Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Скачать 0.66 Mb.
|
| Глава 2. Муниципальная политика обеспечения населения жильем в России Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет за органами местного самоуправления городских округов следующий вопрос местного значения: «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» [п. 6, ст. 16 131ФЗ]. В соответствии с Жилищным Кодексом, все эти полномочия должны быть обеспечены соответствующими процедурами учета (жилья и нуждающегося в нем населения), оформления, документационным оборотом и проч. (Жилищный Кодекс, ст. 14) Крайне важно, что в зависимости от уровня доходов населения муниципального образования, возможны 3 содержательных направления реализации муниципальной жилищной политики:
Безусловно, актуальными в рамках данной работы являются первые 2 категории населения. Если говорить о льготниках, обеспечение их жильем проводится преимущественно через 2 вида мероприятий – выделение помещения из муниципального фонда (малоимущие), и выделение домохозяйству субсидии (чаще за счет средств регионального, федерального бюджетов, но при достаточности средств может наличествовать софинансирование муниципалитетом) – молодым семьям, специалистам села, ветеранам и инвалидам и проч. Важным аспектом муниципальной жилищной политики может быть поддержка населения при оплате коммунальных услуг (в дополнение к государственной). Если говорить о населении со средними доходами, здесь роль муниципалитета заключается в создании условий для самостоятельного приобретения жилья или частичной помощи при погашении процентов при жилищном кредитовании. Безусловно, создание и управление жилищным фондом является одним из самых значимых аспектов муниципальной политики, поэтому этим процессам будет уделено особое внимание. 2.1. Обеспечение населения жилыми помещениями посредством предоставления помещений муниципального жилищного фонда Итак, основными приоритетами проводимой с 1991 года в России жилищной реформы стали создание муниципального жилищного фонда, приватизация жилья и отмена ограничений на частную собственность. Процесс муниципализации той части жилищного фонда, которая ранее находилась в ведении Советов, проходил достаточно быстро, в то время как передача ведомственного жилья затянулась. Кроме того, муниципализация ведомственного жилого фонда, по мнению экспертов, в принципе оказалась недостаточно результативной, «поскольку не смогла окончательно и бесконфликтно решить две главные задачи – с одной стороны, освободить приватизируемые предприятия от непроизводительных расходов, связанных с содержанием социальных объектов, и, с другой стороны, обеспечить нормальное функционирование последних уже в муниципальном секторе социальной инфраструктуры». [Лексин, Швецов, 2001, стр. 499]. Муниципализация ведомственного жилья заняла значительно больше времени, потому что требовала финансовой поддержки государства. Как пишут В. Лексин и А.Швецов, характеризуя положение, сложившееся в городах после начала муниципализации ведомственного жилищного фонда: «Не оправдавшийся расчет на достаточную федеральную помощь местным властям по содержанию переданных социальных объектов поставил в крайне сложное положение те города, где такая передача была массированно осуществлена в 1994—1995 годах при полном отсутствии необходимых собственных доходов. Именно муниципализация социальных объектов стала одной из главных причин роста дотационности местных и региональных бюджетов». (Лексин, Швецов, 1999) По темпам, масштабам и последствиям российская практика передачи социальных объектов предприятий в муниципальную собственность не имеет аналогов в мире: к концу 1997 года в собственность муниципальных образований было передано около 80% всего жилого фонда. Выборочные данные по 14-ти субъектам Российской Федерации, характеризующие территориальную неравномерность передачи ведомственного жилого фонда, приведены в Табл. 1 Таблица 1. Передача ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность в отдельных субъектах Российской Федерации в 1993–1996 гг.
