«Зарубежный опыт государственной службы»
Скачать 1.59 Mb.
|
| Тема 4. Понятие и правовой статус государственного служащего Тезисы лекций 4.1. Государственный служащий в западных странах Общее определение государственного служащего. В западных странах нет однозначного определения термину государственный служащий, однако исследователи сходятся во мнении, что существуют некие определяющие понятия, которые характерны для государственного служащего большинства стран. К ним можно отнести физическое лицо:
Например, в законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует четкое понятие «государственный служащий». Но на основе документальных источников авторы придают этому понятию широкий и узкий смысл. В узком смысле под служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственного гражданских служащих, т. е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т. п. Не существует строгого определения понятия госслужащего и во Франции. Разделы 2, 3, 4 Общего Устава Государственной службы Франции упоминают в качестве характеристики госслужащего: назначение на постоянную должность, оплачиваемую государственным бюджетом; присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной Государственной Службы. В Германии Основной Закон гласит (ст. 33), что функции, характеризующиеся как функции государственной власти, могут выполняться лишь госслужащими, которых характеризует служение и преданность государству и действие в рамках общественного права. Верховный Суд Европейского сообщества при определении понятия госслужащего также отдал предпочтение такому критерию, как выполнение функций государственной власти. В своей деятельности госслужащие подчиняются определенному юридическому режиму, своду специфических прав и обязанностей. При получении депутатского мандата чиновник обязан оставить госслужбу. В США служащий означает лицо, назначенное на государственную службу и вовлеченное в выполнение федеральных функций в соответствии с законом. В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов государственных служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного, воздушного транспорта и пр.) в частный сектор. Типология государственных служащих. Все служащие, находящиеся на государственной службе, определенным способом ранжированы и выполняют присущие им функции. Существует несколько оснований классификации государственных служащих. По сфере приложения труда они подразделяются на государственных и муниципальных служащих. При этом наблюдается такая тенденция: в странах с федеральным устройством служащие местных органов самоуправления составляют самостоятельную группу со своим статусом, практически независимым от федеральных властей. Во многих унитарных государствах, например, во Франции, служащие всех органов управления составляют по существу единую группу государственных служащих. В ряде стран существуют различия между группами служащих по объему прав и полномочий. Так, в ФРГ выделяются такие группы, как чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений. Чиновники представляют собой наиболее привилегированную группу. Они обладают правом пожизненного найма на службу, находятся в наиболее благоприятных материальных условиях, но не имеют права на забастовку. Служащие нанимаются на работу по контракту. В настоящее время их статус приблизился к статусу чиновников, поскольку во многих сферах государственного управления они выполняют одни и те же функции. Рабочие в системе государственной службы занимаются обслуживанием деятельности государственных учреждений. Существует деление государственных служащих по исполняемым функциям и месту в системе государственного управления. В США выделяются четыре категории государственных служащих. 1. Политические исполнители – это высокопоставленные служащие, судьба которых тесно связана с политической элитой страны. Они присутствуют на всех уровнях управления, где имеется практика политических назначений на достаточно ответственные управленческие посты. На федеральном уровне – это министры и их заместители. На местном уровне – это городские и местные управляющие, назначаемые выборными должностными лицами: мэрами и городскими советами. Со сменой проигравшей на выборах партии изменяется и состав политических исполнителей. 2. Ответственные чиновники, которые являются карьерными государственными служащими. Это, как правило, руководители больших подразделений государственной службы, осуществляемых в государственных органах программ. Их прямой функцией является организационная работа. 3. Специалисты – служащие, обладающие высокой квалификацией, подкрепленной дипломом, часто это люди, имеющие степень бакалавра по бизнесу или государственному управлению 4. Государственные служащие низового звена, которые представляют собой основу государственных организаций. Именно они имеют непосредственный контакт с клиентами и в силу своего положения являются олицетворением государственной власти. Примерно такой же подход к классификации государственных служащих существует и в других странах. Во Франции существует понятие класс, которое характеризует положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность исполняемой им работы. Класс А (20 % госслужащих) призван вырабатывать управленческие решения исходя из политических установок правительства. Класс В (41 %) выполняет данные решения. Класс С (32 %) составляют специалисты. Классы могут делиться на подклассы. Кроме данного деления, государственные служащие подразделяются на постоянных, зачисленных в штат (их большинство), и внештатных служащих. Основными категориями последних являются: - стажеры – за время стажировки кандидат на место постоянного служащего должен не только приобрести необходимый опыт, но и пройти испытательный срок; они могут быть уволены как во время стажировки, так и после ее окончания; - временные служащие, замещающие постоянного работника на время его болезни, отпуска, военной службы, а так же исполняющие сезонную или случайную работу; - работающие по контракту – на них распространяются некоторые права постоянных служащих, но условия работы определяются преимущественно в контракте, который заключается на срок до трех лет с правом перезаключения. Так, законодательство США выделяет следующие категории государственных служащих: - карьерные служащие; - государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет); - служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев); - государственные служащие на резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением по делам гражданской службы); - служащие, занимающие патронажные должности. В данном аспекте проблемы, положение постоянных служащих, естественно, более предпочтительно: оно стабильно, гарантировано от произвола администрации, регулируется особыми законами. Для того, чтобы приобрести права постоянного служащего, необходимо быть назначенным на постоянную должность и быть зачисленным в штат с получением разряда и чина. 4.2. Правовое положение государственного служащего. Фундаментом стабильно функционирующей государственной службы является законодательное закрепление статуса государственного служащего и последующее его неуклонное соблюдение. Государственная служба в целом обладает повышенной степенью консерватизма, стабильности - по сравнению, например, с предпринимательской деятельностью. Обеспечивается такая стабильность, прежде всего, правовым регулированием статуса государственного служащего, основанным на:
Во всех странах руководство государственными служащими осуществляется на основе официально разработанной кадровой политики. В последние годы она стала более универсальной по своему содержанию, принципам и методам, по крайней мере, для европейских государств. Так, Постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла Декларацию основных принципов кадровой политики, которая является ориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, ответственность региональных и местных органов управления за ее организацию. В соответствии с Декларацией служащие могут пользоваться всеми закрепленными в Европейской социальной хартии правами, включая право на объединение, свободное участие в профсоюзной деятельности, право на забастовку и т.д. Но и обязанности свои они должны выполнять добросовестно, со всей ответственностью подходя к выполнению профессионального и служебного долга. Основные обязанности госслужащих. Главная обязанность любого служащего - служение государству. Кроме того, в Декларации зафиксированы другие обязанности госслужащих: 1) При исполнении своих обязанностей государственные служащие должны руководствоваться интересами данного регионального или местного органа управления. 2) Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не совместимы с его должностью. 3) Служащий не должен раскрывать связанные с его работой конфиденциальные данные. 4) Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону. Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему подчиненному. 5) Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной деятельностью, кроме основной, за исключением научно-преподавательской деятельности в университетах. Этот запрет продиктован необходимостью борьбы с коррупцией, называемой «смешением интересов», т. е. личной заинтересованностью служащего в том или ином деле. 6) Служащий, в компетенцию которого попадает дело, в котором он лично заинтересован, должен проинформировать об этом соответствующий орган. В последнее время значительное внимание к вопросу об обязанностях государственных служащих уделяется в так называемом этическом законодательстве. Например, в Этическом кодексе США по вопросу о коррупции на государственной службе, каждый чиновник обязан: - ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или государственному департаменту; - защищать Конституцию, законы, постановления США и всех правительственных органов страны и никогда не участвовать в их нарушении или уклонении от их выполнения; - выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату; - прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей; - никогда не дискриминировать несправедливо одним путем предоставления другим особых благ и привилегий, за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей; - не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано с общественным долгом; - никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей как средство извлечения личной выгоды; - не быть вовлеченными ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это является несовместимым с сознательным выполнением служебных обязанностей; - разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается; - придерживаться этих принципов, сознавая, что государственная служба - это государственное доверие. Государственные служащие обязаны быть вежливыми с гражданами, при общении должны соблюдать определенный свод правил. Вот, что об этом сказано в материалах ассамблеи Венгерской палаты государственного управления: «Государственный служащий живет не только сам по себе и ради себя. Его личность, индивидуальность, человеческие качества - хотим мы этого или нет - служат примером, формируют мнение, оказывают инструктивное или деструктивное воздействие, его