Подобное обстоятельство, с одной стороны, затрудняет проведение единой политики в образовательной сфере, а с другой стороны, требует контроля по линии Министерства образования и науки РФ за процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. Сохранение такого подхода целесообразно, пожалуй, только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности, которая является остаточным явлением командной системы управления, необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ.1
Акты субъектов РФ.
Акты органов местного самоуправления.
Последние две группы правовых актов имеют узкую сферу территориального распространения.
Кроме того, если рассматривать категорию "управление учреждениями высшего профессионального образования" как комплексную, когда государство в лице его органов является не единственным субъектом управления, то, говоря об основах правовой системы, следует упомянуть акты самих высших учебных заведений. Причем, если правовыми актами органов государственной власти регулируются, как правило, лишь общие, обзорные вопросы управления высшими учебными заведениями, то корпоративными актами (актами учреждений) решаются конкретные, текущие управленческие проблемы. В тоже время такое локальное нормотворчество, несмотря на его значимость и перспективность, имеет ограниченный характер, что связано с наличествующей системой управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ, которая находится сейчас в процессе реформирования от прежнего способа деятельности к качественно новому.1
В советский период система управления образованием была ориентирована на прямое управление и регулирование деятельностью образовательным учреждением.2 Таким образом, отношения в сфере управления образованием рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования: "Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности"… и характеризуется применением императивного метода - "метода властных предписаний, метода властвования".3
В ряде случаев отношения в сфере обучения и воспитания рассматривались как своеобразный вид административных отношений, где "использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому".4 Однако подобное было применимо только к "педагогическим отношениям", которые, несмотря на то, что возникают "на основе административно-правовых норм… не имеют управленческого характера… их существование возможно без участия органов управления".5
Тем не менее, "специфика правоотношений в области народного образования хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была системно осмыслена и изучена. Это в значительной степени объясняется тем, что присущие им особенности не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в советском праве не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение "правоотношений по народному образованию" в рамках административно-правового поля позволяло лишь констатировать наличие особенностей данных правоотношений как разновидности "административно-правовых отношений горизонтального типа".1
Современная система управления высшими учебными заведениями в РФ характеризуется глубинными связями между перспективные тенденциями и элементами прежней советской системы: "низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности - в области экономики образования. Решать эти проблемы исключительно способом ведомственной вертикали становится все более затруднительно".2
В этом смысле важным представляется аналитическое осмысление и частичное заимствование опыта по управлению учреждениями высшего профессионального образования в зарубежных странах. Например, в Японии реформа высшего образования началась с создания эффективной и гибкой структуры управления. Во главе университета стоит выборный президент, который несет основную ответственность за университетскую корпорацию, осуществляет руководство, учитывая мнения сотрудников университета, принимает окончательные решения. Президент назначает вице-президентов, отвечающих за важные сферы работы учреждения высшего профессионального образования.
Повседневный контроль за деятельностью университетов осуществляют аудиторы (как правило, двое), которые в случае необходимости представляют свои выводы президенту университета или министру просвещения и науки. Высшим коллективным органом управления является Совет директоров, который представляет руководящий персонал университета. Принятое им коллективное решение передается на утверждение президенту. Кроме того, формируется Административный совет, который состоит из внешних экспертов по вопросам менеджмента в сфере образования и представителей от администрации университета. Еще один руководящий орган включает представителей университета, непосредственно занимающихся организацией учебного процесса. Его члены отвечают за составление учебных программ, создание учебных и исследовательских структур, назначение преподавательского персонала, определение статуса студентов и т.д. В тоже время государство и органы местной власти полностью не выведены из сферы управления университетскими корпорациями: за ними остается общая эффективная и компетентная поддержка высшего образования и научных исследований в целом.1
Однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации, а значит, слепое полное принятие особенностей зарубежных систем является не верным решением существующих проблем. К тому же, системы управления высшими учебными заведениями многих развитых государств мира на сегодняшний момент сами находятся в процессе реформирования.