Источник: Лексин, Швецов, 1999 Однако, если обратиться к данным, иллюстрирующим передачу ведомственного жилья не в разрезе регионов, а на уровне городов и поселений, то обнаруживается гораздо более резкая дифференциация степени завершенности (или незавершенности) рассматриваемого процесса. Эксперты выделили две основные организационно-финансовые модели российской практики муниципализации социальных объектов. Первая модель характеризовалась централизованной организацией передачи и последующего финансирования переданных объектов и большими объемами этой передачи (70-95% от прежнего ведомственного фонда). Вторая – децентрализованной организацией передачи и последующего финансирования переданных социальных объектов и небольшим объемом этой передачи (25-40%). Примером первой модели является муниципализация социальных объектов в шахтерских городах. Пример второй модели – передача социальных объектов в городах, градообразующая база которых была представлена одним или несколькими крупными предприятиями военно-промышленного комплекса, химической, легкой и иными отраслями промышленности. Если в рамках первой модели порядок передачи социальных объектов определялся интересами предприятий как балансодержателей и государства как собственника этих объектов, то вторая модель учитывала интересы населения и местной власти. В основу второй модели были положены принципы добровольности передачи объектов в муниципальную собственность, поэтапности передачи этих объектов (исходя из возможностей бюджетов МО), индивидуальности решений о смене балансодержателей социальных объектов, обоснованности затрат на обслуживание и эксплуатацию передаваемых объектов, приоритетности передачи объектов, определяемой социальной значимостью объектов и финансовыми возможностями балансодержателей. По второй модели проходила, например, муниципализация ведомственного жилого фонда в г. Рыбинске. (Лексин, Швецов, 2001, стр. 496-498) В мае 1996 г. Правительством РФ было принято постановление №565 «О подписании соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта передачи ведомственного жилищного фонда», которое было утверждено в сентябре того же года. Согласно соглашению, заем для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда (ППВЖФ) составил 300 млн. долларов США, из которых 290 млн. долларов были предоставлены исполнительно-распорядительным органам городов-участников Проекта на платной, срочной и возвратной основе. Погашение основного долга, уплата процентов и комиссий должно было осуществляться городами-участниками Проекта за счет собственных средств. Погашение и обслуживание остальной части займа МБРР в размере 10 млн. долларов США брало на себя государство. Проект рассчитывалось завершить к 2010г. Основной декларируемой задачей Проекта являлось ускорение муниципализации ведомственного жилищного фонда в РФ при помощи внедрения в городах-участниках Проекта «сочетания жилищных реформ и инвестиций в жилищный сектор». Инвестиции в рамках Проекта должны были направляться на мероприятия по энерго- и водосбережению в муниципальных МКД и инженерных сетях, а также на капитальный ремонт этих объектов. Отбор городов для участия в Проекте осуществлялся на конкурсной основе в 1995 году под контролем Межведомственной рабочей группы по подготовке ППВЖФ. На основе предложений министерств и ведомств и с учетом мнения миссии МБРР был составлен список потенциальных участников. По результатам конкурса участниками проекта стали 6 городов: Рязань, Владимир, Петрозаводск, Волхов, Оренбург и Новочеркасск. Впоследствии г. Новочеркасск был заменен на г. Череповец в связи с отказом Ростовской области выступить гарантом по обслуживанию и возврату субзайма. В октябре 1996 г. были подписаны Договоры субзаймов между Минфином России, Минэкономики России, Администрациями городов-участников Проекта и Администрациями соответствующих субъектов РФ. Параллельно были подписаны Договоры поручительства между Минфином России и субъектами РФ. За время подготовки и реализации Проекта во всех городах-участниках была произведена приемка подавляющей части ведомственного жилищного фонда (доля непринятого жилищного фонда, подлежащего передаче, на начало 2003г. составляла не более 3%) . Для этих городов процесс реализации Проекта стал катализатором многих изменений в сфере управления муниципальным жилищным фондом и его содержания. Основным положительным эффектом от реализации Проекта для других городов стало понимание того, что сфера ЖКХ чрезвычайно затратна, поэтому она не может преобразоваться без серьезных финансовых вливаний. (Опыт реализации проекта МБРР) Поскольку в Жилищном кодексе (ЖК), вступившим в силу с марта 2005 