 ИНФОРМАЦИОННЫЙ
БЮЛЛЕТЕНЬ
Уполномоченного по правам человека
в Республике Саха (Якутия)
Проблемы внутренней миграции
в Республике Саха (Якутия)
Материалы Круглого Стола
29 мая 2009 г.
№ 11/2009
Якутск
|
Приветственное обращение
Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия)
ЗАХАРОВОЙ Федоры Николаевны
к участникам Круглого Стола
«Проблемы внутренней миграции в Республике Саха (Якутия)
Уважаемые участники Круглого Стола!
Я имею честь приветствовать всех в этом зале, где мы собрались для того, чтобы впервые начать разговор о проблемах внутренней миграции в Республике Саха (Якутия), придать гласность, привлечь внимание власти и общества не только к вопросу «Где в Якутии жить хорошо?», а начать разговор «Как и что сделать, чтобы человек везде в Якутии чувствовал себя как дома?».
Если говорить с точки зрения права и прав человека, то на нашем языке это называется право на свободу передвижения. Как Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия), в ежегодном Докладе о своей деятельности в 2008 году обратила внимание на проблему обустройства приезжающих в столицу жителей из улусов республики. С другой стороны, не могла обойти и статистику, «которая знает все» и показывает рост количества мигрантов внутри республики. Сразу определимся с понятием «Внутренняя миграция в РС(Я)» - это внутриреспубликанское перемещение мигрантов в пределах республики из одного района(города) в другой и в пределах одного района (из одного поселения в другое, из сельской местности в город или наоборот).
В План мероприятий на 2008-2009 годы по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в Республике Саха (Якутия), утвержденный Указом Президента РС(Я) от 11 декабря 2008 года №1213, включено проведение конференции Уполномоченным по правам человека совместно с Представительством Министерства иностранных дел России в г. Якутске по вопросам толерантности в современном мире, связанной с вопросами трудовых мигрантов в июне 2009 г., которая перенесена на октябрь, но в рамках этих мероприятий мы решили выделить внутреннюю миграцию отдельно и провести Круглый стол, и именно сейчас, перед летним массовым переездом абитуриентов и других людей, а также в период финансового кризиса уже идет активный поиск работы.
Из всех проблем, существующих в этой области, правозащитника больше всего волнует вопрос толерантности – терпимости, уважительного отношения к людям из другой территории нашей же республики. Республика Саха (Якутия) является территорией интернационализма и дружбы между народами, чем мы гордимся. Это достигается огромным трудом власти и общества под руководством Президента, Парламента и Правительства республики. Но что касается отношений между жителями республики, внимание утихает.
Уполномоченный по правам человека работает 6 лет в республике. Мы рассмотрели уже 10 тыс. обращений. Накоплен достаточный опыт, который показывает, что существуют проблемы внутренней миграции, на которые настало время обратить внимание органам государственной власти республики, органам местного самоуправления, а также общественности республики и СМИ.
Разрешите считать работу «Круглого стола» открытой.
* * *
Ф.Н. ЗАХАРОВА
Уполномоченный по правам человека
в Республике Саха (Якутия)
Внутренняя миграция в Республике Саха (Якутия):
проблемы и поиск путей их решения
Практически вся история человечества во многом является историей миграции. С древнейших времен непрерывные передвижения народов по просторам континентов, особенно Евразии, были неотъемлемой частью социоисторического процесса, приводя к возникновению новых государств и этносов. Именно благодаря миграции возникли многие современные народы и государства, в том числе и наши. Это объективный процесс. Это право людей.
К числу действующих внутригосударственных актов в сфере реализации права на свободу передвиженияв Российской Федерации следует отнести статью 27 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 15.08.1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 31.05.2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Закон РФ от 25.06.1993 г. №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Указ Президента РФ от 22.06.2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и другие нормативные правовые акты, а также статью 17 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), которая устанавливает, что «Каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать место жительства. Ограничения устанавливаются на основании федерального закона».
Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. обеспечение права на свободу передвижения, закрепленного в законодательстве РФ, должно соответствовать положениям таких международных правовых актов как Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. (вам роздан текст с переводом на государственный язык саха), Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 г. (также переведена и была ранее роздана) и иных международных документов.
Если внутренняя миграция в Республике Саха (Якутия) в начале века была на уровне в среднем 13 000 чел., то по данным Госстатистики, в 2007 г. составила 18640 чел., в 2008 г. – 15053, из них в трудоспособном возрасте – 11722 чел. (77,87% - прим.:% автора), больше женщин, и с малыми детьми, т.е. молодые семьи. В 2008 г. на постоянное место жительства выехали по официальным данным 12719 чел, подавляющее большинство (84,5%)! Каждый пятый в связи с учебой – 2937 (19,5%), каждый четвертый в связи с работой – 3390 (22,4%), вернулся каждый десятый – 1807(11,9%), больше четверти мигрантов по семейным обстоятельствам – 4147(27,4%). По этническому составу, в основном, местные – саха - 9475(62,5%), русские – 2733 (18%), КМНС – 619 (4%). Даже казалось бы небольшая последняя цифра свидетельствует о значительном оттоке КМНС из мест традиционного проживания и традиционного хозяйствования. Больше всего мигрируют из сел, свыше 11000, данные по улусам (районам) у вас имеются. Не согласиться с тем, что уже имеется нерегулируемость внутренней миграции, как проблемы – значит не видеть реалии. Не решение проблемы означает непринятие мер по ликвидации видимых различий, несправедливое распределение ресурсов, усугубление ситуации настолько, что впереди можно ожидать лишь десятилетия стихийности, неуверенности и нестабильности, главное – продолжения нарушений прав граждан.
Этой проблеме было посвящено только несколько разрозненных публикаций в газетах, но государственного внимания еще пока не наблюдается. Конечно, имеются отдельные решения, касающиеся закрепления местных кадров в промышленности, направления молодых специалистов в села, принятия мер по трудозанятости, но отсутствие единой политики в указанной области ведет к неэффективности принимаемых усилий, но главное – эти решения касаются незначительной доли мигрантов. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах провозглашено, что каждое государство обязано принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить полное осуществление признаваемых в этом пакте прав всеми надлежащими способами, включая также принятие законодательных мер. Государства в соответствии с указанным пактом обязуются гарантировать осуществление провозглашенных прав без какой бы то ни было дискриминации, в т.ч. из-за происхождения или места жительства.
Правовая норма о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства впервые нашла свое отражение в Законе Российской Федерации от 25.06.1993 г. №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Указанный Закон ознаменовал упразднение института разрешительной «прописки» и замену ее уведомительной регистрацией. На практике, однако, институт прописки оказался весьма живуч. Органы государственной власти (в том числе и осуществляющие регистрацию) и сегодня склонны порой рассматривать уведомление о регистрации как просьбу, допускающую возможность отказа. Такой подход прямо противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 г. №4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713» где подтверждено, что регистрационный учет не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Но это, судя по всему, мало смущает правоприменителей. По жалобе инвалида из пос. Сарданга Бордонского наслега Сунтарского улуса в 2004 году, по которому не былонарушения права на улучшение жилищных условий, но было установлено ограничение конституционного права приезжих в столице республики установлением ценза оседлости сроком 5 лет для приема на жилищный учет, и наконец «де-юре» в июне 2009 года запланирована отмена постановления городского Собрания депутатов г. Якутска от 13.11.1998 года ПГС-34-9 «Об изменениях и дополнениях к Правилам учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Якутске». Миграционный прирост в столице только за прошлый год составил почти 6 тыс. чел. Но это официальная статистика, на самом деле цифры больше, т.к. многие фактически проживают в городах без регистрации по разным причинам, главная из которой обозначена. В последнее время Федеральная миграционная служба занялась приведением института регистрации в соответствие с требованиями закона. Об этом, в частности, свидетельствует недавно принятый административный регламент (утвержден приказом ФМС России от 20.09.2007 г. № 208), в котором установлены как исчерпывающий перечень необходимых для регистрации документов, так и конкретные сроки этой процедуры, определен порядок контроля над ней и, главное, отсутствуют полномочия по истребованию дополнительных документов. К слову, и к чести правозащитника РС(Я), еще задолго до решения Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. №7-П по делу «О проверке конституционности абзаца 2 статьи 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» о праве граждан на регистрацию в дачных домах, мы такую положительную практику здесь добились в 2006 году по семье гражданки Мамруковой Д. М. (вх.839-УП от 02.08.2006 г.) на территории СОТ «Солнечный» по Намскому тракту, что показывает высокий уровень дополнительной защиты граждан в республике.
