Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Перспективы шенгенской реформы В начале 2011 года Совет обсудил возможности приостановки действия шенгенского механизма, иными словами, восстановления пограничного контроля государством-членом в случае, если ситуация в этой стране представляет опасность для партнеров. Радикальные сторонники реформы шенгенского законодательства в Германии предлагали исключить из шенгенской группы Грецию на основании того, что она не в состоянии контролировать приток мигрантов из Турции. Однако греческий прецедент отошел на второй план в связи с чрезвычайным наплывом иммигрантов в Италию из Северной Африки в результате событий «арабской весны». В апреле 2011 года Франция восстановила проверку паспортов на границе с Италией из-за опасения проникновения на свою территорию иммигрантов из Северной Африки, получивших в Италии разрешения на временное проживание в стране, что дало им право передвижения по всей шенгенской зоне. В результате этой акции было остановлено движение поездов в пограничном пункте Вентимилья и отказано в пересечении границы 300 выходцам из Туниса, которые направлялись во Францию. Напомним, что это был далеко не первый случай частичного восстановления пограничного контроля в Евросоюзе в соответствии с действующим Шенгенским кодексом, однако конфликт интересов соседних государств привел к громкому дипломатическому скандалу, в который оказались втянутыми и другие государства-члены, а также и институты Евросоюза. Франко-итальянский спор вызвал целый ряд вопросов относительно перспектив шенгенского режима, легитимности его достижений как внутри ЕС, так и за его пределами, и, в более широком плане, всей иммиграционной политики ЕС. Первый вопрос касается правомерности действий Италии и Франции в рамках права ЕС. Обе страны являются членами шенгенской группы, причем Франция стояла у истоков ее создания, поэтому они, безусловно, обязаны соблюдать действующие правила охраны внешней границы и свободы передвижения граждан внутри шенгенского пространства. Апрельский прецедент можно считать проверкой соответствия национальной иммиграционной политики государства-члена общему для ЕС своду правил пересечения границ, гармонизированных посредством Шенгенского кодекса. Стоит отметить, что в июле 2011 года Комиссия признала, что ни одна из стран не нарушила Шенгенского кодекса, хотя специалисты такие нарушения уже отметили270. По-видимому, Комиссия не решилась начать процедуру привлечения к ответственности Франции и Италии, ограничившись моральным их осуждением за то, что они не уважают «дух шенгенских правил»271. Подобное заявление ставит второй вопрос, который выходит за рамки правовых оценок ситуации – это последствия франко-итальянского спора для общих принципов функционирования ЕС в целом и шенгенской системы, в частности: солидарности государств-членов, их общей ответственности, доверия и готовности сотрудничать даже в самой тяжелой ситуации. Таким образом, масштаб случившегося выходит за рамки частного конфликта, который был вызван во многом конъюнктурными соображениями и довольно быстро улажен. Пограничный инцидент продемонстрировал нарастание отчетливой тенденции, противоречащей духу Стокгольмской программы – ужесточение условий свободы передвижения лиц под влиянием усиления анти-иммигрантской риторики и ксенофобии, а также национального эгоизма в результате финансово-экономического кризиса и отсутствия ощутимых результатов в борьбе с нелегальной миграцией. В то же время случившееся дало Комиссии повод для дальнейших действий в направлении «европеизации» иммиграционной политики и системы убежища, усилило ее решимость защищать шенгенские достижения как центральное звено пространства свободы, безопасности и правосудия, хотя ни одно из государств-членов, включая конфликтовавшие Францию и Италию, не подвергали сомнению необходимость укреплять шенгенский режим. Комиссия в соответствии с положениями Стокгольмской программы представила предложения о модернизации кодекса еще до франко-итальянского инцидента. Новая реформа кодекса предполагает разработку «специального механизма» и процедуры частичного восстановления пограничного контроля в «исключительных случаях» на более длительный срок, чем до сих пор272. Исследователи видят опасность усиления межправительственного принципа сотрудничества в подходах к функционированию пространства свободы, безопасности и правосудия в результате готовящейся реформы273. Однако, представляется, что исход пересмотра шенгенских правил будет зависеть от того, кто будет принимать решение об исключительных случаях», по каким критериям, кто будет запускать новый механизм – Комиссия или государства-члены. Следует учитывать и роль Европейского парламента, который крайне негативно относится к перспективе ослабления дисциплины внутри шенгенского пространства. Таким образом, в центре дебатов относительно реформирования Кодекса оказались два вопроса – какими критериями будет руководствоваться Евросоюз, разрешая частичное восстановление пограничного контроля, т.