Характеризуя современную российскую систему управления учреждениями высшего профессионального образования также следует отметить, что в ней по-прежнему выделяется два хоть и взаимодействующих (как было отмечено ранее), но не равнозначных уровня: государственное управление и непосредственное управление (самим учебным заведением).
Первый, несмотря на проведение реформ, характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрократизацией и нарушением норм управляемости (на региональном уровне иерархия управления образованием не доведена до логического завершения, в том числе в части финансирования; главным образом на федеральном уровне сосредоточено финансирование и управление высшими учебными заведениями, что приводит к необходимости создания главных управлений в Министерстве образования и науке и других министерствах РФ, но и они не в силах эффективно осуществлять не только текущее планирование (1-5 лет), но и стратегическое управление):
|
Правительство РФ
|
|
|
|
|
|
|
Министерство образования и науки РФ
|
|
|
|
|
Региональное управление образованием
|
|
|
|
|
Учреждения высшего профессионального образования
|
|
Научно-исследовательские институты
|
Одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне находится в тени, в том числе и в законодательстве.1 Система регионального управления образованием имеет следующие недостатки:
Отсутствие стратегических управленческих проектов и методов их реализации.
Принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни.
Нерациональное соотношение централизации и децентрализации, управления и самоуправления, имеющее два важнейших аспекта. Во-первых, наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел. Во-вторых, в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса под нужды региональной экономики.
Неразработанность механизмов взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования.1 Решение указанных проблем возможно при четком комплексном взаимодействии федерации и регионов по выработке общих норм и правил управляемости с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечение к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач. Последнее включает в себя формирование проблемно-ориентированных баз данных органов управления различных уровней, сбор данных с низовых уровней в электронном виде, автоматизацию обработки данных, формирование отчетных форм. Это позволит соединить территориально распределенную систему, включающую в себя образовательные учреждения, территориальные (муниципальные), региональные и федеральные органы управления,2 решить вопросы их взаимодействия на качественно новом уровне.
В тоже время не следует забывать, что система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества, в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строится на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны не самостоятельно, а вместе с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений независимо от формы собственности, систематически анализировать перспективные потребности рынков труда и проводить мониторинг учебных заведений, распространять информацию об этом через различные средства массовой информации. Соответственно, расширение участия общества в управлении образовательными организациями является одним из важнейших направлений развития системы высшего образования, которое возможно осуществлять путем создания системы попечительских советов, фондов поддержки образования, системы поддержки профессиональных сообществ, иных общественных организаций, создания условий (прежде всего финансового характера) для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.1
Кроме того, представляется важным увеличение роли обучаемого в организации образования, поскольку современный учебный процесс все в большей степени превращается в процесс самообучения, когда обучаемый самостоятельно выбирает свою образовательную траекторию в детально разработанной учебной среде. На высоких уровнях образования обучаемый участвует в оплате процесса обучения, тем самым частично заменяется государственное финансирование высших учебных заведений, что в свою очередь способствует переходу учебных заведений на финансово-хозяйственную самостоятельность.2
Что касается непосредственного управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ, то в соответствии со ст. 35, 36 Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. № 3266-1 его характер определялся в зависимости от формы собственности высшего образовательного учреждения. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.
Непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения, который в соответствии с уставом образовательного учреждения может быть: избран коллективом образовательного учреждения; избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; назначен учредителем; нанят учредителем. В гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается. 1
Процедурные вопросы избрания и функционирования ректора государственного (муниципального) учреждения высшего профессионального образования решены Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ.2
В целом, формы внутреннего самоуправления государственного (муниципального) учреждения высшего профессионального образования можно подразделить на общеобязательные (ученый совет, ректор) и факультативные (президент, попечительский совет, а также другие органы, которые необходимы для нормальной работы образовательного учреждения и предусмотрены его уставом).3
Руководство негосударственным образовательным учреждением,1 осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе учреждения.2
Центральным звеном любой национальной системы высшего образования мира на протяжении длительного исторического периода остается многопрофильный крупномасштабный исследовательский столичный или региональный университет. Традиционно такие университеты обеспечивают основанное на научных исследованиях воспроизводство научных и педагогических кадров, без которого невозможно существование всей образовательной системы в целом ("Гумбольтовская модель"). Но в результате огосударствления в ХХ в. университеты все больше приобретали корпоративные черты и ориентация на "науку ради науки" уступила место прагматичной задаче – подготовке кадров для различных сфер деятельности и отраслей экономики3. Однако успешное достижение этой цели возможно только на основе интеграции науки и образования. Именно учреждения высшего профессионального образования, реализующие этот принцип, находятся в центре внимания при обсуждении моделей университета будущего. Несмотря на различия в терминологии, практически в каждой из предлагаемых моделей ключевым признаком является инновационность.