И все же поступающие к Уполномоченному жалобы свидетельствуют о том, что многие подразделения и должностные лица ФМС России по привычке применяют регистрацию не в уведомительном, а в фактически разрешительном режиме. С учетом этого Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В. П. констатировал, что в настоящее время проблема окончательного перехода к процедуре уведомительной регистрации является не столько нормативно-правовой, сколько правоприменительной. Ключ к ее решению - в повышении уровня профессиональной подготовки сотрудников ФМС России.
Еще одна застарелая проблема - это практикуемая многими органами власти жесткая увязка реализации конституционных прав граждан в таких сферах, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование и другие, с наличием регистрации по месту жительства или пребывания. Вполне понятно, что в процессе осуществления мер социальной поддержки органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут предложить гражданину подтвердить факт его проживания на своей территории. Они, однако, не вправе требовать, чтобы этот факт подтверждался исключительно регистрацией.
Действующее законодательство не дает четких и недвусмысленных определений таких понятий, как «место жительства» и «место пребывания». Для их разграничения используются туманные формулировки - "постоянно или преимущественно проживает" и «проживает временно». Как долго должен жить человек в конкретном месте, чтобы считаться проживающим там постоянно, а не временно, непонятно. Нет однозначного ответа и на вопрос о критериях для определения факта преимущественного проживания. Между тем отсутствие единой интерпретации указанных понятий чревато прямым нарушением прав граждан. Например, временно безвозмездно можно проживать сколько угодно, а по найму до 5 лет с последующим продлением.
«Иногородняя» пенсионерка оказалась без средств к существованию, выехав из Мирного. Пришлось бороться с чиновниками их же методами, и регистрация по месту жительства помогла спасти суммы пенсий, притом с мирнинским коэффициентом. По действующему федеральному законодательству военным пенсионерам, прослужившим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно не менее 15 и 20 календарных лет, при выезде из этих районов и местностей на новое постоянное место жительства сохраняется размер пенсии, исчисленной с учетом соответствующего районного коэффициента, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 48 Закона). Но не сумели помочь ленчанке, которая заработала себе пенсию в Мирном и, переехав на малую родину в соседний район, потеряла 30% районного коэффициента, что несправедливо и также вызывает недоумение и недовольство.
«Иногородние» инвалиды оказались лишены льгот, рассчитанных только на лиц с регистрацией по месту жительства, сославшись на положения Жилищного кодекса Российской Федерации о специализированных жилых помещениях. Суть же проблемы в том, что ст. 100 ЖК РФ, определяя типовые условия найма специализированного жилого помещения, предписывает передавать его нанимателю «во владение и пользование для временного проживания». В сочетании с произвольным толкованием понятий «место жительства» и «место пребывания» такая формулировка создает основу для признания граждан, проживающих в помещениях специализированного жилищного фонда, не проживающими, а лишь пребывающими в них.
Правовые последствия по отношению к жилому помещению одинаковы для всех проживающих в них лиц, вне зависимости от того, как они зарегистрированы - по месту жительства или по месту пребывания.
Положение в сельской местности подтолкнуло, дало основание для массовой внутренней миграции, в поисках работы, уверенности в завтрашнем дне поближе к городам и, прежде всего, в столицу.
Иногда это оборачивается большими потерями, т.к. они попадают в руки мошенников. С ипотечным кооперативом «Строим вместе» гражданином З. был заключен в 2005 г. договор о приобретении недвижимости. По настоящее время заем не выдан, а взносы кооперативом не возращены ввиду отсутствия свободных денежных средств. Вх.294-УП от 27.03.2009 г. обратилась общественный представитель Уполномоченного по правам человека по Усть-Алданскому улусу Дарамаева С. Н. об оказании содействия гражданину в возврате ипотечным кооперативом «Строим вместе» денежных средств в размере 300 080 руб. Согласно распоряжению Правительства РС(Я) от 05.12.2006 г. № 1436-р «О рабочей группе по работе с пострадавшими соинвесторами» материалы в отношении ипотечного кооператива «Строим вместе» направлены в рабочую группу по работе с пострадавшими соинвесторами», а также по договоренности - в Общественный Фонд защиты прав потребителей. Как показывает статистика, среди мотивов миграции сельских жителей в города преобладают социально-экономические. При этом наиболее всего такой миграционной активности способствуют поиск работы и стремление обеспечить трудоустройство, продолжить собственное образование и дать образование детям, желание улучшить (собственное и своей семьи) материальное положение.
Среди основных проблем, осложняющих их адаптацию в городе, общественные представители Уполномоченного по правам человека и заявители отмечают отсутствие жилья, прописки, проблемы с трудоустройством, нехватку средств к существованию, несоответствие требованиям потенциальных работодателей, дороговизну продуктов питания и товаров первой необходимости, неоднозначные взаимоотношения с местными жителями, сложности с получением лечения и др.
Низкий социально-экономический статус мигрантов предопределил основные проблемы, с которыми сталкиваются они в городе. Наиболее остро перед вновь прибывшими жителями города стоит жилищная проблема. Наблюдения показывают, что значительная часть переехавших имеет преимущественно арендованное, часто некомфортабельное, иногда ветхое жилье. Это также может быть жилье, построенное собственными руками.
Как живут мигранты? Никто не ведет их фактический учет и не занимается их проблемами. Чиновники относятся к мигрантам крайне негативно, не воспринимают их как равноправных граждан, пытаясь всячески от них избавиться, что ведет к нарушению права на равные права. Такая ситуация усугубляет социальную рознь в обществе, что в свою очередь, ведет к маргинализации мигрантов и неоправданной конфронтации между ними и городским населением. Морально предосудительно и социально несправедливо присваивание им ярлыков, в т.ч. в СМИ.
Внутренняя миграция из села в город – это всегда проблема. Однако есть страны, где урбанизация происходила на протяжении столетий, и жители села успевали плавно и постепенно адаптироваться к новой жизни в городе. В условиях обвального перехода к рынку сельские переселенцы – это вынужденные переселенцы.
Видимо, поэтому необходима Концепция внутренней миграционной политики в РС(Я). В Правительстве нет структуры, отвечающей именно за внутреннюю миграцию, не предусматривается упорядочивание миграционных потоков за счет повышения интересов органов местного самоуправления к каждому человеку на их территории, повышения их ответственности за уровень жизни на селе.
Нет строительства социального жилья по республике, тем более не предусмотрено строительство жилья для мигрантов. Доступное жилье по ипотеке предоставляется только определенной категории. Мигранты в большинстве своем относятся к категории бедных, малоимущих либо молодых семей, имеющих детей, поэтому понятно, что при оформлении документов, даже это жилье является недоступным, жилье достанется тем, кто имеет работу и прописку - ничего этого у мигрантов нет, в связи с чем выделение земли для строительства индивидуального жилья также должно быть в сфере внимания местных властей по принципу «единого окна».
Для сравнения, сегодня во Франции законодательно закреплено положение, по которому доля муниципального жилья в структуре городского жилого фонда составляет 30%, у нас же в России этот показатель не регламентирован законодательно.
Уважаемые депутаты! Должно быть регулирование отношений и государственной поддержки внутренней миграции сельского населения. Пути решения этой проблемы лежат в изменении отношения государства к проблемам переселенцев – социальные, жилищные проблемы необходимо решать сегодня, не откладывая на годы.
Можно было начать работу с формирования общественных комиссий во всех городах и населенных пунктах.
|