е. какую ситуацию следует считать критической, и будет ли данное решение коллективным или индивидуально принимаемым заинтересованными государствами-членами. По мнению Президента Франции Саркози, соответствующее решение должно было быть «национальным». Ряд стран поддержали Францию в ее оппозиции стремлению Комиссии ввести жесткие правила восстановления контроля, заявляя, что этот вопрос относится к сфере «политической ответственности» государств-членов. В совместном пресс-релизе 13 сентября 2011 года министры внутренних дел Германии, Испании и Франции выразили несогласие с тем обстоятельством, что Комиссия намеревается принимать решение о введении контроля не только в условиях чрезвычайной ситуации; она покушается на право государств-членов обеспечивать национальную безопасность, например, в случае угрозы террористического акта или для защиты политического, культурного или спортивного мероприятия274. Невзирая на оппозицию, Комиссия выступила 16 сентября 2011 года с Сообщением «Управление Шенгеном – укрепление пространства без границ» и двумя предложениями: об усилении механизма оценки функционирования шенгенского пространства и об учреждении механизма для координации восстановления контроля на внутренних границах в чрезвычайных ситуациях275. Суть предложений в том, чтобы запретить государствам-членам принимать единоличное решение о восстановлении пограничного контроля. Комментируя эту инициативу, член Комиссии С.Мальстрем заявила о намерении перейти от межправительственного метода управления шенгенским пространством к европейской системе регулирования свободного передвижения лиц, для чего необходимо разработать механизм принятия решений для защиты общих интересов граждан ЕС. Она добавила, что отдает себе отчет в том, что такое предложение требует смелости, так как в период кризиса страны ЕС прежде всего думают о защите своих национальных интересов. Для повышения эффективности мониторинга на границах Комиссия намеревается организовать регулярные визиты (часто без предупреждения) возглавляемых Комиссией команд в составе представителей государств-членов и ФРОНТЕКС, которые будут выявлять случаи нарушения шенгенских правил. В отчетах о проверке будут проанализированы такие случаи, выдвинуты конкретные рекомендации для решения возникающих проблем и обозначены сроки их выполнения. Кроме того, дважды в год в Совете и Европарламенте ожидаются дебаты относительно общего «здоровья» шенгенской системы. Комиссия также предложила внести поправки в Шенгенский кодекс о границах с целью учреждения новой системы принятия решений. Если до сих пор государства-члены самостоятельно вводят пограничный контроль в случаях угрозы террористических действия или для обеспечения безопасности важного мероприятия, то в будущем такое решение может быть принято на европейском уровне: по инициативе Комиссии квалифицированным большинством представителей государств-членов на период до 30 дней, который может быть продлен. Страны ЕС могут принимать единоличное решение о восстановлении контроля в непредвиденных ситуациях, но не более, чем на пять дней, после чего должно приниматься решение по запросу Комиссии посредством процедуры комитологии. В случае если государство-член не в состоянии выполнять свои обязательства по охране границы, он может рассчитывать на помощь Комиссии, ФРОНТЕКС, Европейского офиса поддержки ищущих убежище, других стран ЕС, Европола. Если помощь не дает результата, в качестве крайней меры может быть принято решение о временном восстановлении контроля, опять же на европейском уровне. Как и следовало ожидать, попытки Комиссии утвердить за собой роль главного реформатора шенгенского сотрудничества не увенчались успехом. В марте 2011 года Совет в составе министров внутренних дел и юстиции принял решение о создании «смешанного комитета», члены которого представят шенгенские страны на министерском уровне. Комитету вверено политическое руководство шенгенской группой; это значит, что он не сможет принимать обязывающих решений, но будет тщательно следить за ситуацией, выявляя риски и возможности находить выход из потенциальных критических ситуаций. Противостояние Комиссии и государств-членов обострилось в 2012 году. Министры внутренних дел Франции и Германии обратились к председательствовавшей Дании с письмом, в котором призывали разрешить восстанавливать пограничный контроль в случае, если другое государство оказывается неспособным охранять свой участок границы подобающим образом. В этом случае, подчеркивают министры, страны ЕС остаются беззащитными перед наплывом нелегальных иммигрантов. Поэтому они предложили восстановление контроля на границах сроком до 30 дней без разрешения на то институтов ЕС, лишь по истечении данного срока вопрос может быть поставлен перед Советом, роль же Комиссии министры предложили ограничить составлением проекта данного решения. Поясняя свою инициативу, министры заверили коллег и общественность, что они никоим образом не стремятся ограничить свободу передвижения в ЕС, а лишь воспрепятствовать нелегальным иммигрантам, которые ежегодно проникают в шенгенскую зону в количестве 400 тыс. человек. Мнения государств-членов относительно шенгенской реформы различаются. Так, Австрия безоговорочно поддержала инициативу министров; другие страны вели себя осторожнее. Швеция заявила, что национальному правительству следует запрашивать решения Совета с самых первых дней восстановления контроля. Бельгия, Люксембург, Испания и Португалия также возражают против односторонних решений популистского характера. Страны ЕС солидарны были лишь в одном – они возражают против наделения Комиссии полномочиями в принятия решения по данному вопросу, подчеркивая, что лишь Совет вправе разрешить государству-члену восстановить контроль. В марте 2012 года в рамках своего пакета предложений о реформе шенгенского законодательства Комиссия опубликовала свой первый отчет о состоянии дел в шенгенской зоне. Главный вывод, который озвучила член Комиссии С.Мальстрём – «шенгенское пространство функционирует хорошо», а существующие проблемы нельзя считать серьезными. Доклад охватывает период 1 ноября 2011 года – 30 апреля 2012 года, в нем отмечается, что миграционное давление распределяется крайне неравномерно по границе ЕС, сосредоточившись лишь на нескольких участках, особенно в западном Средиземноморье, на границе Греции с Турцией, где в последнем квартале 2011 года было выявлено 75% попыток нелегального пересечения границы. Поэтому в докладе особое внимание уделяется усилиям Греции по выполнению Плана действий по усилению охраны границы и помощи, которую Комиссия намерена предоставить для этого, прежде всего, посредством рационального использования средств соответствующих фондов. Комиссия также предупредила, что вслед за «арабской весной» кризис в Сирии может вызвать очередную волну массовой миграции в страны ЕС. В течение полугода Комиссия проверяла адекватность применения Шенгенского кодекса о границах рядом стран ЕС, включая охрану границ, визовую политику, полицейское сотрудничество, защиту информации, однако, серьезных нарушений не обнаружила. Проверку прошли также Шенгенская и Визовая информационные системы, а также выполнение соглашений о реадмиссии с третьими странами. Комиссия отметила, что не решенным остается вопрос заключения данного соглашения с Турцией276. В соответствии с новой политикой «управления шенгенской зоной», предложенной Комиссией, отчет обсуждался Европарламентом и Советом. Уже на этом этапе выявилось обостряющееся противоречие между тремя институтами ЕС: Комиссия намерена добиваться как можно больших полномочий в вопросе восстановления пограничного контроля; тогда как Совет предпочитает сохранить за собой контроль над ситуацией. Парламент на начальном этапе дискуссии придерживался средней линии. Во время дебатов 31 мая 2012 года депутаты выразили озабоченность позицией Совета и призвали его соблюдать правила «лояльного сотрудничества». Европарламент выразил твердое намерение играть роль полноправного участника в процессе принятия решений об изменении шенгенских правил, а не ограничиться лишь консультациями. Однако доводы и пожелания Комиссии и Европарламента не были восприняты Советом в составе министров внутренних дел и юстиции, собравшихся 7 июня 2012 года в Люксембурге – они единогласно приняли самостоятельное решение. Временный контроль на внутренних границах ЕС может быть восстановлен на шесть месяцев и быть возобновлен трижды – до двух лет - в исключительных случаях и в качестве последнего из возможных средств, когда все остальные меры защиты границы исчерпаны. Только Совет квалифицированным большинством сможет принимать решение о восстановлении контроля, государства-члены не смогут сделать этого в одностороннем порядке. Таким образом, Совет не прислушался к доводам министров Франции и Германии, предлагавшим радикальное отступление к национальному решению вопроса о пограничном контроле, но и не принял предложения Комиссии о вынесения решения на наднациональный уровень, ограничившись межправительственным подходом к шенгенской реформе. Комиссии Совет отвел не очень значительную роль – внести предложение о восстановлении контроля, если ситуация на границе государства-члена будет ухудшаться в течение трех месяцев. Член Комиссии С.