Проблема инновационного пути развития университетов – тема новая для отечественной социологии образования и управления. Вместе с тем постепенно вырисовываются основные критерии, которым должен соответствовать инновационный университет. В частности, специалисты Воронежского государственного аграрного университета акцентируют внимание на четырех основных признаках:
Это учреждение высшего профессионального образования предпринимательского типа, для которого основными видами деятельности являются научная и образовательная на основе инновационных подходов и методов управления.
Это учреждение высшего профессионального образования, создающее условия для формирования у выпускников стиля жизни, деловой культуры, способности решать сегодняшние проблемы и готовить свои организации к будущему в условиях и на основе непрерывных изменений (инноваций), обеспечивающих их конкурентоспособное развитие.
Это учреждение высшего профессионального образования, которое на основе эффективного использования интеллектуального потенциала непрерывно создает точки роста, обеспечивающие привлечение финансовых ресурсов для собственного развития и конкурентоспособное развитие потребителей инноваций, инициированных университетом.
Это учреждение высшего профессионального образования, научный и профессорско-преподавательский состав которого занимает лидирующие позиции в своих областях деятельности, способен обеспечить научное и консультационное сопровождение предпринимательских структур1.
Анализ предложенной концепции позволяет, по нашему мнению, сделать следующие выводы.
Инновационный характер должны носить все составляющие деятельности высшего образовательного учреждения: содержание и методы образования, а также принципы и технологии управления.
Успешность реализации данной модели в значительной мере определяется количеством и качеством имеющихся ресурсов, в частности, профессорско-преподавательских и управленческих кадров.
Важнейшей составляющей указанной модели является ее предпринимательская направленность.
Исходя из этого, модель инновационного университета имеет минимум отличий от модели предпринимательского университета (по другой терминологии – проектно-ориентированного университета). Примером ее успешной реализации может служить Нижегородский государственный университет им. Н.И.Лобаческого. Начав с выполнения работ по программе "Темпус", этот университет в настоящее время реализует не только международные, но и национальные научные и образовательные проекты. Правомерно говорить о проектной организации системы образования, давшей учреждению высшего профессионального образования возможность привлечь значительные финансовые ресурсы. Соответствующие изменения претерпела и организационная структура университета: основными координаторами и исполнителями работ по проектам стали временные трудовые коллективы. Постепенно возникла необходимость в постоянной работе временных коллективов, и в оргструктуре университета появился Инновационно-технологический центр, цель которого – "реализовать "зеленый коридор" от получения новых знаний до производства на их основе новой конкурентоспособной продукции и выведения ее на рынок"1 .
В большинстве зарубежных и отечественных исследований понятие предпринимательский университет связывается с "диверсификацией источников доходов, развитием гибкой периферии через структуры коммерциализации интеллектуального капитала и созданием общеуниверситетской предпринимательской культуры".2
Сопоставление двух названных, широко обсуждающихся моделей управления учреждением высшего профессионального образования, а также анализ систем управления в отдельных таких учрежедний позволяют сделать вывод о том, что речь идет о построении того или иного "дерева целей", на верхушке которого могут быть инновационный характер деятельности или предпринимательская направленность, повышение конкурентоспособности или обеспечение высокого качества. Выбор приоритета зависит от миссии и стратегии высшего образовательного учреждения, факторов внешней и внутренней среды, количества и качества имеющихся ресурсов. В любом случае достижение этих целей будет зависеть от способности учреждения высшего профессионального образования привлечь и эффективно использовать денежные средства из источников, альтернативных бюджетным.
