Май 2016, ПРОЕКТ
Предложения Рабочей группы по вопросам разработки мероприятий, направленных на развитие конкуренции на рынке услуг связи для целей теле-, радиовещания.
Рабочая группа, с целью развития конкуренции на рынках услуг связи для целей теле-, радиовещания,
принимая во внимание, что уровень технологического развития в сфере распространения информации и контента приводит к формированию нового потребительского поведения,
отмечая целесообразность соблюдения принципов технологической и сетевой нейтральности при регулирования отношений участников рынка;
основываясь на необходимости обеспечения населения Российской Федерации качественными и доступными услугами вне зависимости от расположения населенных пунктов,
разработала настоящие Предложения по развитию конкуренции на рынках услуг связи для целей теле-, радиовещания.
Как определено федеральной целевой программой "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2018 годы", целями Программы являются развитие информационного пространства Российской Федерации, обеспечение населения Российской Федерации многоканальным вещанием с гарантированным предоставлением обязательных телерадиоканалов заданного качества и повышение эффективности функционирования телерадиовещания.
Действующим законодательством установлены положения, гарантирующие предоставление обязательных телерадиоканалов заданного качества, которые потребитель будет получать в любых средах вещания.
Определяя основные векторы регулирования, необходимо исходить из существующего и перспективного развития технологий, которые на рынках услуг связи определяют обращение услуги на рынке – в том числе формируют потребительское поведение.
В настоящее время уровень инновационного развития рынков услуг достаточно высок, чтобы говорить о качественной конкуренции, когда конкуренция участников рынка возникает не сколько за счет их количества, сколько за счет функциональных параметров услуги, включая доступность услуг, удобство использование, дополнительные сервисы и информационные ресурсы.
В современном мире потребитель может получить аудиовизуальные материалы, информацию различными способами, в том числе он может получать СМИ путем использования различных услуг связи, в том числе услуг связи для целей теле-, радиовещания.
Исторически, а также вследствие территориально – географических особенностей расселения в Российской Федерации самым распространенным способом получения доступа к просмотру телепрограмм являлось эфирное телевидение – в 2003 году в доходах от услуг телерадиовещания (10,9 млрд. руб.) на эфирное тв приходилось 77%, на кабельное – 21% и на спутниковое – менее 1%.
Появление новых СМИ стимулировали развитие рынка услуг связи для целей телевещания: за последние 11 лет доходы на рынке выросли почти в 7 раз (в 2015 году – до 69,8 млрд. руб.).
Приоритетный способ проникновения обусловлен объективными причинами: географическими особенностями, структурой расселения, размером располагаемых доходов населения:
Если в первые несколько лет прирост рынка происходил за счет роста проникновения кабельного телевидения (его доля в 2011 году составляла 62%), то в дальнейшем вследствие проникновения новых технологий и сервисов прирост рынка происходил за счет роста проникновения спутникового телевидения и IPTV: в 2015 году на долю кабельного ТВ приходилось 45,9% аудитории, спутникового ТВ – 39,5% и на долю IPTV – 14,6%.
В Российской Федерации гражданам гарантировано предоставление обязательных телерадиоканалов, которые можно получить по сетям цифрового эфирного телевидения (ЦЭТВ), а также аналогового эфирного телевидения.
По сути, в настоящее время на рынке услуги могут предоставлены по нескольким различным технологиям:
- эфирная наземная трансляция;
- спутниковое телевидение;
- кабельное телевидение;
- IPTV.
Исходя из фактических показателей ФГУП «РТРС» об охвате населения ЦЭТВ, по оценке J’Son&Partners Consulting, количество абонентов ЦЭТВ может составить от 1 до 4% абонентской базы в зависимости от категории населенного пункта.
Таким образом, эфирная трансляция, как способ доставки потребителю телевизионного контента, существует наравне с другими технологиями и оператор эфирного наземного вещания является участником рынка телевещания наравне с операторами, предоставляющими такие же по функционалу услуги, как и другие операторы.
Присоединение и взаимодействие сетей связи для целей распространения (трансляции) теле-, радиопрограмм.
Основываясь на том, что регулирование должно обеспечивать условия для развития рынка в условиях эффективной конкуренции, создание недискриминационных условий деятельности для участников рынка, Рабочая группа заключает, что необходимо разработать концепцию развития рынка услуг теле-, радиовещания, в которой определить:
- целевое состояние рынка;
- основные приоритеты развития рынка, включая обеспечение социальной стабильности общества, информационной безопасности государства, экономической активности;
- основные требования к участникам рынка, с учетом соблюдения принципов технологической нейтральности, включая требования к взаимодействию участников рынка, а также к взаимодействию операторов связи и поставщиков информации (контента).
Также, по мнению Рабочей группы, при разработке концепции необходимо учесть развитие различных информационных сервисов, в том числе OTT- сервисов, так как частично растущие потребности обеспечиваются путем предоставления ОТТ-сервисов.
Руководствуясь необходимостью создания недискриминационных условий деятельности участников рынка, Рабочая группа отмечает, что действующим законодательством установлены положения, которые создают неравные условия деятельности кабельных операторов связи по сравнению с остальными участниками рынка.
Следует отметить важность деятельности операторов кабельного телевидения в Российской Федерации: операторы кабельного телевидения осуществляют деятельность более чем в 6000 населенных пунктах, в которых проживает 85% населения Российской Федерации. При этом по одному оператору кабельного телевидения оказывает услуги более чем в 5000 населенных пунктах, средняя численность населения в которых составляет 3400 человек*, то есть в малых населенных пунктах с низким уровнем располагаемых доходов.
*на основании сведений об инфраструктуре связи, представленных Роскомнадзором.
Кабельное телевидение в таких населенных пунктах – привычный и недорогой способ получения доступа к просмотру телепрограмм, для которого не требуется замена абонентского оборудования.
Также, операторы кабельного телевидения способствуют созданию конкурентной среды на рынках услуг связи для целей телевещания, и сохранение условий, не препятствующих развитию таких операторов, очень важно для формирования эффективных конкурентных отношений на рынке.
Присоединение сетей связи операторов обязательных общедоступных каналов к сети связи оператора, осуществляющего эфирную наземную трансляцию.
В соответствии с частью 4 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее – Закон о связи) оператор связи, который оказывает услуги связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (за исключением услуг связи для целей проводного радиовещания) на основании договора с абонентом, в соответствии с условиями полученной лицензии обязан осуществлять в эксплуатируемых им сетях связи в неизменном виде за свой счет (без заключения договоров с вещателями обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов и без взимания с них платы за трансляцию обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, а также без взимания платы с абонентов оператора связи за право просмотра и (или) прослушивания обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов) трансляцию обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов.
Соответствующие условия включаются в лицензионные условия, вносимые в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (за исключением услуг связи для целей проводного радиовещания), если указанная деятельность осуществляется на основании договоров с абонентами.
Обязанность трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов установлена и для обеспечения нормальной прогнозируемости деятельности операторов связи этому оператору связи необходимо понимать, какие версии 1 и 2 мультиплекса он обязан распространить на той или иной территории.
Как установлено статьёй 19.1 Закона о связи, прием оператором обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов сигнала, посредством которого осуществляется трансляция обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, осуществляется путем присоединения своей сети связи к сети связи оператора связи, осуществляющего эфирную наземную трансляцию общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, а также эфирную цифровую наземную трансляцию телеканалов при наличии технической возможности.
Обычно, наличие технической возможности устанавливается по ряду технических и качественных критериев:
- если совершение предполагаемых действий возможно без проведения дополнительных работ по переустройству, доумощнению и т.п.,
- если совершение предполагаемых действий возможно в существующих условиях деятельности и оно не приведет к существенному ухудшению качественных характеристик, в том числе метрологических, при этом такие качественные, метрологические характеристики должны быть установлены надлежащим образом.
Так, например, в соответствии с указанными принципами осуществлен подход к определению технической возможности в Правилах недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2014 № 1284), в Приказе Минрегиона России от 29.12.2011 г. № 627 «Об утверждении критериев наличия (отсутствия) технической возможности установки индивидуального, общего (квартирного), коллективного (общедомового) приборов учета, а также формы акта обследования на предмет установления наличия (отсутствия) технической возможности установки таких приборов учета и порядка ее заполнения», в Правилах подключения к системам теплоснабжения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307), а также во всех Правилах оказания услуг связи.
Утвержденные приказом Минкомсвязи России от 01.09.2015 № 326 Условия подтверждения наличия или отсутствия технической возможности принять сигнал путем присоединения сети связи оператора обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов к сети связи оператора связи определяют наличие технической возможности присоединения в случае наличия:
а) наличие в пределах зоны обслуживания сети связи оператора обязательных общедоступных каналов, на которой обеспечивается предоставление услуг связи посредством присоединяемой сети связи, введенных в установленном порядке в эксплуатацию средств связи сети связи цифровой эфирной наземной трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов оператора, осуществляющего эфирную наземную трансляцию, образующих точку присоединения сетей связи;
б) достаточность мощности электроснабжения объекта связи, а равно наличие конструктивных возможностей сооружений связи для установки дополнительного оборудования и обустройства кабельного ввода, где размещаются средства связи оператора, осуществляющего эфирную наземную трансляцию, образующие точку присоединения с сетью оператора обязательных общедоступных каналов.
Зона обслуживания оператора сети связи телерадиовещания Правилами оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания определена как территория, в пределах которой при эфирном вещании обеспечивается прием сигнала телерадиопрограммы, соответствующего техническим нормам, или территория, в пределах которой при кабельном вещании обеспечивается наличие технической возможности доставки сигнала телерадиопрограммы.
В лицензионных условиях определяется территория деятельности оператора связи. Как правило, эта территория определяется территорией субъекта Российской Федерации вне зависимости от реального расположения сетей связи.
Исходя из буквального толкования указанных положений, наличие технической возможности присоединения кабельного оператора определяется исходя из фактического расположения сети связи кабельного оператора (то есть территории, в пределах которой обеспечивается возможность доставки сигнала до абонента).
При этом техническая возможность предоставления абоненту или вещателю доступа к сети связи телерадиовещания определена как наличие незадействованной монтированной емкости сети связи телерадиовещания, позволяющей оператору связи обеспечить возможность приема сигнала телерадиопрограммы от вещателя и доставки сигнала телерадиопрограммы до пользовательского (оконечного) оборудования. То есть, при определении технической возможности доставки сигнала Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания не устанавливают необходимость оценки наличия (отсутствия) в месте нахождения абонента и (или) точки приема сигнала сетей кабельного оператора связи.
Имеющаяся практика формирования технических условий ФГУП «РТРС» на присоединение сети связи оператора обязательных общедоступных каналов показывает, что при определении наличия (отсутствия) технической возможности присоединения наличие необходимых мощностей кабельного оператора в точке присоединения не анализируется и не учитывается. Кроме того, не принимается во внимание и возможность кабельного оператора сохранить существующие технические параметры доставки телевизионного сигнала до абонента. В случае, если в целях присоединения кабельный оператор должен строить волоконно-оптическую линию связи до точки присоединения, коэффициент готовности услуги станет критически ниже расчетного в связи с тем, что при проектировании как сети РТРС, так и существующей сети оператора не учитывалось наличие волоконно-оптической сети доставки сигнала, обладающей недопустимо низким для телевизионного вещания коэффициентом готовности. Наличие волоконно-оптических сетей доступа к точкам присоединения в случае обрыва кабелей может привести к пропаданию телевизионного вещания на больших территориях Субъектов Федерации. Это приведет, в том числе, к ослаблению конкурентной позиции кабельных операторов по отношению к спутниковым операторам и оператору сети наземного эфирного вещания.
Таким образом, в сложившихся обстоятельствах Условия определяют обязанность присоединения оператора связи, если на территории субъекта Российской Федерации (территория которого указана в лицензионных условиях) введены в эксплуатацию средств связи сети связи цифровой эфирной наземной трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов оператора, осуществляющего эфирную наземную трансляцию.
Планом реализации проекта 1 мультиплекса определена очередность строительства и ввода в эксплуатацию средств связи сети связи цифровой эфирной наземной трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов. Средства связи должны располагаться на территории каждого субъекта Российской Федерации, при этом не в каждом населенном пункте и не в каждом муниципальном образовании.
Рабочая группа обоснованно полагает, что установленные требования приведут к необходимости проведения кабельными операторами существенного объема работ по прокладке ВОЛС до средств связи сети связи цифровой эфирной наземной трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, образующих точку присоединения. Так, стоимость строительства 1 км ВОЛС составляет от 300 тыс. руб. до 1,2 млн. руб. в зависимости от расположения точек присоединения.
Помимо существенных затрат на прокладку ВОЛС необходимо принимать во внимание саму возможность такой прокладки, связанную с необходимостью организации доступа к объектам инфраструктуры для размещения ВОЛС, получения земельных участков и т.д.
Важно отметить, что действующие Правила присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ телевизионного вещания и (или) радиовещания (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.2006 № 760) устанавливают порядок присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ вещания, и обуславливают обеспечение возможности пропуска сигналов телерадиопрограмм от вещателя к оператору взаимодействующей сети связи телерадиовещания с сохранением технологических параметров сигналов телерадиопрограмм путем надлежащего взаимодействия сетей связи.
Установленная система, по мнению ФАС России обеспечивает взаимоувязанность сети связи в Российской Федерации и определяет оптимальные условия функционирования операторов связи для целей информационного обеспечения граждан и организаций. Вместе с тем, очевидно, наземная сеть цифрового телевизионного вещания проектируется и строится в рамках ФЦП таким образом, что взаимоувязанность обеспечивается также и в том случае, когда кабельный оператор, не имея технической возможности присоединения, получает сигнал из сети эфирного вещания.
При этом, как отмечает Роскомнадзор (письмо от 14.09.2015 № 07ИО-82752), установленные требования и обязанности распространяются только на операторов, заключивших договоры с абонентами на оказание услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания и не распространяются на отношения, возникающие из других договоров.
Фактически это означает, что установленные требования, которые влекут существенные вложения, распространяются только на кабельных операторов и не распространяются на спутниковых операторов, операторов IPTV, операторов, предоставляющих услуги трансляции с использованием других технологий. Кроме того, кабельные операторы, которым разрешено получение сигнала из эфира в силу технической невозможности присоединения, также получают конкурентное преимущество по сравнению с операторами, осуществившими присоединение.
Таким образом, сложилась ситуация, когда:
- трансляция обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов осуществляется путем присоединения каждой сети связи к сети связи оператора связи, осуществляющего эфирную наземную трансляцию общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, причем вне зависимости от наличия возможности присоединяемого оператора связи присоединиться без существенных вложений;
- трансляция иных телеканалов и (или) радиоканалов (а их большинство) может осуществляться как путем взаимодействия нескольких сетей (с сохранением технологических параметров сигнала), так и без осуществления физического присоединения;
При этом до абонента все телеканалы (радиоканалы) доводятся по одной и той же сети связи и попадают на одно и то же абонентское оборудование.
- жесткие требования по физическому присоединению каждой сети к сети одного оператора связи распространяются только на кабельных операторов, хотя на рынке функционируют также спутниковые операторы, операторы IPTV.
Рабочая группа полагает, что установленные требования являются технологически дискриминационными, определяют для участников одного рынка неравные условия функционирования, что может привести к устранению с рынка кабельных операторов (преимущественно тех, которые являются небольшими предприятиями), приводит к ограничению конкуренции на рынке и может привести к ущемлению интересов потребителей.
По результатам проведенного анализа Рабочая группа предлагает:
- внести изменения в Условия подтверждения наличия или отсутствия технической возможности принять сигнал путем присоединения сети связи оператора обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, учитывающие техническую возможность присоединяемого оператора связи;
- внести изменения в Федеральный закон «О связи», установив равные условия для осуществления деятельности на рынке услуг связи для целей теле-, радиовещания вне зависимости от технологии оказания услуги, что соответствовало бы требованиям технологической нейтральности в регулировании.
Предполагается, что присоединение сети связи оператора связи к сети связи, осуществляющего эфирную наземную трансляцию общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов должно быть закреплено как один из способов организации трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов.
Поскольку это вариант присоединения предполагает присоединение к сети связи единственного оператора связи, в целях достижения баланса интересов участников рынка на указанного единственного оператора должна быть как минимум возложена обязанность по
- раскрытию информации о местонахождении точек присоединения,
- раскрытию технических и экономических условиях присоединения, включая информацию о составе необходимых для распространения локальных версий 1-го и 2-го мультиплексов,
- по обеспечению качественных параметров передаваемого сигнала в точке присоединения.
Требования к качеству звука и (или) изображения телеканалов и (или) радиоканалов.
Как отмечалось выше, целями регулирования определены обеспечение населения Российской Федерации многоканальным вещанием с гарантированным предоставлением обязательных телерадиоканалов заданного качества и повышение эффективности функционирования телерадиовещания.
По всей видимости, такой подход должен разумно применяться и в целях обеспечения населения доступа к иным телерадиоканалам.
Исходя из презумпции добросовестности участников гражданского оборота и необходимости осуществления технологически нейтрального регулирования представляется необходимым установить единые стандарты, требования к качеству изображения (звука) телеканалов, радиоканалов.
По мнению Рабочей группы, осуществление контроля за соблюдением качества оказания услуг и установленных требований по безопасности обеспечит достижение цели регулирования в недискриминационных условиях при оптимальных административных издержках.
Приказом Минкомсвязи России от 01.09.2015 № 327 утверждены Требования к качеству звука и (или) изображения обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов.
Требованиями установлены параметры передачи сигнала (скорость потока и формат), а также некоторые критерии субъективной оценки качества звука и изображения на экране.
Рабочая группа отмечает, что установленные критерии качества не соответствуют документам отрасли и не позволяют оценить качество звука и изображения.
Так, субъективная оценка качества должна проводиться с выполнением ряда требований, в том числе к абонентскому устройству, углу обзора, зрению, иным параметрам, которые не зависят и не могут зависеть от оператора связи.
Также следует отметить, что установленные требования не применяются ко всем участникам рынка, что нарушает принцип единообразия и технологической нейтральности, а также не способствует достижению целей регулирования.
Вместе с этим, разработаны рекомендации МСЭ-Р, касающиеся всех способов распространения сигналов.
Кроме того, при оценке качества изображения Рабочая группа считает целесообразным применять как объективные, так и субъективные методы оценки качества звука и изображения, определив этап применения проведения такой оценки.
На основании проведенного анализа Рабочая группа предлагает:
Внести изменения в Требования к качеству звука и (или) изображения обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов:
- установить требования к параметрам передачи сигнала во всех средах трансляции;
- определить обязанность операторов связи по обеспечению в точках подключения абонентской распределительной системы (оконечного оборудования) соответствия сигнала установленным параметрам (указать конкретные параметры и способы их измерения);
- установить порядок проведения субъективной оценки качества звука и изображения с учетом ГОСТ и международных рекомендаций.
Рабочая группа разработан проект Дорожной карты по развитию конкуренции в сфере теле-, радиовещания, в которой закреплены предлагаемые мероприятия.
ПРОЕКТ
Дорожная карта по развитию конкуренции в сфере теле-, радиовещания
п/п
|
Наименование мероприятия
|
Вид документа
|
Срок исполнения
|
Ответственный исполнитель/исполнители
|
1
|
Внесение изменений в Федеральный закон «О связи, обеспечивающих технологически нейтральное регулирования в части положений, касающихся присоединения и взаимодействия сетей связи для трансляции теле-, радиопрограмм
|
Проект федерального закона
|
4 кв. 2016
|
Минкомсвязь России/Минэкономразвития России, ФАС России, Роскомнадзор, заинтересованные лица
|
2
|
Внесение изменений в Условия подтверждения наличия или отсутствия технической возможности принять сигнал путем присоединения сети связи оператора обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, учитывающие техническую возможность присоединяемого оператора связи
|
приказ
|
4 кв 2016
|
Минкомсвязь России/Роскомнадзор, ФАС России, заинтересованные лица
|
3
|
Внесение изменений в Требования к качеству звука и (или) изображения обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов, обеспечивающих установление требований к параметрам передачи сигнала во всех средах трансляции и порядка проведения оценки качества
|
приказ
|
4 кв 2016
|
Минкомсвязь России/Роскомнадзор, ФАС России, заинтересованные лица
|
4
|
Разработка концепции развития рынка услуг теле-, радиовещания, учитывающей современное развитие рынка. Концепция должна содержать:
- целевое состояние рынка;
- основные приоритеты развития рынка, включая обеспечение социальной стабильности общества, информационной безопасности государства, экономической активности;
- основные требования к участникам рынка, с учетом соблюдения принципов технологической нейтральности, включая требования к взаимодействию участников рынка, а также к взаимодействию операторов связи и поставщиков информации (контента).
|
Проект распоряжения Правительства Российской Федерации
|
2 кв 2017
|
Минкомсвязь России/Минэкономразвития России, ФАС России, Роскомнадзор, заинтересованные лица
| |