Мальстрём незамедлительно выразила свое разочарование таким исходом событий и даже выразила надежду, что шенгенская реформа провалится, поскольку иначе государства-члены не смогут разумно воспользоваться новыми правилами. Действительно, государствам-членам будет трудно доказать, что все должные меры исчерпаны, миссии ФРОНТЕКС провалены, а угроза национальной безопасности реальна. Оценка сложившейся ситуации может занять несколько месяцев. Тем не менее, Совет считает необходимым запустить механизм исключения из шенгенской группы государства, не справляющегося со своими обязанностями. Понятно, что в тот момент в виду имелась Греция. Еврокомиссия расценила решение Совета как отступление на пути интеграции, действительно оно явилось практически полной противоположностью предложению Комиссии, которая, во избежание множественных попыток восстановить контроль в одностороннем порядке государствами-членами, намеревалась получить возможность оказывать серьезное влияние на принятие решения в данном вопросе. Не только Комиссия осталась недовольной исходом люксембургским заседанием Совета – о своем разочаровании его итогами сообщил и Европарламент, расценив решение Совета как попытку ослабить институты ЕС. Депутаты назвали неприемлемыми решение Совета, в соответствии с которым им отведена лишь консультативная роль в оценке необходимости восстановления контроля на границах. Европарламент намерен бороться за расширение своих полномочий и в целом против метода решения вопроса, избранного Советом. Депутат от группы «зеленые»/ Свободный альянс Европы Даниэль Кон-Бенедит высказался довольно резко: «Шенгенская система транснациональна по своей сущности. Поэтому было бы логично принимать решении о временном восстановлении пограничного контроля именно на коммунитарном уровне, а не ограничиваться лишь национальными договоренностями»277. Группа ALDE (Альянс либералов и демократов Европы) была еще более категорична, заявив, что Совет своим решением попросту объявил войну Европарламенту. Ги Верхофстадт, лидер группы объявил о намерении Парламента инициировать обращение в Суд ЕС против Совета. О своей готовности сражаться с Советом оповестил и Комитет гражданских свобод, внутренних дел и юстиции. Реакция Европарламента была вполне предсказуемой, так как сведения его роли к консультативной означает, кроме всего прочего, закрытие допуска депутатов к закрытым отчетам об оценке состояния дел в шенгенской зоне. Депутаты решили игнорировать решение Совета и по вопросам внутренних дел и юстиции общаться напрямую с Европейским Советом. Позиции институтов ЕС относительно шенгенской реформы ясно продемонстрировали их соперничество, усиленное лиссабонской реформой; причем это соперничество обострилось до такой степени, что привело к беспрецедентной ситуации – отказу Европарламента сотрудничать с Советом. Дилемма, которая возникает в результате осуществления двух противоположных целей – отмены границ и необходимости противодействия преступности и нелегальной иммиграции, до сих пор находится в центре политических дебатов о шенгенском сотрудничестве. С одной стороны, сторонники Шенгена подчеркивают его несомненные выгоды для свободы передвижения и профилактики преступлений. Свобода передвижения обеспечивается отсутствием паспортного контроля на внутренних границах; сотрудничество полицейских служб предоставляет новые возможности борьбы с преступностью и нелегальной иммиграцией посредством обмена информацией через Шенгенскую информационную систему. Это довольно сильный аргумент, востребованный европейскими гражданами перед лицом новых угроз безопасности. Противоположную позицию занимают скептики, полагающие, что шенгенское сотрудничество привело к подобию полицейского государства и созданию «европейской крепости»: внутри Евросоюза усиливается наблюдение над гражданами, на его границах создаются препятствия въезду соискателей убежища и легальных иммигрантов. Кроме того, существуют опасения относительно нарушения прав граждан на защиту частной информации, так как она хранится и передается через информационную систему без должных процедурных и институциональных гарантий278. Ситуация изменилась лишь в постлиссабонский период, когда Европейский парламент начал в полной мере исполнять функции контроля за выполнением шенгенских acquis. Тем не менее, шенгенские достижения явно не относятся к категории «бумажного тигра» (что можно сказать о других направлениях политики ЕС): они очевидны и представляются весьма полезными как с практической, так и политической стороны. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |