет и профессиональной квалификации государственных служащих. Повышение разряда влечет соответствующее увеличение оклада. В Китае должности государственных служащих прямо соотносятся с рангами. Их соотношение устанавливается Госсоветом. Должности и ранги госслужащих составляют основу для определения уровня их заработной платы и иных пособий (часть 2 ст. 19). «Служебные ранги государственных служащих устанавливаются в соответствии с занимаемыми должностями, моральными и деловыми качествами, результатами работы и стажем трудовой деятельности. Государственные служащие в одинаковой должности получают повышение служебного ранга и установленном государством порядке» (часть 3 ст. 19). Стимулирующая роль ранга здесь хорошо закреплена в принципе учетом специфики деятельности служащих. В частности, ранги устанавливаются с учетом специфики деятельности отдельно для госслужащих милиции, таможни и заграничных дипломатических учреждений. Кроме того, чиновник не только занимает государственную должность, но и поступает в штат служащих и делает там служебную карьеру. В западноевропейских государствах чиновник, войдя в штат или категорию должностных лиц, может оставаться там всю свою профессиональную жизнь. Он делает карьеру внутри штата или категории, поднимаясь наверх вместе с увеличением стажа, повышением квалификации, получая ранги, которые и составляют штат или категорию. В этих странах чиновник может сменить штат или категорию должности в течение своей профессиональной жизни. Такая перемена равнозначна новому назначению и новой карьере. При этом общий и специальный статусы чиновника предусматривают различные пути доступа к новым постам. С другой стороны, профессиональные экзамены, внутренние конкурсы, внесение в списки пригодности, откомандирования позволяют перемещаться чиновнику между различными штатами и категориями должностей. План семинарского занятия 1. Понятие государственной должности. Типология государственных должностей. 2. Квалификационные разряды, чины, ранги и звания, порядок их присвоения. Самостоятельная работа студентов 1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Проблема понятия государственной должности в зарубежных странах. Типология государственных должностей. Квалификационные разряды, чины, ранги и звания, порядок их присвоения. 2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 2 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 2 часа; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям – 1,5 часа; подготовка к зачету - 2 часа. Список литературы, рекомендуемой для изучения:
|
Похожие:
 | Программа курса "Зарубежный опыт социальной работы" составлена в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта... |  | Наибольших масштабов распространение благотворительности приобрело в сша, что было вызвано ранним развитием демократического общества... |
| З зенков М. Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. — Новосибирск: нгау, 2004.— 130 с | | В статье анализируется опыт организации делового туризма в различных зарубежных странах. По результатам анализа сделаны выводы, учёт... |
| Состояние и развитие систем электронного документооборота в сфере взаимоотношений предприятий и налоговых органов (зарубежный и отечественный... | | Методические материалы к теме «Отечественный и зарубежный опыт противодействия идеологии экстремизма и терроризма» |
| Методические материалы к теме «Отечественный и зарубежный опыт противодействия идеологии экстремизма и терроризма» | | Экологический туризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт —Тула: Гриф и К, 2002 — 284 с |
| Организация Объединенных Наций направила во все страны мира «Предложения о проведении Переписи Населения на пороге третьего тысячелетия»,... | | Организация Объединенных Наций направила во все страны мира «Предложения о проведении Переписи Населения на пороге третьего тысячелетия»,... |