суждения имеют вес, его поведение является определенным ориентиром для окружающих». В общих этических нормах для венгерского госслужащего говорится, что последний: - обязан действовать, строго соблюдая законность, беспристрастно, без различия пола, расы, национальности, вероисповедания, партийной принадлежности, общественного положения, уделяя процедуре разумно достаточное количество времени; - должен вести себя с клиентом хладнокровно, степенно, культурно, уважая его права и обязанности; - должен наряду с уважением прав личности клиента, его человеческого достоинства реализовывать достоинство и авторитет государственного управления; - должен избегать легкомысленных обещаний, а также видимости негативных эмоций, симпатий или антипатий; - должен всеми своими действиями дать почувствовать другим, что выступает от имени государственного управления, соблюдающего законность, решающего проблемы объективно, гуманно, неподкупно; - госслужащий должен быть верен данному слову и пунктуален. С целью гарантий выполнения служащими своих обязанностей Уставы госслужб зарубежных стран предусматривают ряд дисциплинарных мер: порицание, предупреждение, понижение в чине, уменьшение жалования, увольнение. Данные дисциплинарные меры накладываются руководителем, как правило, после консультации со специальными комиссиями. Наказанный служащий может с целью защиты подать жалобу в административный суд, в высший суд госслужбы и т. д. Вот как записано в Декларации основных принципов кадровой политики региональных и местных органов управления Европейского Союза:
В США к недобросовестным государственным служащим применяются меры дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без содержания до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы. При этом, разумеется, все дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите системы заслуг. Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом взыскание накладывается, как правило, только после консультации с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном аппеляционном совете. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в суд. Если в течение фиксированного срока решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности. За некоторые проступки – взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти – чиновник несет уголовную ответственность. Права государственных служащих. Права госслужащих по сравнению с работниками частного сектора несколько ущемлены. Это выражается в том, что в ряде стран имеются ограничения на забастовки, хотя в Декларации в ст. 27 госслужащий имеет право на забастовку. К основным правам госслужащих относятся: равенство доступа на госслужбу; право на жалование; право на отпуск и пенсию; право на профессиональное образование; право на свободу взглядов; право на создание профсоюзов и объединений; право на специальную социальную защиту; право на стабильность и гарантию работы. Во многих странах социальная защита госслужащих в случае достижения ими преклонного возраста, потери трудоспособности, а их семей - в случае потери кормильца, регулируется специальными положениями. В большинстве стран государственные служащие попадают под действие специальной схемы, рассчитанной только на них (это такие страны, как Австрия, Великобритания, Бельгия, Канада, Франция, ФРГ, США и др.). В некоторых развивающихся странах госслужащие являются единственной категорией работников, которая получает пенсию. В вопросе права на свободу заниматься политической деятельностью в западных странах много расхождений. Например, в таких странах, как: ФРГ, Дания, Испания, Франция, Италия, Португалия право на политическую деятельность не имеет никаких ограничений. В Бельгии, Греции, Ирландии, Голландии, Великобритании, США существует принцип несовместимости госслужбы и политической деятельности. Право на стабильность и гарантию работы характерно для всех зарубежных стран. Именно это право отличает в первую очередь госслужащих от чиновников, принятых на работу по контракту на определенный срок. В принципе, человек, поступивший на госслужбу, становится госслужащим «пожизненно», до пенсии, за исключением добровольной отставки или увольнения за дисциплинарный проступок. В случае сокращения по какой-либо причине рабочего места государство обязано предоставить служащему другую должность, соответствующую его чину. В Декларации основных принципов кадровой политики региональных и местных органов управления Европейского Союза отмечается:
Социальные гарантии. Проблемы социальных гарантий государственных служащих рассмотрим на примере США. Помимо уже упомянутого перечня прав государственных служащих, в США предусмотрены дополнительные ограничения, призванные их защитить. В частности, запрещается отставка или перевод не по собственному желанию руководителей, входящих в службу Высших администраторов в первые 120 дней после смены правительственной администрации. О том, насколько серьезно в США относятся к правам государственных служащих, свидетельствует практика вынужденного сокращения штатов. Решения о том, какие должности сохраняются, принимают руководители учреждений. Критерии при планировании этих мер определяются ими строго в соответствии с законами. О сокращении штатов служащим сообщают не менее чем за 60 дней. Служба управления персоналом предлагает сотрудникам конкретное содействие в назначении на ту или иную должность. Сами министерства и ведомства предлагают вакантные места прежде всего тем, кому грозит сокращение. Единственной причиной, по которой могут уволить работника – это неисполнение или плохое исполнение своих должностных обязанностей. В этом случае неисполнение должно быть доказано документально и рассмотрено независимой комиссией. В министерствах и ведомствах существуют тщательно разработанная система подачи и рассмотрения жалоб. При этом правила гарантируют служащему доступ ко всем материалам, имеющим отношение к его жалобе. Совет по защите системы заслуг представляет собой судебно-арбитражный орган, призванный обеспечить соблюдение законодательства в области работы с кадрами. Особые функции выполняет Служба специального независимого должностного лица Совета по защите системы заслуг, который отвечает за проведение расследований обращений и заявлений служащих в случаях проведения «запрещенной» кадровой политики. Помимо Службы управления персоналом и Совета по защите системы заслуг в США действует Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением закона о гражданской службе. Права служащих также отстаивает Федеральная комиссия по трудовым отношениям. Сегодня на западе социальные льготы служащим включают оплачиваемый ежегодный отпуск (20 – 30 дней), оплачиваемый отпуск по болезни, праздники, пенсионное обеспечение, пособие по безработице и пр. В целом дополнительные льготы составляют до 40% от заработанной платы. Выход на пенсию может быть добровольным (при достижении 60-ти лет во Франции, 62-х лет в США и ФРГ) и вынужденным (при достижении 70 лет в США, 68 лет в ФРГ). Законодательство зарубежных стран особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов. Например, в США существуют две независимые шкалы оплаты служащих федерального аппарата: для чиновников конкурсной государственной службы и для чиновников заграничной службы. Не определена единая основа оплаты труда в штатах и в системе федеральных органов. Зарплата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает служащий в должностной иерархии, но при этом установлена определенная градация должностных окладов, что дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний, качества исполнения обязанностей. Шкалы зарплаты большей части федеральных ведомств утверждает Конгресс. Ставки гражданских (конкурсных) служащих устанавливает непосредственно администрация министерств. Зарплата работников штатов и местных органов устанавливается в законодательном порядке этими органами. Общий фонд заработной платы устанавливается Управлением государственной службы на основе запросов соответствующих министерств. Помимо зарплаты, служащие в порядке поощрения имеют право на частичную или полную оплату медицинского обслуживания и социальное страхование из государственных средств. В основном зарплата чиновника зависит от должности и времени пребывания в ней. Существуют также поощрительные премии за успешное выполнение работы (до 20% основной зарплаты). Для высшего чиновничества введены также звания «заслуженный администратор» и «выдающийся администратор» с выплатой денежных премий. Государственные служащие имеют право организовывать профсоюзные организации, вступать в них и помогать им. Вместе с тем сегодня довольно остро стоит проблема забастовок. Если во Франции право на забастовку имеют практически все государственные служащие (исключение составляют полицейские, сотрудники национальной безопасности), то, например, в США федеральным служащим запрещено не только участие в забастовках, но и замедление работы (так называемые «итальянские забастовки») и пикетирование. Аналогичная ситуация складывается и в Германии, поскольку каждый чиновник дает клятву на верность Основному закону и обязуется не участвовать в забастовках против федерального правительства. План семинарского занятия 1. Государственный служащий в западных странах 2. Правовое положение государственного служащего Самостоятельная работа студентов 1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Проблема определения понятия государственного служащего зарубежной науке. Типология государственных служащих. Правовое положение государственного служащего за рубежом: права, обязанности, социальные гарантии. 2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 2 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 2 часа; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям – 1,5 часа; подготовка к зачету - 2 часа. Список литературы, рекомендуемой для изучения:
|
Похожие:
 | Программа курса "Зарубежный опыт социальной работы" составлена в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта... |  | Наибольших масштабов распространение благотворительности приобрело в сша, что было вызвано ранним развитием демократического общества... |
| З зенков М. Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. — Новосибирск: нгау, 2004.— 130 с | | В статье анализируется опыт организации делового туризма в различных зарубежных странах. По результатам анализа сделаны выводы, учёт... |
| Состояние и развитие систем электронного документооборота в сфере взаимоотношений предприятий и налоговых органов (зарубежный и отечественный... | | Методические материалы к теме «Отечественный и зарубежный опыт противодействия идеологии экстремизма и терроризма» |
| Методические материалы к теме «Отечественный и зарубежный опыт противодействия идеологии экстремизма и терроризма» | | Экологический туризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт —Тула: Гриф и К, 2002 — 284 с |
| Организация Объединенных Наций направила во все страны мира «Предложения о проведении Переписи Населения на пороге третьего тысячелетия»,... | | Организация Объединенных Наций направила во все страны мира «Предложения о проведении Переписи Населения на пороге третьего тысячелетия»,... |