Основными факторами, определяющими направления и эффективность внебюджетной деятельности образовательного учреждения, являются характеристики его потенциальных возможностей для осуществления различных видов внебюджетной деятельности - учебной, научной, обеспечивающей и иной. При этом необходимо всесторонне и объективно оценить потенциал учреждения высшего профессионального образования, выявить имеющиеся или потенциальные конкурентные преимущества и сосредоточить усилия на одном или нескольких (немногих) направлениях деятельности. Особенно важно это сделать, если имеются несколько вариантов использования имеющихся ресурсов.
Теория управления предлагает технологически несложный алгоритм самооценки: определение ключевых факторов потенциала любого высшего образовательного учреждения с учетом критериев, применяемых обществом, государством и непосредственными потребителями его продукции, а затем объективная оценка конкретного такого учреждения по каждому из выявленных параметров.
При выделении факторов можно опираться на групповые критерии и показатели государственной аккредитации учреждений высшего профессионального образования России. Вместе с тем, представляется, что применяемая ныне система не учитывает целый ряд принципиально значимых характеристик высших учебных заведений. К числу таковых можно отнести общественное признание, интенсивность международной деятельности, обеспечение академической и профессиональной мобильности, вклад в технологическое развитие экономики региона через трансфер технологий (технопарки, инкубаторы, консультационная деятельность) и другие. Следовательно, каждое учреждение высшего профессионального образования может дополнить государственные критерии оценки, как используя собственный опыт, так и заимствуя все полезное у других.
Большую сложность, на наш взгляд, представляет собой объективная самооценка по каждому критерию, тем более, что далеко не всегда можно использовать количественный метод. Следовательно, результат в значительной мере будет зависеть от профессионализма экспертов. Несомненную помощь в этой работе могут оказать технологии бенчмаркинга, получающие заметное распространение в управлении самыми разными отечественными компаниями. Будучи построенной на сравнении продукта и других значимых аспектов деятельности (технологии, ценовая, сбытовая, коммуникационная политика и т.п.) компании с продукцией и решениями конкурентов, концепция бенчмаркинга предполагает непрерывный поиск новых идей, их адаптацию и последующее использование на практике1.
При проведении сопоставительного анализа руководство учреждения высшего профессионального образования, безусловно должно выбрать для сравнения учреждения, аналогичные по виду (классические, гуманитарные или технические университеты, академии или институты) профилю (педагогические, медицинские, аграрные и т. п.), желательно действующие в том же регионе и занимающие лидирующие позиции. Последнее особенно важно с учетом необходимости достижения уровня "эталонного учреждения высшего профессионального образования" по ключевым параметрам как условия последующего "прорыва".
Статья 105 комментируемой главы посвящена оказанию платных образовательных услуг. Уровень платы за получение высшего образования, сравнимого по качеству, является одним из определяющих факторов конкурентоспособности учреждения высшего образования на мировом рынке высшего образования.
Чтобы раскрыть сущность административно-правового регулирования, необходимо уяснить понятие правового регулирования вообще. Основой правового регулирования является нормативный аспект, т.е. разработка и юридическое закрепление (установление) норм (правил) поведения людей. Такие нормы (правила) воспринимаются по-разному, что зависит от их целей и содержания; порой они ограничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве являются советом, помощью людям в упорядочивании их взаимоотношений. Поэтому качество нормативного аспекта правового регулирования во многом зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы – правила поведения.
Необходимо отметить, что любая юридическая норма является «пустым сотрясением воздуха»2, если ее реализация не опирается на соответствующие организационно-государственные структуры и не обеспечивается их возможностями. Ведь не все нормы и не всеми воспринимаются позитивно, с желанием их исполнить, многие, особенно требующие от человека изменения его поступков и действий, вызывают неприятие и сопротивление. Итак, можно констатировать, что правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения государственного аппарата. Иначе правовое регулирование – это требование государства, необходимое для упорядочивания общественной жизни. Поэтому данные требования должны быть социально обусловлены, системно организованы и практически реализованы. Правовое регулирование в разных сферах экономической и социальной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при ее анализе и оценке.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо, но необходимо раскрыть содержание этого управления, а так как нас интересует административное управление, то мы рассмотрим именно государственное управление. Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной литературе. Но Конституция Российской Федерации заменяет этот термин другим – «исполнительная власть». Чаще всего органы государственного управления рассматриваются в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти. Как отмечает Ю.М. Козлов, «государственное управление – синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле»1.
Государственно-управленческая деятельность есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций. Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование – непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В данном случае речь идет о различном, большем или меньшем участии государства в процессах жизнедеятельности государства.
Административно правовое регулирование охватывает все сферы жизнедеятельности государства, в том числе сферу высшего образования. Государственное регулирование используется в интересах всего общества для активизации нужных обществу форм деятельности, в том числе, развитием конкурентоспособной на мировом рынке национальной системы высшего образования посредством административно-правового регулирования цен на его получение.
Статья 106 посвящена имуществу образовательных организаций. Образовательные организации в зависимости от их организационно-правовой формы наделяются имуществом, необходимым для осуществления образовательной деятельности, а также связанной с ней иной предусмотренной уставом деятельности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В современных условиях государство не должно ориентироваться на процессы саморегуляции, свойственные рыночным отношениям. Именно на государство в лице его органов посредством административно-правовых регуляторов возлагается обязанность не только предотвратить негативные последствия влияния зарубежных учреждений высшего образования с многовековыми традициями на конкурентоспособность российских учреждений, но и реализовать собственную протекционистскую позицию защитые интересов российских учреждений на мировом образовательном рынке. Функция цены, стимулирующая развитие конкурентоспособности российских учреждений высшего образования на мировом образовательном рынке, проявляется, по нашему мнению в том, что именно цена обучения как экономическая категория наряду с качеством обучения служит базисным элементом увеличения направленности человеческих ресурсов в те или иные учреждения высшего образования, функционирующие в рыночных условиях. При этом необходимо отметить, что, рассматривая цену с правовых позиций, в соответствии с пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики (организационные и правовые принципы государственного регулирования в ценовой сфере) относятся предмету исключительного ведения Российской Федерации.
Трудности регулирования цены за получение высшего образования усложняются постоянно идущими в экономике инфляционными процессами. Несмотря на то что уровень инфляции в отечественной экономике в последние годы заметно снизился, не учитывать ее влияние на стоимость и не включать в цену, безусловно, нельзя. Отражение инфляции в цене осуществляют на основе различных социально-экономических показателей, например: применения той или иной твердой валюты в качестве условной единицы, минимального размера оплаты труда, минимальной стоимости потребительской корзины, темпа роста потребительских цен, рассчитываемого органами статистики. Проблема отражения в цене инфляции актуализируется при увеличении сроков выполнения контракта на обучение, который в образовательной деятельности может превышать пять лет.
Наиболее точную оценку инфляционных процессов обеспечивает применение комплекса показателей инфляции, которые имеют разную динамику относительно элементов затрат. Таким образом, показатели инфляции должны быть объединены в интегральную оценку. Целесообразно использовать контрактные оговорки об изменении цены, которые должны охватывать, по крайней мере, основные виды затрат (заработная плата, стоимость оборудования и материалов, стоимость тепло- и электроэнергии, коммунальных услуг и т.п.) 1.
По нашему мнению, при определении платы за получение высшего образования можно использовать зарубежный опыт установления скользящих цен2, применяемый при длительном процессе получения результата вследствие выполнения какой-либо работы (в нашем случае – образовательный процесс) свыше шести месяцев. Посредством административно-правовых регулятивов возможно установление пониженной цены (льготы) как по конкретным видам обучения, так и применительно определенному перечню или контингенту обучаемых, устанавливаемых нормативным правовым актом Правительства РФ. Такая дифференциация цен отражается в нормативных актах (положениях, приказах) учреждений высшего образования на основании нормативных правовых актов более высокой юридической силы.
В рыночных условиях экономическая эффективность для учреждений высшего образования применения пониженной цены платы за обучение достигается посредством именно административно-правового регулирования органами управления высшим образованием привлечения большего числа студентов малопопулярных и труднокомплектуемых специальностей и направлений подготовки (одновременно с применением понижающих коэффициентов к усредненной цене) при одновременном повышении цены на виды и курсы обучения, пользующиеся повышенным спросом, что также может стимулироваться государством, например, размещением государственного заказа на специалистов определенных профессий1.
Некоторые учреждения высшего образования при формировании цены платы за обучение идут на ее уменьшение за счет исключения ряда затрат, например, таких, как стоимость библиотечных услуг, методических пособий, учебной литературы, использования лабораторного оборудования, в том числе компьютерной техники. Понятно, что без перечисленных видов расходов учебных процесс невозможен. Они либо перекладываются на другие виды образовательной деятельности, либо считаются дополнительными и оплачиваются отдельно, не включаясь в цену основного образовательного процесса. Чем больше таких «исключений», тем меньше цена платы за обучение. Однако это далеко не лучший подход к ценовой стратегии учреждения высшего образования, он отрицательно влияет на деловой имидж учреждения, снижая его конкурентоспособность на образовательном рынке. Более достойным способом повышения гибкости ценовой политики учреждения является система надбавок и скидок к цене, не подверженная «рыночным провалам», императивно регулируемая государством посредством норм административного права с учетом всех рыночных факторов, включая спрос на высококачественную образовательную продукцию, инфляцию и др.
По нашему мнению, основными регулируемыми нормами административного права льготами, используемыми при формировании цены платы за обучение в учреждениях высшего образования, являются:
1. Льготы, предоставляемые при предоплате за весь период обучения. Предоставляются в случае, если оплачивается больший, чем обычно (семестр или учебный год), период обучения. В настоящее время учреждения высшего образования не используют эту систему скидок, поскольку по причине инфляции и пересмотра цен за обучение не заинтересованы в оплате в более ранние сроки и по более низким ценам.
2. Льготы на обучение крупным заказчикам, заключившим контракты на подготовку либо одноразово большой группы специалистов, или пролонгированные контракты на подготовку специалистов.
3. Льготы студентам, имеющим успехи в учебе, и студентам из малообеспеченных семей.
Помимо льгот могут иметь место и наценки. Они наиболее часто применяются в связи с целевой подготовкой специалистов, использованием индивидуальных учебных планов или сокращением сроков обучения. В условиях рыночной экономики размер плановых накоплений, закладываемых в цену, определяется учреждением высшего образования самостоятельно, в разрезе видов и курсов обучения. Образовательная деятельность не облагается НДС1. При формировании цен платы за обучение, необходимо учитывать федеральные, региональные и местные налоги, платежи по которым включаются в состав расходов, учитываемых в соответствии с ПБУ 10/992 при формировании прибыли, налога на имущество, налога на рекламу и т.д. Если отсутствует необходимость в составлении подробной калькуляции расходов или основная доля расходов на обучение студента приходится на заработную плату профессорско-преподавательского состава, то может быть выполнен укрупненный расчет минимально допустимой цены платы за обучение обязательно с учетом конъюнктуры спроса, сложившейся на образовательном рынке.
Сейчас действует новая система оплаты труда профессорско-преподавательского состава. Согласно Примерному положению об оплате труда работников федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, по виду экономической деятельности «Образование» (утв. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 октября 2008 года № 120н 1 рекомендуемые размеры окладов (должностных окладов), ставки заработной платы работников учреждения высшего образования устанавливаются с учетом требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности, на основе отнесения занимаемых ими должностей к профессиональным квалификационным группам, утвержденным Приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 мая 2008 года № 216н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников образования» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 мая 2008 года)2 регистрационный № 11731; от 5 мая 2008 года № 217н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников высшего и дополнительного профессионального образования» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 мая 2008 года, регистрационный № 11725)3; от 3 июля 2008 года № 305н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников сферы научных исследований и разработок» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 июля 2008 года, регистрационный № 12001)4; от 29 мая 2008 года № 247н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых должностей руководителей, специалистов и служащих» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 июня 2008 года, регистрационный № 11858)5; от 29 мая 2008 года № 248н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых профессий рабочих» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июня 2008 года, регистрационный № 11861)1.
Рекомендуемые должностные оклады, ставки по квалификационным уровням рассчитываются на основе дифференциации должностей, включаемых в штатные расписания учреждений высшего образования. Дифференциация должностей осуществляется на основе оценки сложности трудовых функций, выполнение которых предусмотрено при занятии соответствующей должности, по соответствующей профессии или специальности. Указанные должности должны соответствовать уставным целям учреждений высшего образования и содержаться в разделах Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих.
Ранее заработная плата привлекаемых преподавателей и учебно-вспомогательного персонала могла быть вычислена исходя из норм учебной нагрузки по видам занятий и ставки часовой отплаты труда, принятых в учреждении высшего образования. Например, для доцента, кандидата наук ставка часовой оплаты могла определяться как две десятых от размера оплаты по первому разряду ЕТС, для профессора, доктора наук – как двадцать пять сотых от размера оплаты по первому разряду ЕТС.
Образовательные организации могут обладать исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности (ст. 107). Исходя из смысла данной нормы, образовательные организации своими силами и за свой счет осуществляют учет творческого труда работников и обучающихся по созданию результатов интеллектуальной деятельности, а в отношении результатов интеллектуальной деятельности, обладателем исключительных прав на которые является образовательная организация, – также оформление прав на них. Что это означает практически?
Как быть с правом работодателя на результаты интеллектуального труда наемного работника и возможно ли применение к данной ситуации режима служебного произведения?
Статья 1295 ГК РФ регулирует правовой режим служебных произведений (в рамках которого следует четко различать авторское право и исключительное право на произведение). Авторские права на произведение науки, литературы или искусства, созданное в пределах установленных для работника (автора) трудовых обязанностей (служебное произведение), принадлежат автору. К ним относятся: право авторства (ст. 1257 ГК РФ), право автора на имя (ст. 1265 ГК РФ), право на неприкосновенность произведения, право на вознаграждение за использование служебного произведения.
Исключительное право на служебное произведение принадлежит работодателю, если трудовым или иным договором между работодателем и автором не предусмотрено иное. Напомним, что под исключительным правом ст. 1229 ГК РФ понимает право автора или иного законного правообладателя использовать результат интеллектуальной деятельности автора по своему усмотрению любым не противоречащим закону способом (ст. 1233 ГК РФ), в том числе, путем его отчуждения другому лицу (по договору об отчуждении исключительного права) или предоставления другому лицу права использования результата интеллектуальной деятельности в установленных лицензионным договором пределах.
Таким образом, закон, устанавливая данное правило, наделяет его свойством диспозитивности: работодатель и работник могут договориться о чем-то другом и зафиксировать эту договоренность в трудовом договоре (контракте). Самый распространенный вариант – фиксация размера вознаграждения и включение его в состав зарплаты за определенный месяц либо определение размера вознаграждения в акте сдачи-приемки работы, выполненной на основании служебного задания. Также большинства споров между работником и работодателем можно избежать путем предоставления работодателем служебного задания в письменном виде под подпись работника (с обязательным указанием, что работник это задание должен выполнить лично1).
Если обратиться к законодательству стран СНГ (например, белорусскому опыту) и зарубежному опыту (в частности, США, Швейцария, Германия, Франция), то необходимо отметить следующее.
Принятый в 1996 г. Закон Республики Беларусь "Об авторском праве и смежных правах" признавал за авторами служебных произведений право на получение авторского вознаграждения за каждый вид использования произведения; за нанимателем (и только за нанимателем, без права передачи третьим лицам) признавалось право использовать произведение способом, обусловленным целью задания и в вытекающих из него пределах.
В новой редакции закона, утвержденной Законом Республики Беларусь от 11 августа 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об авторском праве и смежных правах", подход законодателя (который прежде объективно был на стороне автора как экономически более слабой стороны) изменился на противоположный. Статья 14 новой редакции этого Закона устанавливает, что
"1. Личные неимущественные права на произведение, созданное в порядке выполнения служебного задания или служебных обязанностей (служебное произведение) принадлежит автору. 2. Имущественные права на служебное произведение принадлежат нанимателю, если договором между ним и автором не предусмотрено иное. 3. Автор служебного произведения не вправе препятствовать его обнародованию нанимателем". Это означает, что по умолчанию имущественные права на служебное произведение возникает (именно возникает) у нанимателя.1
Аналогичную Закону Республики Беларусь "Об авторском праве и смежных правах" норму содержит Закон об авторском праве США и ряд законов стран англосаксонской системы права. Так, в соответствии с § 201 американского закона автором произведения, созданного наёмным работником, является работодатель, если иное не предусмотрено их соглашением.
Европейские страны занимают противоположную позицию, признавая автором и обладателем всех авторских прав, включая имущественные, самого автора. Законы об авторском праве либо вообще не содержат нормы о каком-либо особом правовом статусе служебных произведений (Швейцария), либо специально оговаривают, что к служебным произведениям применимы общие нормы авторского права (Германия, Франция).2 В российском авторском праве есть ряд ограничений, связанных с использованием служебного произведения. Например, автор не вправе без согласия работодателя передать созданное им произведение для использования третьим лицам. Автор не может воспрепятствовать тому, чтобы на титульном листе печатного произведения были указаны наименование или символ организации, в рамках которой создано это произведение. Хотя за автором и сохраняется возможность решать вопрос о готовности или неготовности произведения к обнародованию, считается, что он обязан дать такое разрешение, так как иначе его отказ будет расценен как нарушение трудовых обязанностей. В то же время, например, работодатель не имеет права без согласия автора сделать произведение доступным для публики, а также не вправе без согласия автора вносить в него какие-либо изменения.1
Необходимо отметить двойственную правовую природу отношений, складывающихся между работодателем и работником по поводу выполнения последним предусмотренной трудовым договором обязанности по созданию служебного произведения. Эти отношения являются как авторскими, так и трудовыми. В этом контексте возникает проблема определения подсудности споров относительно служебных произведений. Дело в том, что п. 6 статьи 23 ГПК РФ отнес к подсудности мирового судьи дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров. Вместе с тем, в силу статьи 1295 ГК РФ на работника возлагается обязанность по созданию объекта авторского права.
Пленум Верховного Суда РФ в абз. 2 п. 8 Постановления "О вопросах, возникших у судов при рассмотрении гражданских дел, связанных с применением законодательства об авторском праве и смежных правах" от 19 июня 2006 года № 152 разъяснил, что к подсудности районных судов относятся гражданские дела, связанные с созданием и использованием служебных произведений. Свою позицию по данному вопросу Пленум аргументирует тем, что споры, касающиеся служебных произведений, урегулированы законодательством в области интеллектуальной собственности, в настоящее время частью 4 ГК РФ. Согласно упомянутому Постановлению № 15, раз ГК РФ регулирует гражданско-правовые отношения, значит и отношения, касающиеся служебных произведений, также являются гражданско-правовыми. Комментируя указанное Постановление, Э.П. Гаврилов соглашается с мнением Пленума Верховного суда РФ только в части вывода о гражданско-правовом характере отношений по использованию служебных произведений. Однако отношения по созданию служебных произведений, с точки зрения ученого, являются трудовыми. В этой связи возникает вопрос о законности данного разъяснения, поскольку пункт 6 части 1 статьи 23 Гражданско-процессуального кодекса РФ относит к компетенции мировых судей дела, возникающие из трудовых отношений.3 Получается, что служебные произведения создаются в рамках трудовых отношений автора и работодателя, но при этом считаются объектами авторского права, в связи с чем на отношения по созданию служебных произведений распространяются как нормы авторского, так и трудового законодательства.
|