г., отсутствует понятие «ведомственный жилищный фонд», то можно предполагать, что его планировалось полностью передать на баланс муниципалитетов до начала реализации Кодекса. Тем не менее, до настоящего времени действуют и эффективно используются «Методические рекомендации по приемке-передаче ведомственного жилищного фонда, объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность», разработанные ОАО "Научно-исследовательский центр муниципальной экономики" в 2006г. (Коновалова, Мамонов, 2008) В первые четыре года массовая, не ограниченная во времени, добровольная и бесплатная приватизация жилья передала в руки населения почти седьмую часть имущественной составляющей национального богатства. Предполагалось, что население в результате приватизации станет не только богаче и свободней, но и сможет вступать на правах собственников в более формальные отношения с производителями жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, была надежда на то, что изменится и отношение граждан к собственному жилью, поскольку с возникшими правами собственности появится и новая ответственность. Однако, по мнению экспертов, реального, деятельного обременения собственностью не произошло, ни в финансово-материальном, ни в моральном отношении. Практически все отношения собственности по квартирным вопросам сконцентрировались на рыночном обмене и передаче прав собственности (купля, продажа, дарение, наследование). (Лексин, Швецов, 2001, стр. 315) С самого начала предполагалось ограничить срок бесплатной приватизации, чтобы сохранить часть жилищного фонда в муниципальной собственности для предоставления его малоимущим гражданам по социальному найму, однако, несмотря на то, что окончание бесплатной приватизации было намечено на 1 января 2007г., законодатели уже несколько раз продлевали этот срок. Так, Федеральным Законом от 1 февраля 2010 г. N 4-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» сроки приватизации жилых помещений, полученных на условиях социального найма, продлены теперь до 1 марта 2013 года. Динамика изменений показателей общей площади муниципального, государственного и частного жилищных фондов, расположенных на территории городов РФ, представлена на рис. 2. С 1999 по 2010 год наблюдались стабильные рост абсолютного количества частного жилищного фонда и снижение площади муниципального жилищного фонда.  Рисунок 2. Общая площадь жилых помещений в городах РФ, млн. кв. м14 На данный момент в России сложилась достаточно странная ситуация: на муниципальной земле, в бывших государственных и ведомственных, а, начиная с середины 90-ых годов, муниципальных домах, обеспечиваемых муниципальной инфраструктурой, проживают собственники приватизированных квартир, порой даже не способные качественно содержать свою недвижимость. В то же время, муниципальный жилищный фонд ветшает, а жилищная очередь для очередников и определенных законом категорий граждан (ветераны, инвалиды, сироты и т.д.), сформированная для распределения бесплатного жилья, движется крайне медленно. Динамика роста числа граждан, проживающих в аварийных многоквартирных жилых домах, расположенных на территории городов РФ, представлена на рис. 3.  Рисунок 3. Число проживающих в аварийных многоквартирных жилых домах в городах РФ, тыс. чел. Для воспроизведения жилищного фонда в необходимом объеме у муниципалитетов не хватает ни возможностей, ни средств. Согласно Федеральному закону РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ муниципальные образования вообще не имеют права самостоятельно осуществлять деятельность по строительству ЖФ, поскольку в перечень объектов, находящихся в муниципальной собственности, согласно ст.50 данного закона не включены объекты, предназначенные для строительства жилищного фонда. И средства, выделяемые из муниципального бюджета на жилищное строительство в зависимости от потребностей в обеспечении жильем малоимущих граждан и возможностей бюджетов МО, могут быть освоены только двумя путями. Во-первых, путем софинансирования строительства многоквартирных домов в целях получения в муниципальную собственность жилых помещений в них (в рамках долевого участия в строительстве). И, во-вторых, за счет финансирования строительства многоквартирных домов, общежитий, домов маневренного жилищного фонда и домов, все помещения в которых предназначены для использования в качестве служебных. (Михайлова, 2010) 2.2. Квазирыночныемеры обеспечения граждан жильем Уже в конце 90-ых в некоторых городах начали предприниматься попытки обеспечить нуждающиеся категории населения не только посредством прямой раздачи бесплатного жилья, но и с помощью организации социальной ипотеки. Так, в г. Саратове решением городской Думы в 1997г. был создан Целевой внебюджетный фонд развития жилищного строительства, в задачи которого входило решение неотложных задач по обеспечению населения жильем, привлечение внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, финансирование социально-экономических программ жилищного строительства. Фондом были разработаны и реализовывались на практике следующие социально-ориентированные программы: «Программа обеспечения жильем граждан города Саратова, проживающих в ветхих, аварийных жилых домах», «Развитие жилищного строительства с использованием механизма ипотечного кредитования «Жилье в кредит». (Агапкин, 2001) В г. Дубна финансирование строительства жилья для малообеспеченных нуждающихся граждан производилось через облигации муниципального жилищного займа. (Агапкин, 2001) В г.Уфа было создано Открытое акционерное общество «Уфимское городское агентство ипотечного кредитования», преимущественное право на получение ипотечного кредита в котором имели граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством. (Агапкин, 2001) В Ростове-на-Дону Администрацией города была принята «Программа развития ипотечного кредитования жилищного строительства в Ростове-на-Дону». Реализация этой Программы предусматривала введение низкопроцентных ипотечных льготных бюджетных возвратных ссуд для приобретения жилья с последующим оформлением его в залог. Преимущественным правом на получение ссуды пользовались жители города, состоящие на квартирном учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также граждане, работающие в бюджетных организациях. (Агапкин, 2001, с. 604 - 624) В настоящее время в большинстве городских округов и городских поселений, в соответствии с Федеральной целевой программой «Жилище» на 2011 – 2015 годы, разработаны муниципальные целевые программы развития жилищного строительства на территории данных муниципальных образований вплоть до 2015года. Программы декларируют своей целью формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания жителей муниципального образования. Для реализации намеченной цели в программах предлагаются следующие действия15:
Также в ряде городов реализуются долгосрочные городские целевые программы, призванные решать вопросы обеспечения жильем молодых семей. Основной целью данных программ является создание системы муниципальной поддержки решения жилищной проблемы молодых семей, признанных нуждающимися в жилых помещениях. Как правило, определяются следующие задачи:
Таким образом, в программах предлагается комплексный подход к решению жилищных проблем муниципальных образований и задействование рыночных механизмов. Например, строительство жилья за счет средств не только государственного и муниципального бюджетов, но и внебюджетных источников, среди которых основной объем инвестиций должен приходиться на собственные и привлеченные средства граждан. Как следует из анализа программ, из общего объема финансирования на долю муниципального бюджета должно приходиться приблизительно от 3 до 10%, а на внебюджетные источники – от 30 до 70 %. По мнению некоторых экспертов, реализация данных программ должна способствовать формированию новой жилищной модели, при которой кардинально меняется роль государства. Переносится центр государственного вмешательства: вместо регулятора рыночных отношений оно становится заказчиком (покупателем) значительной доли жилья для обеспечения населения со средними и низкими доходами. (Бессонова, 2011, с. 124 - 128) Возможно, в современных условиях, подобный подход объективно необходим, поскольку прежняя жилищная модель не смогла обеспечить население качественным доступным жильем в необходимом объеме. Однако для становления института местного самоуправления он скорее приносит вред, чем пользу, поскольку снижает самостоятельность муниципальных образований, стимулируя иждивенческие настроения в среде муниципальных администраций и ставя их в еще большую зависимость от центральной власти. Важно заметить, что непосредственно на уровне муниципальной жилищной политики городских округов с течением времени транзитного периода всё больше значение приобретали рыночные (квазирыночные) методы обеспечения населения жильем – в виде создания благоприятных условий для ипотечного кредитования (погашения части ставки), стимулирования частного строительства, в то время как доля муниципального фонда и, соответственно, прямого административного регулирования со стороны органов местного самоуправления снижается. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Похожие:
 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |  | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |